Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1683/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2751/13, oddalił skargę A. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013, poz. 267) - dalej jako: k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku A. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Białostockiego z dnia [...] sierpnia 1978 r. nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi O., gmina Z., w części dotyczącej gruntów oznaczonych po scaleniu jako działki nr [...] i nr [...].

Decyzją z dnia [...] października 1977 r. nr [...] Wojewoda Białostocki z urzędu wszczął postępowanie scaleniowe gruntów wsi O., gmina Z., o ogólnym obszarze 976,50 ha. Projekt scalenia gruntów wsi O., gmina Z., opracowany na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz.

13) - dalej jako: ustawa o scalaniu i wymianie gruntów, został zatwierdzony decyzją Wojewody Białostockiego z dnia [...] sierpnia 1978 r. nr [...]. W wyniku scalenia, w zamian za grunty o łącznej pow. 9,78 ha i wartości szacunkowej 585,45 jednostek szacunkowych, w tym działkę oznaczoną nr [...] o pow. 0,27 ha i wartości 15,00 jednostek szacunkowych, E. i J. I. wydzielono grunty o łącznej pow. 9,80 ha i wartości szacunkowej 585,75 jednostek szacunkowych, w tym działkę siedliskową nr [...] o pow. 0,27 ha i wartości 15,00 jednostek szacunkowych. Natomiast w zamian za grunty o łącznej pow. 8,94 ha i wartości 461,25 jednostek szacunkowych, w tym działkę oznaczoną nr [...] o pow. 0,37 ha i wartości 23,70 jednostek szacunkowych, N. i W. P. wydzielono grunty o łącznej pow. 8,97 ha i wartości 461,70 jednostek szacunkowych, w tym działkę siedliskową nr [...] o pow. 0,37 ha i wartości 23,70 jednostek szacunkowych.

Wnioskiem z dnia 19 grudnia 2007 r. M. I. zwrócił się o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody Białostockiego z dnia [...] sierpnia 1978 r., zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi O., gmina Z., w części dotyczącej przebiegu granicy pomiędzy działkami oznaczonymi po scaleniu nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że decyzja ta w wyżej wymienionej części została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. art. 1 ust 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność decyzji Wojewody Białostockiego z dnia [...] sierpnia 1978 r. nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi O., gmina Z., w części dotyczącej gruntów oznaczonych po scaleniu jako działki nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w czasie prowadzenia prac projektowych w obszarze gruntów pod zabudowaniami oraz wytyczając granice między takimi gruntami nie uwzględniono ich stanu zagospodarowania oraz nie uzyskano zgody właścicieli gruntów na ustalenie granic między tymi gruntami.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją wniósł A. P. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku zapadła wskazana na wstępie decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r.

W jej uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów grunty pod zabudowaniami nie mogły być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (samoistnego posiadacza). Zgoda ta nie mogła być domniemana, lecz musiała być udzielona wyraźnie, ustnie lub na piśmie, przy czym ustne wyrażenie zgody powinno być utrwalone w protokole włączonym do akt sprawy.

Organ wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego (w szczególności z rejestru gruntów wsi O. na stan przed scaleniem oraz mapy obszaru scalenia w skali 1:5000) wynika, że grunty przed scaleniem oznaczone jako działki nr [...] i nr [...], a następnie odpowiadające im grunty po scaleniu oznaczone jako działki nr [...] i nr [...], w dniu wydania decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi O. stanowiły działki siedliskowe. W aktach sprawy dotyczących projektu scalenia gruntów wsi O., zatwierdzonego decyzją Wojewody Białostockiego z dnia [...] sierpnia 1978 r., brak było zgody właścicieli przedmiotowych gruntów na objęcie scaleniem ich gruntów pod zabudowaniami, a w szczególności na zaprojektowanie bez ich zgody nowych granic między tymi gruntami.

