Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 157/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Apelacyjnego w Poznaniu na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] listopada 2010 r. oraz stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] grudnia 2008 r.
Jak wynika z uzasadnienia wyroku zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy decyzję o umorzeniu postępowania z dnia [...] listopada 2010 r., wydaną przez Prezydenta Miasta Poznania, który – działając na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 k.p.a. – umorzył postępowanie administracyjne wznowione w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym przy ul. [...] w P. (działki nr ew. [...],[...],[...] ark. [...], obręb [...]), zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] wydaną dla R. W., a to ze względu na wydanie przez Prezydenta Miasta, zgodnie z art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.; dalej "Prawo budowlane"), w dniu 30 kwietnia 2010 r. decyzji własnej o uchyleniu przedmiotowego pozwolenia na budowę.
Opisane decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] Prezydent Miasta Poznania zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. W. pozwolenia na budowę ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami podziemnymi przy ul. [...] w P. (k. 16 akt adm. I inst.). Decyzja ta, od dnia [...] grudnia 2008 r. stała się ostateczna.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r., na podstawie art. 149 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 184 i art. 186 k.p.a., Prezydent Miasta wznowił postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ podjął działania w celu ustalenia pełnego kręgu stron postępowania.
W dniu [...] marca 2010 r. PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., wydał decyzję nr [...] nakładającą na inwestora, R. W. – w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem – obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym przy ul. [...] w P., wykonanego z istotnym odstąpieniem od Decyzji o pozwoleniu na budowę.
W dniu [...] kwietnia 2010 r. organ I instancji uzyskał informację, iż ww. decyzja PINB nakładająca na inwestora obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, stała się ostateczna. Tym samym, w ocenie organu I instancji, zgodnie z treścią art. 36a ust. 2 p.b. – który stanowi, iż "właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3" p.b. - zaistniała konieczność niezwłocznego uchylenia Decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym decyzją z dnia 30 kwietnia 2010 r. Prezydent Miasta, na podstawie art. 36a ust. 2 p.b., w związku z ww. decyzją PINB z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], uchylił Decyzję o pozwoleniu na budowę. Decyzja uchylająca została skutecznie doręczona stronom postępowania, w tym Prokuratorowi. Ponieważ nie zostało wniesione w ustawowym terminie odwołanie, decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku postępowania.
W dniu [...] lipca 2010 r. PINB wydał decyzję nr [...], mocą której zatwierdził projekt budowlany zamienny dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami podziemnymi, będącego w budowie przy ul. [...] w P. wykonywanego z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego pozwolenia na budowę, pozwolił na wznowienie robót budowlanych objętych ww. projektem, nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
W ocenie organu I instancji, w tej sytuacji - tj. wobec wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. uchylającej Decyzję o pozwoleniu na budowę oraz decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy w postaci decyzji PINB z dnia [...] lipca 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny dla przedmiotowej inwestycji – nie było potrzeby dalszego prowadzenia niniejszego postępowania. Zdaniem organu I instancji, w momencie bowiem, gdy Decyzja o pozwoleniu na budowę stanowiąca przedmiot wznowionego postępowania została uchylona, a rozstrzygnięcie co do istoty sprawy zostało wydane przez PINB, brak jest możliwości ponownego wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną, gdyż stanowiłoby to rażące naruszenie prawa - w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Wobec jednak odmiennego stanowiska Prokuratora, wyrażonego m.in. w zażaleniu na bezczynność Prezydenta Miasta oraz Wojewody, który uznał ww. zażalenie za zasadne i nakazał rozstrzygnięcie losów wznowionego wcześniej postępowania w sprawie Decyzji pozwoleniu na budowę, Prezydent Miasta wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. o umorzeniu postępowania.
Od opisanej decyzji wpłynęły dwa odwołania: jedno wniesione przez Prokuratora oraz drugie przez R. i B. S. i M. L. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając podkreślił, iż skoro Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., wydaną na podstawie art. 36a ust. 2 p.b., nie zakańczając wznowionego postępowania w sprawie Decyzji o pozwoleniu na budowę tę ostatnią decyzję uchylił i decyzja uchylająca stała się ostateczna wobec jej niezaskarżenia, to oznacza, że skutecznie została wyeliminowana Decyzja o pozwoleniu na budowę, w stosunku do której zostało wznowione postępowanie.
Tym samym należy uznać, że został skutecznie wyeliminowany z obrotu prawnego przedmiot, co do którego zostało wznowione postępowanie administracyjne, w związku z czym zachodzi przesłanka umorzenia postępowania wynikająca z art. 105 § 1 k.p.a.
