Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Lu 806/18, po rozpoznaniu skargi K.W. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Grupa Producentów [...] Spółka z o.o. w K. wnioskiem z [...] września 2014 r. wystąpiła do Starosty Ryckiego o udzielenie pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej na działce nr ew. [...] w miejscowości S..
Organ pierwszej instancji nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym. Po otrzymaniu stosownych dokumentów, Starosta Rycki decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę, zgodnie z jej wnioskiem.
Odwołanie od tej decyzji złożyła K.W., właścicielka działki nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...], na której miała zostać zrealizowana droga.
Wojewoda Lubelski decyzją z [...] stycznia 2015 r., umorzył postępowanie odwoławcze wskazując, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony postępowania, w myśl kryteriów z art. [...] ust. 2 Prawa budowlanego.
Decyzja ta została zaskarżona przez K.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 206/15, uchylił decyzję Wojewody.
Skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 26 stycznia 2016 r. - złożyli Wojewoda Lubelski oraz Grupa Producentów [...]Spółka z o.o. w K..
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1543/16, oddalił obie skargi kasacyjne.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ drugiej instancji decyzją z dnia 31 lipca 2018 r. umorzył postępowanie odwoławcze (na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a.) wszczęte na skutek odwołania skarżącej od decyzji Starosty Ryckiego z [...] listopada 2014 r.
Wojewoda Lubelski wskazał, że Starosta Rycki decyzją z [..] marca 2015 r., znak: [...], wydaną na wniosek inwestora, wyraził zgodę na zmianę decyzji własnej z [...] listopada 2014 r. (pierwotnie skarżonej przez K.W.), w zakresie zmiany szerokości projektowanej drogi wewnętrznej.
Organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2008 r., sygn. akt. II OSK 461/07, gdzie stwierdzono, że wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę powoduje, że pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę przestaje obowiązywać, choć formalnie nie zostaje uchylona, a w jej miejsce zaczyna obowiązywać nowa decyzja zmieniająca, która – w zależności od wnioskowanych przez inwestora zmian – konsumuje rozstrzygnięcie decyzji pierwotnej bądź całkowicie je zmienia lub też, uwzględniając zapisy decyzji pierwotnej rozszerza je o inne nowe elementy.
W związku z tym, Wojewoda stwierdził, że decyzja objęta rozpatrywanym odwołaniem przestała obowiązywać, chociaż formalnie nie została uchylona. W jego ocenie rozstrzygnięcie merytoryczne stało się niedopuszczalne.
Dodatkowo Wojewoda wskazał, że 22 lipca 2015 r. wszczął, na wniosek skarżącej, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ryckiego z [...] marca 2015 r. Załącznikiem do tego wniosku była kopia dziennika budowy, na podstawie której ustalono, że roboty budowlane kwestionowanej drogi zakończono 18 kwietnia 2015 r. Wobec zakończenia robót budowlanych postępowanie prowadzone w sprawie pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe. Decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych.
Powyższa decyzja została zaskarżona przez K.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.
Skarżąca wskazała, że droga, na budowę której Starosta udzielił pozwolenia, została już wcześniej wybudowana jako tymczasowa. To oznacza, że decyzja Starosty z [...] listopada 2014 r. została wykorzystana przez Spółkę do ukrycia faktu samowoli budowlanej. Kwestionowana droga prowadzi od drogi gminnej gruntowej o szerokości 2 m, po której nie mogą poruszać się ciężkie wielotonowe pojazdy dostawcze, których szerokość przekracza 2,5 m.
Zdaniem skarżącej, zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę w części, nie oznacza jej eliminacji. Ponadto skarżąca zarzuciła, że przebieg postępowania świadczy o tym, że Wojewoda Lubelski nie wykonał wiążących go wytycznych zawartych w orzeczeniach sądów administracyjnych obu instancji, które wydane zostały w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględniając skargę wskazał, że organ drugiej instancji uchylił się od wyjaśnienia istoty sprawy. Niezasadnie uznał, że postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe na skutek tego, że decyzja organu pierwszej instancji, od której skarżąca złożyła odwołanie, została zmieniona w części decyzją późniejszą.
Wbrew twierdzeniom Wojewody Lubelskiego, zmiana decyzji w części, nie dawała podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji Starosty Ryckiego z [...] listopada 2014 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółce pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej.
Decyzja zmieniająca pozwolenie na budowę nie eliminuje z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, a jedynie zmienia to pozwolenie w określonej części. Dotychczasowa decyzja nie jest usuwana z obrotu prawnego, a jedynie w określonym zakresie modyfikowana (wyroki Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie: z 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 55/18, z 11 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 510/17 i z [...] listopada 2014 r., sygn. II SA/Kr 1413/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 491/15).