Jak natomiast wynika z opinii sporządzonej przez geodetę uprawnionego J. C.,przyjętej w dniu 31 października 2012 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przed scaleniem gruntów brak było danych liczbowych określających przebieg granic między działkami nr [...] i [...], nie istniała więc wytyczona między tymi działkami granica. Dopiero w wyniku przeprowadzonego postępowania scaleniowego ustalono granice między wydzielonymi działkami nr [...] i nr [...] w ten sposób, że "do punktów granicznych od strony ulicy wiejskiej i od strony pól" zostały wykorzystane miary z pomiaru z 1972 r., a wewnątrz siedlisk został zaprojektowany przebieg granic w linii prostej, co potwierdza szkic wyznaczenia projektowanych działek nr [...]. Jednak granica ta przebiegała przez istniejące na tych działkach budynki gospodarcze.

Zdaniem organu w przedmiotowym postępowaniu scaleniowym w rażący sposób naruszono przepis art. 1 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, bowiem grunty te bez zgody ich właścicieli nie mogły zostać objęte scaleniem. Tym samym nie można było prowadzić prac projektowych w obszarze gruntów pod zabudowaniami oraz ustalać granic między takimi gruntami bez uwzględnienia ich stanu zagospodarowania.

Organ za nieuzasadniony uznał zarzut, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu, jak też że zaskarżona decyzja jest niesłuszna i nie znajduje uzasadnienia w przedmiocie sprawy.

Skargę na powyższą decyzję wniósł A. P. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu obrazę przepisów prawa materialnego mającą wpływ na wynik postępowania, w szczególności rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 3 w związku z art. 16 k.p.a. Nadto skarżący zarzucił obrazę przepisów prawa procesowego, mającą wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 i art. 10 k.p.a. oraz art. 84 k.p.a..

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2751/13, oddalił skargę A. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, podobnie jak i decyzja ją poprzedzająca, zostały wydane w wyniku rozpatrzenia wniosku M. I. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Białostockiego z dnia [...] sierpnia 1978 r., zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi O., gmina Z., w części dotyczącej działki nr [...] stanowiącej jego własność. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekał w przedmiotowej sprawie po raz drugi. Pierwszy raz Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekł w sprawie wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r., którą utrzymał w mocy swoją decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Po raz pierwszy orzekając w sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważność decyzji Wojewody Białostockiego z dnia [...] sierpnia 1978 r. Decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2009 r. i z dnia [...] sierpnia 2008 r., na skutek skargi złożonej przez M. I., zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 528/09.

Zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekający w niniejszej sprawie Sąd jak i organ związane są wskazaniami co do dalszego postępowania w sprawie zawartymi w ww. wyroku Zgodnie z tymi wytycznymi organ ponownie rozpoznając sprawę miał wyjaśnić, czy granica wyznaczona na mapie podziałowej po scaleniu to granica niespornego władania odpowiadająca granicom przed podziałem, skoro organ odnotował, że według mapy ewidencyjnej z 1971 r. granica przebiegała inaczej.

Dalej Sąd przypomniał, że kontrolowane postępowanie toczyło się w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Białostockiego z dnia [...] sierpnia 1978 r. Rolą organu w tym postępowaniu było zatem dokonanie oceny decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W ocenie Sądu organ słusznie uznał, że powyższe przesłanki zaistniały w rozpatrywanej sprawie.

Decyzja Wojewody Białostockiego z dnia [...] sierpnia 1978 r. zatwierdzająca projekt scalenia gruntów wsi O. została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, które Sąd przytoczył. I tak, scalanie gruntów zgodnie z tą ustawą miało na celu polepszenie warunków dla przyśpieszenia rozwoju produkcji rolnej. Obejmowało ono tylko grunty rolne z wyłączeniem lasów i gruntów leśnych (art. 22 ust. 1). Uczestnikami postępowania scaleniowego byli właściciele jak i posiadacze samoistni gruntów. Każdy uczestnik postępowania scaleniowego otrzymywał, w zamian za grunty posiadane przed scaleniem, grunty w zasadzie o równej wartości szacunkowej (art. 3 ust. 1). Grunty pod zabudowaniami nie mogły być objęte scaleniem bez zgody właściciela lub posiadacza samoistnego (art. 1 ust. 3). Stan własności lub posiadania uczestników scalenia gruntów oraz powierzchnie użytków i klas gruntów określało się według danych uwidocznionych w ewidencji gruntów (art. 10). Decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów stanowiła tytuł do ujawnienia nowego stanu własności w księgach wieczystych, ale nie przesądzała tytułu własności (art. 16 ust. 1).

