Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1688/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2019 r., II SA/Lu 789/18, oddalił skargę L. S. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej LWINB) z dnia [...] lipca 2018 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją LWINB, po rozpatrzeniu odwołania L. S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2017.1257 ze zm.; dalej k.p.a.) w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2018.1202; dalej p.b.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Lublin z dnia [...] kwietnia 2018 r., nakazującą inwestorom A. S. i L. S., rozbiórkę zabudowy miejsca parkingowego nr 19 na poziomie kondygnacji -1 garażu podziemnego w budynku mieszkalnym, położonym przy ul. C. w Lublinie o wymiarach 6,52 m x 5,55 m i powierzchni zabudowy 36 m2, składającej się z dwóch ścian z betonu komórkowego o grubości 12 cm przymocowanych do ściany konstrukcyjnej zewnętrznej z drzwiami uchylnymi zamontowanymi w trzeciej ścianie.

Skargę na tę decyzję do WSA w Lublinie złożyła L. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.

Sąd uznał, że prawidłowo organy zakwalifikowały wykonane w tej sprawie roboty jako "przebudowę", na którą wymagane było - zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. - pozwolenie na budowę, którego skarżąca nie posiadała. W wyniku dokonanej zabudowy powstało nowe pomieszczenie, a więc zmieniły się parametry istniejącego miejsca parkingowego. Wobec braku pozwolenia, mając na względzie, że wykonane roboty zostały zakwalifikowane jako przebudowa, organ prawidłowo prowadził postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 p.b. Prawidłowo, zdaniem Sądu, organ uznał, że na sporną inwestycję wymagana była zgoda wszystkich współwłaścicieli działki objętej inwestycją, gdyż inwestycja należy do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Obejmowała ona bowiem przebudowę miejsca parkingowego/postojowego garażu podziemnego objętego współwłasnością wszystkich współwłaścicieli. To wszyscy współwłaściciele powinni decydować o tym, czy na otwartej przestrzeni tego garażu powstaną przegrody (ściany).

Otwarte miejsca postojowe, jakkolwiek mogą być objęte prawem wyłącznego korzystania (parkowania) przez konkretną osobę (tak, jak skarżąca w niniejszej sprawie, która aktem notarialnym nabyła udział w garażu podziemnym), to jednak charakteryzuje się tym, że jest możliwe przemieszczanie się po nich przez innych współwłaścicieli, w razie konieczności wykonywania manewrów związanych z korzystaniem z innych miejsc postojowych. Dokonanie zabudowy takiego miejsca ograniczyło więc prawo własności pozostałych współwłaścicieli, dlatego konieczna była ich zgoda, której nie wyrazili. Wbrew zarzutom skargi, nie ma znaczenia, że zgodę wyraził deweloper, zbywając skarżącej nieruchomość, w tym udział w garażu podziemnym. Deweloper nie jest obecnie właścicielem nieruchomości - był nim do czasu zakończenia realizacji inwestycji, a następnie prawo zbył na rzecz aktualnych właścicieli, a więc aktualnie nie może decydować o sposobie korzystania z nieruchomości, w tym o jej przebudowie.

Ponadto zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 marca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (j.t.Dz.U.2013.1013), obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmuje zgodę wszystkich współwłaścicieli na wykonywanie robót budowlanych. Sąd dodał, że zakwestionowanie przez chociażby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości złożonego przez inwestora oświadczenia, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonywanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ decyzji o pozwoleniu na budowę. W sytuacji kiedy organ dysponuje zarówno oświadczeniem inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak i oświadczeniem woli innych współwłaścicieli nieruchomości zgłaszających sprzeciw co do planowanych robót, jego obowiązkiem jest ocena czy przedłożone oświadczenie uprawnia inwestora do prowadzenia określonych we wniosku o pozwolenie na budowę robót budowlanych.