Przyjęcie przez Wojewodę Lubelskiego, że częściowa zmiana objętej odwołaniem K.W. decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] listopada 2014 r. późniejszą decyzją z [...] marca 2015 r., czyniła bezprzedmiotowym postępowanie odwoławcze, było całkowicie bezzasadne. Nadto powoływany przez Wojewodę Lubelskiego wyrok NSA z 6 czerwca 2008 r. wydany został w odmiennym stanie faktycznym.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), zobowiązującej organ drugiej instancji do ponownego merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., albowiem nie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego.
Dalej Sąd wskazał, że przedwczesne było odnoszenie się do pozostałych zarzutów strony skarżącej. Sprawa wymaga bowiem ponownego rozstrzygnięcia w jej całokształcie, dopiero wnikliwe i wszechstronne ustalenie stanu faktycznego pozwoli na jej prawidłowe zakończenie.
Wojewoda Lubelski wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Lu 806/18.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("p.p.s.a") w związku z art. 7,15, 77 § 1, 80 raz 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), poprzez błędną ocenę, że organ uchylił się od wyjaśnienia istoty sprawy i niezasadnie uznał, że postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe,
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się do zakończenia robót budowlanych i niewyjaśnienie, czy wiązało się to z bezprzedmiotowością postępowania odwoławczego, niewskazanie jaki przepis prawa materialnego naruszyły organy obu instancji.
Wojewoda domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.
W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych wskazano, że Sąd Wojewódzki nie odniósł się do ustaleń organu, że roboty budowlane zostały zakończone. Zakończenie robót budowlanych oznaczało, że postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę było bezprzedmiotowe. Decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a kontrola realizacji inwestycji należy do właściwości organów nadzoru budowlanego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały rozpoczęte, nawet jeśli nie została wykonana całość tych robót, brak jest podstaw do wydawania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, a postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i powinno być na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzone (wyrok NSA z 25 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1318/09, wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 200/10, wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 200/15).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. nie odnosząc się do kwestii zakończenia przedmiotowej inwestycji.
Naruszył również art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 7, 15, 77 § 1, 80 oraz art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 k.p.a. uznając, że Wojewoda Lubelski bezpodstawnie umorzył postępowanie odwoławcze. Zakończenie robót budowlanych skutkowało bezprzedmiotowością postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a to z kolei obligowało organ drugiej instancji do umorzenia postępowania.
Sąd Wojewódzki naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" p.p.s.a., gdyż uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji tych uchybień organy naruszyły także przepisy prawa materialnego. Sąd nie wskazał jednak, jakie przepisy prawa materialnego naruszyły organy zwłaszcza, że organ odwoławczy nie rozpoznawał sprawy merytorycznie.
Również Grupa Producentów [...]Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Lu 806/18.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
- 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a., poprzez pominięcie, że zamierzenie inwestycyjne, które było przedmiotem decyzji Starosty Ryckiego z dnia [...] listopada 2014 r. zostało zrealizowane, a decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych,
- 2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 15 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie, że organ drugiej instancji uchylił się w sposób bezpodstawny od wyjaśnienia istoty sprawy, podczas gdy organ II instancji w sposób prawidłowy zastosował przepisy prawa,
- 3. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a., poprzez uznanie, że Wojewoda Lubelski w sposób nieprawidłowy umorzył postępowanie wobec jego bezprzedmiotowości.
Wskazując na powyższe, spółka wnosiła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i oddalenie skargi K.W., ewentualnie uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych wskazano, że kwestia drogi wewnętrznej została ostatecznie uregulowana decyzją z dnia 24 marca 2015 r., która zmieniła decyzję pierwotną z dnia [...] listopada 2014 r.
Sąd I instancji pominął, że zamierzenie, które było przedmiotem decyzji Starosty Ryckiego z dnia [...] listopada 2014 r. zostało w pełni zrealizowane. Wojewoda Lubelski w sposób prawidłowy zastosował art. 105 § 1 k.p.a., gdyż w takim przypadku, bezprzedmiotowym było prowadzenie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Gdy roboty budowlane zostały rozpoczęte (nawet jeśli nie została wykonana całość robót), brak jest podstaw do wydawania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, postępowanie takie z mocy art. 105 § 1 k.p.a., powinno ulec umorzeniu. Sąd I instancji nie odniósł się do tych aspektów.
K.W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewody Lubelskiego wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skargi kasacyjne wniesione w tej sprawie są niezasadne.
Zarzuty obu skarg kasacyjnych w zakresie przepisów prawa, wskazanych jako naruszone przez Sąd I instancji, są w istocie tożsame, a różnice sprowadzają się do ich nieco odmiennego ujęcia i opisu.
Zdaniem skarżących kasacyjnie nie było podstaw do uchylenia przez Sąd Wojewódzki zaskarżonej decyzji, gdyż organ odwoławczy nie naruszył art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 15 k.p.a. Nadto organ odwoławczy nie uchylił się od wyjaśnienia istoty sprawy, a postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe i należało je na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć.