Organ swoje rozstrzygnięcie oparł na opinii sporządzonej w 2012 r. przez geodetę uprawnionego mgr inż. J. C. Jak wynika z tej opinii przed scaleniem w ramach kontroli ewidencji gruntów obliczono graficznie powierzchnie działek poddawanych scaleniu celem ujawnienia i skorygowania ewentualnych różnic oraz dokonano zgodnie z warunkami technicznymi zabiegu technicznego polegającego na połączeniu działek leżących obok siebie a należących do tego samego gospodarstwa, nadając numer większej działki. I tak, z gruntów należących do działek przed scaleniem nr [...] o pow. 0,012 ha, nr [...] o pow. 0,238 ha i części rowu nr [...] utworzono działkę nr [...] o pow. 0,27 ha, natomiast z gruntów należących do działek nr [...] o pow. 0,014 ha, nr [...] o pow. 0,364 ha i części rowu nr [...] utworzono działkę nr [...] o pow. 0,37 ha. W wyniku scalenia nowo utworzona działka nr [...] została zaprojektowana na gruntach działki nr [...], natomiast działka nr [...] na gruntach należących do działki [...]. Przy czym część działek nr [...] i nr [...] znalazła się w ulicy wiejskiej nr [...].

Organ w oparciu o ww. opinię ustalił, że przed scaleniem gruntów brak było danych liczbowych określających przebieg granic między działkami nr [...] i nr [...], nie istniała więc wytyczona między tymi działkami granica. Dopiero w wyniku przeprowadzonego postępowania scaleniowego ustalono granice między wydzielonymi działkami nr [...] i nr [...] w ten sposób, że do punktów granicznych od strony ulicy wiejskiej i od strony pól zostały wykorzystane miary z pomiaru z 1972 r., a wewnątrz siedlisk został zaprojektowany przebieg granic w linii prostej, co potwierdza szkic wyznaczenia projektowanych działek nr [...].

Jednocześnie biegły geodeta stwierdził, że sporządzona po pomiarze w 1972 r. mapa zasadnicza w skali 1:5000 wskazywała na granicę załamaną na budynkach. W konsekwencji granica ustalona między działkami nr [...] i nr [...] w wyniku scalenia przebiega przez istniejące na tych działkach budynki gospodarcze.

Do działek nr [...] i nr [...] jako zabudowanych i objętych scaleniem miał zastosowanie art. 1 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, zgodnie z którym grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela. Objęcie scaleniem działek zabudowanych i w wyniku tego scalenia dokonanie jedynie zmiany ich oznaczenia nie wymagałoby pisemnej zgody na objęcie postępowaniem scaleniowym gruntów pod zabudowaniami. Jednakże w przedmiotowej sprawie postępowaniem scaleniowym zostały objęte grunty zabudowane bez zgody ich właściciela i w konsekwencji zmiana granic tych gruntów, narusza wprost bezwzględnie obowiązującą normę art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów obowiązującą w dacie wydania decyzji Wojewody Białostockiego z dnia [...] sierpnia 1978 r. W tej sytuacji Sąd uznał, że skoro przed scaleniem brak było dostępnych danych liczbowych, które określałyby granice pomiędzy działkami siedliskowymi nr [...] i nr [...], to objęcie ich scaleniem i ustalenie ich granic było nieuprawnione. Sąd podzielił jednocześnie stanowisko organu, że naruszenie to nosi znamiona rażącego naruszenia prawa.

Wobec braku w aktach administracyjnych wyraźnej, pisemnej zgody właścicieli działek nr [...] i nr [...] na objęcie ich zabudowanych działek postępowaniem scaleniowym, Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut skargi, że zgoda ta istniała. W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie i brak jest podstaw do uznania zasadności naruszenia przepisów postępowania administracyjnego wskazanych w skardze.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. P., zaskarżając go w całości.

