Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1823/07, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że wyrokiem z dnia 20 stycznia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2003 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty Płockiego (z dnia [...] czerwca 2003 r.) zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą A. Sp. z o.o. pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej GSM-900 zlokalizowanej na działce nr [...] w S. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 marca 2006 r. oddalił skargę kasacyjną na ww. wyrok złożoną przez A. Sp. z o.o.
Wyrokiem z dnia 21 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił kolejną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2006 r. uchylającą decyzję Starosty Płockiego z dnia [...] czerwca 2003 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Sąd wskazał ponownie na uchybienia w postępowaniu odwoławczym oraz naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.
W związku z przedmiotowymi wyrokami sądów administracyjnych, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 utrzymał w mocy decyzję Starosty Płockiego z dnia [...] czerwca 2003 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.
Przeprowadzając postępowanie odwoławcze Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że wydanie pozwolenia na budowę opisanego przedsięwzięcia zostało poprzedzone wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, raportem oddziaływania inwestycji na środowisko, niezbędnymi uzgodnieniami i zawiadomieniem do publicznej informacji. Ponadto, jak zauważył organ budowa stacji bazowej telefonii komórkowej została zakończona, a inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r.
Decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Stowarzyszenie [...]. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, również ze względu na bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wynikającą z faktu wybudowania stacji bazowej i jej użytkowania.
W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie zarzuciło, nieuwzględnienie przez organy opinii inż. M. K. przedstawionej przez stronę kwestionującej raport oddziaływania na środowisko. Ponadto w ocenie skarżącego raport o oddziaływaniu na środowisko został sporządzony z naruszeniem ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz w szczególności uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko. W rozpatrywanej sprawie bowiem raport został opracowany na podstawie rozporządzenia z roku 2002, które nie obowiązywało w chwili orzekania przez organ drugiej instancji.
Zdaniem Stowarzyszenia naruszono art. 10 § 1 k.p.a., nie dopuszczając go do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 11 ustawy – Prawo ochrony środowiska decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest, zdaniem Stowarzyszenia, nieważna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymienionym na wstępie wyrokiem uznał skargę za niezasadną.
W ocenie Sądu Starosta Płocki nie mógł w niniejszej sprawie odmówić A. Sp. z o.o. wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Przedstawiony projekt odpowiada bowiem przepisom 34 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, zaś Starosta Płocki w sposób zgodny z treścią art. 35 pkt 3 Prawa budowlanego ocenił zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jego kompletność i zgodność z innymi przepisami. Jak słusznie podniósł Wojewoda Mazowiecki w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Wójta Gminy Słubice z dnia [...] stycznia 2003 r., wiązała organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.
Z załączonego raportu oddziaływania na środowisko opracowanego przez biegłego prof. dr hab. S.G. wynika jednoznacznie, że projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej GSM nie będzie wywierała negatywnego wpływu na środowisko i zdrowie ludzi.
Zapewniono również udział społeczeństwa w postępowaniu administracyjnym stosownie do art. 32 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska.
Nawiązując do zarzutu nieuwzględnienia przez organ opinii sporządzonej przez inż. M.K., przedstawionego przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, Sąd wskazał, że opinię tę, opracowaną przez przedstawiciela Stowarzyszenia [...] należy uznać za kolejne zarzuty strony podniesione w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, które organ ocenił w tym postępowaniu. Opracowania to nie może natomiast być utożsamiane z innym raportem oddziaływania na środowisko opracowanym przez innego biegłego.
Za całkowicie nieuzasadniony Sąd pierwszej instancji, uznał zarzut skarżącego dotyczący sprzeczności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem w niniejszej sprawie Starosta Płocki dysponował ostateczną decyzją Wójta Gminy Słubice z dnia [...] stycznia 2003 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, to był związany jej ustaleniami. Treść decyzji nie była kwestionowana przez stronę w odrębnym postępowaniu.