Wskazano również na wadliwość uzasadnienia wyroku Sądu, stanowiącą naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się do ustalonego przez organ odwoławczy faktu zakończenia inwestycji. Zarzucono Sądowi wadliwe stwierdzenie, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji także przepisów prawa materialnego, w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie rozpoznawał sprawy merytorycznie.
Odnosząc się do powyższych zarzutów obu skarg kasacyjnych należy przypomnieć, że istotą sprawy sądowoadministracyjnej była ocena czy Wojewoda Lubelski miał podstawy do ponownego umorzenia postępowania odwoławczego (zaskarżoną do Sądu Wojewódzkiego decyzją z dnia 31 lipca 2018 r.), wszczętego na skutek odwołania K.W. od decyzji Starosty Ryckiego z dnia [...] listopada 2014 r.
Podkreślenia wymaga, że decyzja o takiej samej treści, była już raz przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 11 maja 2018 r., sygn. II OSK 1543/16, po rozpoznaniu skarg kasacyjnych Wojewody Lubelskiego i Grupy Producentów [...]Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 206/15 w sprawie ze skargi K.W. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. (o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) - oddalił skargi kasacyjne.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wówczas, że stanowisko Sądu pierwszej instancji (przyznające K.W. przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę) było rezultatem prawidłowej wykładni i prawidłowego zastosowania art. 170 p.p.s.a. Konieczność zbadania, czy zamierzenie inwestycyjne wiąże się z niedozwoloną zmianą stosunków wodnych na działce skarżącej, wynikała z robót, które były planowane (i wykonane) w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej.
Mimo to, Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. ponownie umorzył postępowanie odwoławcze w związku z ustaleniem, że decyzja Starosty Ryckiego z dnia [...] listopada 2014 r., została zmieniona decyzją tego organu z [...] marca 2015 r., w zakresie szerokości projektowanej drogi wewnętrznej. Nadto umorzenie nastąpiło dlatego, że roboty budowlane zostały zakończone w dniu 18 kwietnia 2015r. i zdaniem organu II instancji, wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe.
Tymczasem rozpoznając ponownie odwołalnie K.W., organ odwoławczy stosownie do art. 153 p.p.s.a. związany był wyrokami sądów w zakresie uznania, iż K.W. przysługuje przymiot strony. W tym zakresie jednak rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie zawierało żadnych ustaleń czy ocen, ani też odniesienia się do aktualności wskazanego związania oceną prawną Sądu.
W okolicznościach sprawy słuszne było stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, że decyzja zmieniająca pozwolenie na budowę (w zakresie szerokości drogi) nie wyeliminowała z obrotu prawnego pierwotnego pozwolenia na budowę, a tylko zmieniła je w określonej części. Ta okoliczność sama w sobie nie skutkowała koniecznością umorzenia postępowania odwoławczego, a przeciwnie powodowała konieczność oceny wpływu tej zmiany na interes prawny odwołującej się.
W odniesieniu do mocno akcentowanych zarzutów obu skarg kasacyjnych związanych z art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 k.p.a., należy stwierdzić, że umorzenie postępowania przez organ II instancji - wobec wykonania drogi, nie mogło być obecnie działaniem automatycznym (stosownie do aktualnego brzmienia art. [...] ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4 a Prawa budowalnego), a co najistotniejsze Wojewoda nie umorzył całego postępowania - tylko postępowanie odwoławcze - na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. Pozostawił zatem w obrocie prawnym pozwolenie na budowę wydane w I instancji, wskazując jednocześnie, że pozwolenie na budowę dotyczyć może tylko przyszłych zamierzeń inwestycyjnych.
Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Za wadę uzasadnienia wyroku, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkowanie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania administracyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2019 r. sygn. I OSK 2741/17 - LEX nr 2716197).
Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, gdy uzasadnienie to nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Zatem, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. W tej sprawie z pewnością sytuacja taka nie zachodzi.
Z treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, wynika jasno dlaczego decyzję organu odwoławczego uznano za wadliwą. Natomiast stwierdzenie w nim, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane także z naruszeniem przepisów prawa materialnego, należy potraktować jako wadliwość pozostającą bez wpływu na istotę zaprezentowanej w uzasadnieniu argumentacji.
Zasadne było podsumowanie wywodu Sądu Wojewódzkiego, że sprawa odwołania K.W. od decyzji Starosty Ryckiego z dnia [...] listopada 2014 r., wymaga rozstrzygnięcia w jej całokształcie, po ocenie wszystkich aspektów stanu faktycznego i prawnego jaki zaistniał w ciągu wielu lat, co dopiero pozwoli na jej prawidłowe zakończenie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargi kasacyjne.