Skargę na to rozstrzygnięcie wywiódł Prokurator, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji z powołaniem się na zarzut, że decyzją tą utrzymano w mocy decyzję wydaną z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 2 i art. 105 k.p.a., bowiem organ I instancji pomimo wznowienia postępowania i uchylenia decyzji dotychczasowej nie wydał nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, lecz umorzył postępowanie, pomimo że w tym zakresie nie stało się ono bezprzedmiotowe.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]; oraz stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji uznał, że niedopuszczalne było uchylenie przez organ I instancji Decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 p.b. przed ostatecznym rozstrzygnięciem prowadzonego przez ten organ wznowionego postępowania w sprawie ww. pozwolenia na budowę. Jak bowiem trafnie zwraca się uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie, zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 1 p.b. nie może być stosowana zamiennie ze zmianą w jednym z trybów nadzwyczajnych służących eliminacji wad prawnych, związanych z postępowaniem administracyjnym lub samą decyzją (odpowiednio instytucja wznowienia postępowania i instytucja stwierdzenia nieważności decyzji). Uchylenie decyzji na podstawie art. 36a p.b. nie służy bowiem sanacji wadliwości tego pozwolenia. Możliwość uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie art. 36a ust. 2 p.b., opiera się nie na wadliwości samej decyzji, która, należy domniemywać, jest pozbawiona wad z art. 156 § 1 k.p.a., lecz wynika z wadliwego postępowania inwestora, który w trakcie budowy w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.
W przywołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że w przypadku wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji – pozwolenie na budowę, organ ma obowiązek wyjaśnienia czy kontrolowane pozwolenie jest dotknięte którąś z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., nie zaś oceną czy decyzja ta powinna być uchylona w trybie art. 36a ust. 2 p.b. W takiej sytuacji, gdyby nawet zachodziła przesłanka z art. 36a ust. 2 p.b. do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, w pierwszej kolejności należałoby zakończyć postępowanie nieważnościowe, a dopiero potem kontynuować lub umorzyć to drugie postępowanie. Z powyższego można wyprowadzić bardziej ogólny wniosek, że postępowania nadzwyczajne zmierzające do usunięcia kwalifikowanej wadliwości decyzji o pozwoleniu na budowę, poprzez uchylenie we wznowionym postępowaniu administracyjnym, bądź stwierdzenie nieważności decyzji, mają pierwszeństwo w stosunku do uchylenia decyzji w trybie art. 36a ust. 2 p.b. [tak J. Dessoulavy-Śliwiński (w:) Z. Niewiadomski, Prawo budowlane.
Komentarz, Warszawa 2010, s. 454–455]. Teza ta znajduje także potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2002 r., II SA/Gd 441/00, z aprobującą glosą W. Chróścielewskiego i A. Korzeniowskiej; OSP Nr 2/2004, poz. 14).
W uzasadnieniu ostatnio powołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednoznacznie, że postępowaniu nadzwyczajnemu, mającemu na celu podważenie ostatecznej decyzji administracyjnej z powodu jej wadliwości, należy przypisać pierwszeństwo w stosunku do innych trybów postępowania administracyjnego wynikających z przepisów prawa materialnego, mogących doprowadzić również do uchylenia decyzji administracyjnej, bez wykazywania jej wadliwości (jak np. art. 36a p.b.). Z wyeliminowaniem ostatecznej decyzji z obrotu prawnego w drodze wznowienia postępowania wiążą się bowiem dalej idące skutki prawne, między innymi w postaci możliwości zgłaszania przez stronę roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 153 § 1 k.p.a. Cytowany Sąd uznał przy tym, że wydanie na podstawie art. 36a ust. 2 p.b. decyzji uchylającej pozwolenie na budowę w sytuacji, gdy istniały przesłanki do wznowienia postępowania w przedmiocie tego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (w tamtym przypadku: w związku ze stwierdzeniem nieważności odnośnej decyzji o warunkach zabudowy) stanowiło rażące naruszenie tego ostatniego przepisu, skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji uchylającej pozwolenie na budowę.
We wskazanej wyżej glosie aprobującej do tego orzeczenia W. Chróścielewski i A. Korzeniowska wskazali, że nie można traktować art. 36a ust. 2 p.b. jako przepisu, za pomocą którego dopuszczalne jest uchylanie decyzji – pozwoleń na budowę – wadliwych. Przepis ten może mieć zastosowanie wyłącznie do uchylenia takiego pozwolenia, które zostało wydane po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i jest pozbawione wad materialnoprawnych. W związku z powyższym decyzja administracyjna (a więc także pozwolenie na budowę), jeżeli zawiera kwalifikowane wady materialnoprawne, powinna zostać usunięta z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli zaś zawiera wady procesowe, podlega eliminacji z obrotu prawnego w drodze wznowienia postępowania. Uchylenie pozwolenia na budowę w trybie art. 36a p.b. jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy inwestor dokonał istotnych odstępstw od warunków określonych w niedotkniętej wadą kwalifikowaną decyzji – pozwoleniu budowlanym.
Kwalifikowana wadliwość takiego pozwolenia powoduje, zdaniem cytowanych autorów, niemożność badania przesłanek zastosowania art. 36a p.b., w tym zwłaszcza bezcelowość oceniania, czy zaistniałe odstępstwa mają charakter istotny, czy też nie.