Sądowi pierwszej instancji zarzucił:

1. 1. obrazę przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik postępowania, a w szczególności:
2. a) rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że decyzja Wojewody Białostockiego z dnia [...] sierpnia 1978 r. nr [...], zatwierdzająca projekt scalenia gruntów wsi O., gmina Z., w części dotyczącej gruntów oznaczonych po scaleniu jako działki nr [...] i nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co powoduje jej nieważność, a także przyjęcie, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2013 r., stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody Białostockiego z dnia [...] sierpnia 1978 r. nr [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 lutego 2014 r. winien był rozpatrzyć sprawę w całości, opierając się nie tylko na przepisach materialnych aktów prawa administracyjnego, ale także na zasadach ogólnych postępowania administracyjnego, które są integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami procedury administracyjnej, oczywiste zaś niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów w tej sprawie oznacza rażące naruszenie przepisów prawa wydanych przez organ decyzji w sprawie, a tym samym ich nieważność;

w związku z czym nastąpiło:

1. b) rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 16 k.p.a. - zasady trwałości decyzji, poprzez wydanie przez organ administracji publicznej decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, podczas gdy po upływie tak wielu lat uprawnienia i obowiązki stron postępowania A. P. i M. I. wynikające z ww. decyzji nie powinny ulec z tego powodu wzruszeniu;
2. 2. obrazę przepisów prawa procesowego, mającą wpływ na wynik postępowania:

1. a) rażące naruszenie art. 7 k.p.a. - zasady obiektywizmu oraz art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli, polegające na niewszechstronnym i niepełnym rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, prowadzącym do odmowy uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2013 r. uchylającej decyzję Wojewody Białostockiego z dnia [...] sierpnia 1978 r., mimo rażącego naruszenia prawa, tj. art. 1 § 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, poprzez uznanie przez organ, że w czasie prowadzenia prac projektowych w obszarze gruntów pod zabudowaniami oraz wytyczając granice między takimi gruntami nie uwzględniono ich stanu zagospodarowania oraz nie uzyskano zgody właścicieli gruntów na ustalenie granic między tymi gruntami, w sytuacji, gdy zgoda uczestników postępowania (tutaj całej wsi liczącej kilkadziesiąt gospodarstw) na objęcie ich działek postępowaniem scaleniowym faktycznie istniała, wszyscy uczestnicy wyrazili zgodę na przeprowadzenie scalenia, podpisując protokoły i nie wnosząc w tej sprawie żadnych zastrzeżeń, co do nowych stanów posiadania i granic działek - w pełni akceptowali całą procedurę scalenia oraz nowy stan posiadania i przez niemal 40 lat nie podnosili w tej sprawie żadnych zarzutów. Co więcej, przepisy o postępowaniu administracyjnym powinny być przez organ interpretowane w sposób zapewniający maksymalną ochronę uprawnień stron, w tym również ochronę przed stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej;
2. b) rażące naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzyjęcie przez Sąd, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, poprzez nieustosunkowanie się przez organ do zarzutów i twierdzeń skarżącego, że wszyscy uczestnicy postępowania od samego początku aktywnie uczestniczyli w procesie scaleniowym, przy czym wyrażali oni całkowitą zgodę na przeprowadzenie procesu scalenia, brali czynny udział w procesie wytyczania granic działek siedliskowych, przez niemal 40 lat godzili się na nowy stan posiadania, nie wnosząc przy tym żadnych zastrzeżeń, zarówno do samego postępowania scaleniowego, jak i do nowego stanu posiadania;
3. c) nieuwzględnienie w skarżonym wyroku, że doszło do rażącego naruszenia art. 7 i 8 k.p.a., poprzez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w sytuacji, gdy w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, biorąc również pod uwagę, iż organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża art. 8 k.p.a. W przedmiotowej zaś sprawie wystąpiło drastyczne wręcz naruszenie tych zasad, bowiem w sytuacji utrzymania zaskarżonego wyroku w mocy nastąpi wzruszenie wszystkich granic siedliskowych we wsi (liczącej co najmniej 60 gospodarstw) na zasadzie kostki domina.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. ze względu na charakter sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto postawione na wstępie zarzuty.