Sąd wskazał także, że zrealizowanie inwestycji w trakcie toczącego się postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, czyli przed uzyskaniem ostatecznej decyzji w tym przedmiocie, powoduje bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej zaś właściwe w sprawie stają się organy nadzoru budowlanego. Tym niemniej należy podnieść, że w niniejszej sprawie inwestor zrealizował inwestycję w momencie, gdy dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, która wszakże została później wyeliminowana z obiegu prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Nie można zatem tej sytuacji uznać za tożsamą z przypadkiem rozpoczęcia budowy przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, czyli wbrew treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Dodatkowo Wojewoda Mazowiecki był związany wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2005 r. oraz z dnia 21 lutego 2007 r. oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2006 r., z których wynikał obowiązek ponownego wnikliwego rozpatrzenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Dlatego działanie organu odwoławczego, który – wbrew twierdzeniom skarżącego – zauważył fakt zrealizowania spornej inwestycji i rozważał możliwość umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę, jednakże dokonał merytorycznego rozpoznania odwołania, Sąd ocenił jako prawidłowe.
Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy organ zdecydował o uznaniu Stowarzyszenia za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, Sąd uznał za całkowicie pozbawiony podstaw.
Na powyższe rozstrzygnięcie Sądu skargę kasacyjną wniosło Stowarzyszenie [...] reprezentowane przez adwokata A.G.
Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego:
- – art. 7, 10, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 174 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
- – art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 174 ust 1 p.p.s.a.,
- – art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 174 ust 1 p.p.s.a.,
- – art. 19 nowelizacji ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 113, poz. 954) w związku z art. 145 § 1 pkt 2 w powiązaniu z art.174 ust 1 p.p.s.a.,
- – art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W związku z powyższym, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że nie sposób podzielić stanowiska Sądu, że inwestycja została wybudowana w sytuacji istnienia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w związku z tym można ponownie wydać pozwolenie na budowę. Wyeliminowanie decyzji organu II instancji spowodowało, że niemożliwe było uzyskanie decyzji ostatecznej pozwolenia na budowę w sytuacji realizacji inwestycji. Inwestor zdawał sobie sprawę z tego, że uchylenie decyzji organu II instancji spowoduje przyjęcie sprawy przez organ nadzoru.
Ponadto, skarżący wskazał, że w czasie orzekania przez organ II instancji inwestor nie posiadał ważnej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (decyzja o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji została wydana w styczniu 2003 r. na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z roku 1994, która z dniem 11 lipca 2003 r. przestała obowiązywać w całości, gdyż zastąpiła ją ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z roku 2003 – Dz.U. Nr 80, poz. 717), stąd utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji było niedopuszczalne. Za niedopuszczalne skarżący uznał także, nieustosunkowanie się przez organ do dowodów przedstawionych przez stronę (opinia mgr inż. M.K.), wskazujących na istnienie realnego zagrożenia zdrowia i życia.
W toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym udział w nim zgłosiło [...] Stowarzyszenie B., które poparło skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Strona wnosząca tę skargę podniosła, że "art. 19 nowelizacji ustawy Prawo ochrony środowiska Dz.U. Nr 113, poz. 954 z lipca 2005 r. wprowadził zasadę, iż postępowanie wszczęte a nie zakończone decyzją ostateczną prowadzi się tylko i wyłącznie na wniosek uprawnionego podmiotu". Kwestia ta – zdaniem skarżącego – została pominięta a z treści orzeczenia nie wynika nawet, czy inwestor był wzywany do złożenia odpowiedniego wniosku.
Tak sformułowany zarzut jest o tyle niezrozumiały, iż postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte wnioskiem A. Sp. z o.o. z dnia 26 marca 2003 r. i przez cały czas toczyło się na wniosek tego podmiotu. Organy administracyjne nie miały więc żadnych podstaw do wzywania wnioskodawcy do składania nowego wniosku, którego spółka A. nigdy nie cofnęła i przez cały okres trwania postępowania żądała jego uwzględnienia.