Sąd pierwszej instancji przytoczone poglądy orzecznictwa i doktryny w pełni podzielił i w konsekwencji uznał, iż decyzja Prezydenta Miasta z dnia 30 kwietnia 2010 r. rażąco naruszała prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a konkretnie przepisy art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego – gdyż przepis ten nie służy eliminacji decyzji (pozwoleń na budowę) wadliwych lub co do których istnieje uzasadnione podejrzenie ich wadliwości oraz art. 151 § 1 k.p.a. – poprzez nie doprowadzenie do końca podjętego w toku wznowionego postępowania badania ewentualnych wadliwości Decyzji o pozwoleniu na budowę.
Skoro bowiem, jak uznał NSA w przywołanym wyżej wyroku z dnia 31 lipca 2002 r. (II SA/Gd 441/00), rażącym naruszeniem było uchylenie pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 p.b. w sytuacji, gdy istniały podstawy do wznowienia postępowania w przedmiocie tego pozwolenia, to tym bardziej rażąco narusza prawo decyzja wydana na podstawie art. 36a ust. 2 w sytuacji, gdy takie postępowanie już się toczyło.
Wydanie ww. decyzji uchylającej Decyzję o pozwoleniu na budowę uniemożliwiło osiągnięcie celu wznowionego postępowania w postaci weryfikacji prawidłowości tej decyzji. Dlatego wadliwość przywołanej decyzji uchylającej Decyzję o pozwoleniu na budowę spowodowała z kolei konieczność stwierdzenia, iż także kolejne wydane w sprawie decyzje, umarzające niniejsze postępowanie, były wadliwe. Wobec powyższego niezbędne stało się wzruszenie wszystkich trzech decyzji, przy czym Sąd stwierdzając nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2010 r. (uchylającej Decyzję o pozwoleniu na budowę) działał w graniach sprawy, w zakresie niezbędnym dla jej końcowego załatwienia w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. W ocenie Sądu decyzja ta mieści się w granicach "sprawy", w której zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie – sprawy w znaczeniu materialnoprawnym. Granice tak rozumianej sprawy, w odróżnieniu od jej rozumienia procesowego, nie zawężają się bowiem jedynie do kwestii umorzenia wznowionego postępowania, ale obejmują cały przedmiot wznowionego postępowania, a tym samym także wszystkie rozstrzygnięcia dotyczące bytu prawnego Decyzji o pozwoleniu na budowę.
Na marginesie należy zresztą zauważyć, iż organ wydający decyzję uchylającą Decyzję o pozwoleniu na budowę jednoznacznie traktował ją jako orzeczenie zapadłe w ramach wznowionego postępowania. Takie też stanowisko zdaje się zajmować Prokurator, skoro w skardze wskazuje, iż omawiane rozstrzygnięcie wyczerpywało dyspozycję art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w części dotyczącej uchylenia decyzji.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta podejmie i doprowadzi do końca wznowione postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, wyjaśniając w toku tego postępowania, czy kontrolowane pozwolenie (decyzja nr [...] Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] grudnia 2008 r.) jest dotknięte którąś z wad określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Dopiero po zakończeniu postępowania wznowionego rozważy, czy w aktualnym stanie sprawy, ukształtowanym m.in. rozstrzygnięciem kończącym wznowione postępowanie, zasadne i nadal przedmiotowe będzie zastosowanie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. W. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucił naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię art. 134 § 1 oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) przez przyjęcie, że orzeczenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania, z dnia 30 kwietnia 2010 r. mieściło się w granicach sprawy i było niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy wywołanej skargą prokuratora z dnia 25 stycznia 2011 r., co w konsekwencji skutkowało koniecznością uchylenia decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta Poznania.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania odwoławczego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Apelacyjny w Poznaniu wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie sprowadzały się do próby podważenia stanowiska przyjętego przez Sąd pierwszej instancji, że orzeczenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania, z dnia [...] kwietnia 2010 r. mieściło się w granicach sprawy i było niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy wywołanej skargą.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie uznał, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 134 § 1 oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje natomiast granic sprawy administracyjnej.
Zgodnie z powszechnym stanowiskiem doktryny (por. np. B. Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s.
51) na "sprawę administracyjną" w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. W okolicznościach niniejszej sprawy w sensie formalnym nie zachodzi, więc tożsamość spraw, jednakże w znaczeniu materialnoprawnym takiej tożsamości nie sposób niedostrzec. Jak niewadliwie wskazał Sąd pierwszej instancji granice sprawy administracyjnej ocenianej na gruncie niniejszej sprawy nie zawężają się jedynie do kwestii umorzenia wznowionego postępowania, ale obejmują cały przedmiot wznowionego postępowania, a tym samym także rozstrzygnięcia dotyczące bytu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę.
Uznając zatem zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.