W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona częściowo usprawiedliwione podstawy skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy mają dwie kwestie: po pierwsze, że decyzja będąca przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym, po drugie zaś, że sprawa była już przedmiotem oceny Sądu wojewódzkiego, który wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2009 r. w sprawie IV SA/Wa 528/09 uchylił kontrolowaną wówczas decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1978 r. Oceną prawną i wskazaniami zawartymi w tej decyzji związany był Sąd pierwszej instancji oraz organy administracji prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie.

Trafnie przypomniał Sąd wojewódzki, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności nie jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty, lecz ocena, czy rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli organu nie jest dotknięte którąś z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Takie stanowisko prezentowane jest także w doktrynie i orzecznictwie (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 651-652, nb 13 i akceptowane przez Komentatora orzecznictwo NSA i SN).

Dodatkowo przypomnieć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednolity pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994/3/36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995/2/91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu.

A zatem oceniając, czy decyzja nie narusza prawa w sposób kwalifikowany – rażący, organ administracji zobligowany jest do stwierdzenia, czy zaistniały powyższe przesłanki. Brak takiej oceny oznacza, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, to jest z obrazą przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Słusznie zatem skarżący kasacyjnie wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji nie ocenił bowiem, czy organy prowadzące postępowanie nieważnościowe w sposób należyty wyjaśniły okoliczności sprawy, to jest czy kontrolowana decyzja nie została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd uznał, że prawidłowo organy administracji stwierdziły nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 1978 r., albowiem została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r., przy czym takiego rażącego naruszenia tego przepisu upatruje się w tym, że w sposób nieuprawniony organy administracji ustaliły granice nieruchomości i objęły scaleniem działki nr [...] i [...], mimo że były one działkami zabudowanymi.

Rację ma Sąd wojewódzki, że objęcie scaleniem gruntów pod zabudowaniami może nastąpić jedynie za zgodą ich właścicieli. Brak takiej zgody stanowi zatem niewątpliwie naruszenie art. 1 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Aby jednak uznać, że naruszenie to ma charakter kwalifikowany w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., niezbędne jest ustalenie, czy spełnione są pozostałe z ww. przesłanek. Taka ocena nie została przez Sąd przeprowadzona. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji nie ocenił, czy stanowisko organów administracji co do rażącego naruszenia omawianych przepisów nie było przedwczesne. Uszło bowiem uwadze Sądu, że organ administracji nie rozważył, czy ewentualne skutki społeczno-gospodarcze naruszenia pozwalają na pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji objętej postępowaniem nadzwyczajnym.

Nie można przy tym zapomnieć, że decyzja objęta wnioskiem wywołała daleko idące skutki w sferze własnościowej. Nie bez znaczenia pozostaje także fakt, że strony postępowania przez wiele lat korzystały z tak ustalonego stanu posiadania. Wymaga dodatkowo podkreślenia, że wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. w sprawie P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten nie zmienia wprawdzie stanu prawnego (nie eliminuje z obrotu prawnego żadnej normy prawnej), jednakże wskazuje się w nim na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.

Za nadmierne ograniczenie tych konstytucyjnych zasad Trybunał Konstytucyjny uznał umożliwienie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów. Innymi słowy wyrok ten skierowany jest do ustawodawcy, który winien rozważyć zmianę zapisów art. 156 § 2 k.p.a. jednakże nie można zapominać, że ów upływ czasu, o którym mowa w tym orzeczeniu, musi być brany pod uwagę przy ocenie ww. skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji.

Konkludując zarzuty skargi kasacyjnej w omówionym wyżej zakresie zasługują na uwzględnienie.

