Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1371/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącej Spółki na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie nakazu rozbiórki. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", [...] nakazał skarżącej Spółce rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego o całkowitej wysokości ok. 13.50 m, składającego się z podświetlanej od wewnątrz tablicy ekspozycyjnej o wymiarach ok. 8 x 4 m (oznaczonej nr identyfikacyjnym [...]), przymocowanej do słupa stalowego o średnicy ok. 0,70 m, utwierdzonego w bloku fundamentowym zagłębionym w gruncie, znajdującego się na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w W., na terenie Klubu Sportowego [...].
Organ I instancji przeprowadził oględziny nieruchomości (ustalono, że nośnik reklamowy powstał bez pozwolenie lub zgłoszenia). Ponadto PINB stanął na stanowisku, że realizacja tego rodzaju nośnika reklamowego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Do akt sprawy przedłożono umowę najmu zawartą pomiędzy skarżącą Spółką, a ww. Klubem Sportowym wraz z aneksami z 2002 r. i 2007 r. Organ I instancji wdrożył postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 Prawa budowlanego, w trakcie którego skarżąca Spółka złożyła wymagane dokumenty, w tym m.in. oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, wskazując jako tytuł prawny umowę najmu z 2006 r. W postępowaniu także Biuro Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] złożyło wyjaśnienia w sprawie, argumentując, że ww. Klub nie był umocowany do wynajmowania, dzierżawienia czy użyczenia nieruchomości na rzecz osób trzecich na cele budowlane.
W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy PINB stanął na stanowisku, że co prawda skarżąca Spółka złożyła wymagane dokumenty w trakcie postępowania legalizacyjnego, jednak ww. Klub nie jest umocowany prawnie do udzielenia zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane pod budowę wolnostojących nośników reklamowych, w konsekwencji czego ww. oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane obarczone jest wadą poświadczenia nieprawdy. Prezydent [...] nie był bowiem informowany przez Klub, ani nie wyraził zgody na oddanie nieruchomości w najem dzierżawę albo użyczenie pod nośnik reklamowy.
Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca Spółka.
Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy podjął działania, które miały na celu uzyskanie odpowiedzi, czy Miasto [...] udziela zgody na legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej z uwagi na okoliczność, że została naruszona procedura o jakiej mowa w art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednak Miasto nie udzieliło takiej zgody. Organ II instancji zwrócił uwagę, że w postępowaniu legalizacyjnym inwestor złożył wymagane dokumenty, w tym oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane; jednak oświadczenie to został podważone w drodze pisma Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] z dnia 1 sierpnia 2016 r. W ocenie organu, ww. Klub Sportowy jako użytkownik ma prawo do korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jego działania, a także do oddania jej w najem, dzierżawę albo użyczenie, przy czym o fakcie tym powinien zawiadomić właściwy organ i organ nadzorujący.
Jednak Klub Sportowy w tej sprawie nie posiadał zgody właściciela na dysponowanie nieruchomością, nie był również umocowany do samodzielnego wynajmowania, dzierżawienia czy użyczania nieruchomości na rzecz osób trzecich na cele budowlane. Przy procedurze legalizacyjnej dla skutecznego i pozytywnego jej zakończenia istotne znaczenie ma to, czy inwestor posiada prawo do zabudowy nieruchomości. Jeśli sprawca samowoli budowlanej nie potrafi wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie jest w stanie udokumentować, iż podmiot posiadający uprawnienia właścicielskie w stosunku do terenu, wyraża zgodę na zrealizowaną samowolę budowlaną, ani udokumentować że taka zgoda nie była wymagana, oznacza to, że nie mógłby on dokonać w tych warunkach legalnej realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego wymagającego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Spółka, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 i w zw. z art. 3 pkt 11 oraz art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, że nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1371/17, oddalając skargę, wskazał, że istniały w niniejszej sprawie podstawy do wdrożenia postępowania w sprawie legalności budowy ww. nośnika reklamowego oraz przeprowadzenie postępowania (także legalizacyjnego) w trybie art. 48 Prawa budowlanego. A mianowicie, przedmiotowy nośnik reklamowy ze względu na swoje gabaryty i stopień skomplikowania musiał zostać wykonany w miejscu w docelowej lokalizacji, po uprzednim przygotowaniu podłoża. Taka kwalifikacja inwestycji pociągała za sobą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, którym inwestor nie dysponuje. W sprawie inwestor złożył m.in. oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane; jednak ww. Klub Sportowy nie był prawnie umocowany do udzielania zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane pod budowę wolnostojących nośników reklamowych, w konsekwencji czego oświadczenie uznano za wadliwe.