Sformułowany w skardze kasacyjnej kolejny zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. strona wnosząca tę skargę dostrzegła w fakcie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej w sytuacji, gdy stacja ta została już zrealizowana i strona uzyskała pozwolenie na jej użytkowanie. Powołując się na wyroki NSA skarżący wyraził pogląd, że fakt zrealizowania inwestycji uniemożliwił wydanie pozwolenia na budowę a sprawa winna być rozpatrywana w trybie art. 51 ustawy – Prawo budowlane przez organy nadzoru budowlanego.
Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, co również zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest pogląd, iż zrealizowanie inwestycji przed wydaniem ostatecznego pozwolenia na budowę uniemożliwia wydanie takiego pozwolenia i uzasadnia umorzenie postępowania (por. przykł. wyroki WSA w Warszawie z 15 grudnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1349/05, niepubl.; NSA z 30 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 675/97 i z dnia 22 października 1998 r. sygn. akt IV SA 1860/96, niepubl.). Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził jednak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż odmienna jest sytuacja (jaka zaistniała też w rozpoznawanej sprawie), gdy inwestor realizuje inwestycję w czasie, gdy dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, która dopiero później została wyeliminowana wyrokiem sądu. W takiej sytuacji nie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania uzasadniająca jego umorzenie.
Stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji znalazło aprobatę zarówno w orzecznictwie NSA jak i Sądu Najwyższego. W wyrokach NSA z dnia 21 grudnia 1994 r. sygn. akt IV SA 1632/93 (niepubl.) i SN z 12 marca 1993 r. sygn. akt ARN 2/93 (publ. w LexPolonica nr 320613) sądy stwierdziły, iż przystąpienie do budowy przed uzyskaniem decyzji ostatecznej i ukończenie budowy przed zakończeniem postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę prowadzi do sytuacji, w której wydanie pozwolenia jest bezprzedmiotowe i jeżeli nie zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną, powinno być umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowości takiej nie ma więc w sytuacji, gdy budowa została zrealizowana na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, następnie uchylonego.
W rozpoznawanej sprawie, co wynika z akt administracyjnych, stacja bazowa telefonii komórkowej w S. została zrealizowana w miesiącach październiku i listopadzie 2003 r., po wydaniu przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. utrzymującej w mocy decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2003 r. Ta ostateczna decyzja została uchylona wyrokiem WSA w Warszawie dopiero w dniu 20 stycznia 2005 r. W tej sytuacji organy trafnie stwierdziły brak bezprzedmiotowości postępowania i konieczność jego kontynuowania w celu spowodowania pewności stanu prawnego. Zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. należy więc uznać za nieuzasadniony.
Niezasadne są także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Wydając pozwolenie na budowę w dniu [...] czerwca 2003 r. organ dysponował ważną decyzją Wójta Gminy Słubice z dnia [...] stycznia 2003 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta została wydana na podstawie przepisów obowiązującej w tym czasie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Fakt, że ta ostatnia ustawa została z dniem 11 lipca 2003 r. uchylona kolejną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie oznacza, że inwestor nie posiadał ważnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy wniosek o pozwolenie na budowę złożył w okresie ważności decyzji z [...] stycznia 2003 r.
Trafne jest też stanowisko WSA, że niedopuszczalne było kontrolowanie zasadności ostatnio wymienionej decyzji, wydanej w innym postępowaniu, w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Nie mają też żadnego uzasadnienia zarzuty naruszenia art. 7, 10, 77 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Stanowiska wyrażonego przez M.K. nie można było traktować jako opinii rzeczoznawcy podważającej wywody raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, bowiem sporządził je przedstawiciel i rzecznik Stowarzyszenia wnoszącego skargę kasacyjną. Zasadnie uznane ono zostało przez Sąd I instancji za stanowisko strony, do którego organ ustosunkował się w toku postępowania administracyjnego.
Skarga kasacyjna nie wykazała też innych naruszeń przepisów proceduralnych niedostrzeżonych w postępowaniu sądowym. Nie wykazała też żadnych naruszeń ustawowych wymogów uzasadnienia wyroku wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. Skoro więc skarga ta nie zawiera żadnych usprawiedliwionych podstaw, podlega ona oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.