Natomiast nie ma racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że organy administracji nie wyjaśniły i ta okoliczność uszła uwadze Sądu pierwszej instancji, czy ówcześni właściciele nieruchomości – działek nr [...] i [...] wyrazili zgodę na objęcie wnioskiem o scalenie gruntów, pomimo tego, że ich nieruchomości były zabudowane. Ta kwestia przede wszystkim została oceniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 sierpnia 2009 r., w którym Sąd stwierdził, że w "rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, iż J. I. nie wyraził zgody na zmianę granic jego działki siedliskowej, co wynika z adnotacji w kwestionariuszu życzeń". Uzasadnienie omawianego rozstrzygnięcia wskazuje, że w ocenie tegoż sądu zgoda ta nie została wyrażona, a ta okoliczność, co do zasady, stanowi o wydaniu decyzji z naruszeniem art. 1 ust. 3 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów. W tej sytuacji, wobec treści art. 153 p.p.s.a. wszelkie zarzuty, które miałyby prowadzić do odmiennej oceny ww. okoliczności, nie mogą zostać uwzględnione.

Nie ma także racji skarżący kasacyjnie, że obowiązkiem organu administracji w niniejszym postępowaniu, dla pełnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, było przeprowadzenie m.in. dowodu ze świadków. Niezależnie od tego, że skarżący nie wskazał okoliczności, które miałyby być dowodem tym udowodnione, podkreślenia raz jeszcze wymaga, że charakter postępowania nieważnościowego nie pozwala na przyjęcie za słuszne twierdzenia skarżącego, że wyjaśnienie okoliczności sprawy wymaga przeprowadzenia nowych dowodów w stosunku do tych, które były podstawą wydania orzeczenia kontrolowanego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności.

Nie ma także racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji dotyczącej scalenia została wydana z rażącym naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 8 k.p.a., bowiem rozstrzygnięcie to "spowodowało wzruszenie wszystkich granic siedliskowych we wsi na zasadzie "kostki domina"". Uszło wszak uwadze autora skargi kasacyjnej, że decyzja kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji stwierdzała nieważność decyzji scaleniowej jedynie w części, co w okolicznościach niniejszej sprawy nie wpłynęłoby na konieczność zmiany granic w pozostałym zakresie.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia (rażącego) art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. Naruszenia tego przepisu, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, skarżący kasacyjnie upatruje w wydaniu przez Sąd powszechny prawomocnego rozstrzygnięcia w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Tymczasem treść art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nie pozostawia wątpliwości, że podstawowym warunkiem, który musi być spełniony, aby można było rozważać zaistnienie przesłanki nieważności wymienionej w ww. przepisie, jest wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy inną ostateczną decyzją. Tymczasem niewątpliwie wydanie wyroku przez Sąd powszechny po pierwsze, nie nastąpiło w wymaganej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. formie: decyzji administracji, po drugie, z pewnością nie nastąpiła tożsamość sprawy, skoro sąd powszechny rozstrzygał w przedmiocie rozgraniczenia, a nie scalenia i wymianie gruntów.

W świetle powyższych rozważań jako przedwczesny należało także uznać zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro bowiem, jak zostało wyżej wskazane, Sąd pierwszej instancji nie rozważył, czy zaistniały wszystkie przesłanki, których istnienie warunkuje stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia, to stwierdzić jedynie należy, że dokonana przez Sąd ocena o zaistnieniu kwalifikowanej wady prawnej była przedwczesna.

Konkludując, zasadny jest ten zarzut skargi kasacyjnej, który wskazuje, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie nienależytej oceny, czy prawidłowo organy administracji uznały, że kontrolowana decyzja z dnia [...] sierpnia 1978 r. dotknięta jest wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rzeczą Sądu będzie zatem rozważenie, czy naruszenie art. 1 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, które w niniejszej sprawie niewątpliwie miało miejsce miało charakter rażący biorąc pod uwagę skutki społeczno-gospodarcze, jakie wywołało powyższe naruszenie. Przy powyższej ocenie Sąd związany będzie wskazaniami zawartym w niniejszym rozstrzygnięciu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 203 pkt 1 p.p.s.a.