Prezydent [...], jako organ właściwy, nie był informowany przez Klub, ani nie wyrażał zgody na oddanie nieruchomości w najem, dzierżawę albo użyczenie pod budowę nośników reklamowych. Sąd wskazał, że organy administracji budowlanej oraz sądy administracyjne nie są bezwzględnie związane tym oświadczeniem. Sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z 26 listopada 2015 r., II OSK 760/14). W tej zaś sprawie władający terenem Klub Sportowy nie posiada w stosunku do zajmowanego gruntu prawa użytkowania wieczystego. W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji dokonano prawidłowej kwalifikacji przedmiotowego nośnika reklamowego na gruncie przepisów Prawa budowlanego, wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz jego stosownej oceny w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa materialnego. Ponadto w uzasadnieniu decyzji wyczerpująco zostały wyjaśnione przesłanki, które legły u podstaw utrzymania w mocy orzeczonego przez organ powiatowy nakazu rozbiórki.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w "Poznaniu" oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego w zw. z art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędne przyjęcie, że umowa najmu zawarta w 2006 r. pomiędzy skarżącą, a ww. Klubem Sportowym nie daje podstawy do złożenia przez skarżącą oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a tym samym że takie oświadczenie skarżącej złożone w postępowaniu legalizacyjnym przed PINB jest wadliwe.
W związku z zarządzeniem z dnia 14 stycznia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazaniem obrazu i dźwięku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego.
Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej podstawą stwierdzenia o braku legitymowania się przez skarżąca Spółkę skutecznie złożonym oświadczeniem o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane nie był stwierdzony fakt nieważności umowy, lecz brak spełnienia przesłanek z art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w formie stosownej zgody właściwego organu, która jest wymagana dla wykazania skuteczności zawartej w niniejszej sprawie umowy najmu jako tytułu prawnego uprawniającego do skutecznego złożenia przez inwestora oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Dlatego przywołana w skardze kasacyjnej argumentacja zmierzająca do wskazania ewentualnego braku przesłanki do stwierdzenia nieważności umowy nie ma przesądzającego znaczenia dla wyniku sprawy, tym bardziej że skutek, o jakim mowa w art. 46 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie dotyczy umowy najmu z 2006 r., lecz możliwości wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu.
Kwestia zawarcia stosowanej umowy obligacyjnej to za mało w okolicznościach tej sprawy do stwierdzenia, że inwestor dysponował nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Jak bowiem trafnie oceniono, zawarta umowa najmu pomiędzy skarżącą Spółką, a ww. Klubem Sportowym wymagała uprzednio uzyskania przez Klub stosownej zgody właściwego organu, o jakiej mowa w art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy pamiętać, że zawarcie przez trwałego użytkownika umowy oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie wymaga w przypadkach wskazanych w art. 43 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy zawiadomienia właściwego organu i organu nadzorującego albo zgody tych organów. Dlatego sam fakt złożenia stosownego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane nie był wystarczający do pozytywnego zakończenia postępowania legalizacyjnego.
Ma rację Sąd I instancji, że w przypadku pojawienia się wątpliwości co do prawdziwości ww. oświadczenia, zachodzą podstawy do przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Takowe w tej sprawie zostało przeprowadzone i dało podstawy do stwierdzenia, że inwestor nie ma tytułu prawnego do nieruchomości, z którego wynikałoby jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a uprawniające do skutecznego złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. W konsekwencji nie znajduje potwierdzenia zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego w zw. z art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.