Jak wynika z akt sprawy, dokonanej przez skarżącą inwestycji sprzeciwiają się mieszkańcy budynku, którzy są jego współwłaścicielami, bowiem na skutek złożonego przez nich zawiadomienia organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie. Oznacza to, że skarżąca nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła L. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. 1) prawa materialnego, tj.:
2. a. art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., przez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że skarżąca na potrzeby zalegalizowania zabudowy miejsca postojowego byłaby zobowiązana złożyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z chwili dokonywania legalizacji, co by skutkowało nieposiadaniem przez skarżącą prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji gdy skarżąca winna była przedmiotowe oświadczenie złożyć zgodnie ze stanem z chwili dokonywania przebudowy miejsca postojowego (w dniu 8 stycznia 2017 r. ówczesny deweloper - Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowego O. udzielił skarżącej i uczestniczce A. S. zgody na zabudowę miejsca postojowego nr 19 wraz z zajęciem fragmentu części wspólnej przylegającego do miejsca w kierunku ścian konstrukcyjnych - prace budowlane zostały zakończone w dniu 12 kwietnia 2017 r.), co by skutkowało zalegalizowaniem przebudowy miejsca postojowego;
3. b. art. 3 pkt 11 p.b., poprzez jego błędne niezastosowanie, w sytuacji gdy z treści powołanego przepisu wynika, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający m.in. z zarządu oraz ze stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych, w sytuacji gdy skarżąca zgodnie z dyspozycją powołanego artykułu miała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż posiadała tytuł prawny wynikający ze stosunku zobowiązaniowego - wynikającego z § 6 ust. 1 umowy ustanowienia odrębnej własności lokali (...) umowy sprzedaży oraz ustanowienia służebności z dni [...] stycznia 2017 r. Rep A Nr [...] ["Strony ustalają, że A. S. i L. S. (...) są łącznie uprawnione do samodzielnego (z wyłączeniem pozostałych współwłaścicieli) korzystania z miejsca postojowego nr 19 (...)"], oraz oświadczenia dewelopera z dnia 8 stycznia 2017 r. (pisma wyrażającego zgodę na zabudowę) i § 8 ww. umowy sprzedaży (powierzenie osobie prawnej zarządu nad nieruchomością wspólną - zarządca wobec tego, że po uzyskaniu zarządu nie sprzeciwił się wyrażonej ówcześnie zgodzie na zabudowę miejsca postojowego, w dalszym ciągu ją aprobował - zgodnie z ww. przepisem mógł w tym zakresie przekazać tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane). Zgoda na przebudowę miejsca postojowego obowiązywała zarówno w chwili wydawania decyzji przez organy, jak i procedowania przez Sąd - obecnie wspólnota mieszkaniowa (choć miała do tego instrumenty prawne) nie zmieniła uchwałą tego stanu rzeczy;
4. c. art. 6 w zw. z art. 19 w zw. z art. 22 ust. 2 i 3 pkt 5 i art. 23 ustawy o własności lokali, poprzez ich błędne niezastosowanie w sytuacji gdy z treści powołanych przepisów wynika, iż ewentualne wyrażenie zgody przez współwłaścicieli nieruchomości na przebudowę miejsca postojowego powinno nastąpić nie jak wskazuje Sąd na str. 10 uzasadnienia w trybie art. 199 k.c. (jakoby przy zastosowaniu tzw. małej wspólnoty mieszkaniowej), a poprzez podjęcie uchwały zapadłej większością głosów właścicieli lokali, wobec czego stwierdzić należy, iż w kontekście ówcześnie (przez dewelopera) wyrażonej zgody na przebudowę miejsca postojowego wspólnota w tym samym trybie winna podjąć uchwałę oponującą przedsięwzięciu skarżącej (właściciele mogli również skorzystać z trybu przewidzianego w art. 25 ww. ustawy);
5. d. art. 199 k.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na ustaleniu, że wyrażenie zgody przez współwłaścicieli nieruchomości na przebudowę miejsca postojowego powinno nastąpić w trybie art. 199 k.c. (str. 10 uzasadnienia) - tj. poprzez wyrażenie zgody przez wszystkich współwłaścicieli, w sytuacji gdy mając do czynienia z tzw. dużą wspólnotą mieszkaniową (powyżej 7 lokali wyodrębnionych i niewyodrębnionych) decyzje w tym przedmiocie zapadają w formie uchwał podejmowanych większością głosów, co skutkowało błędnym ustaleniem, że:
6. - "(...) zakwestionowanie przez chociażby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości złożonego przez inwestora oświadczenia, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonywanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwości wydania przez organ decyzji o pozwoleniu na budowę" (str. 11, wers 9-12 uzasadnienia);
7. - "(...) skarżącą inwestycji sprzeciwiają się mieszkańcy budynku, którzy są współwłaścicielami - to bowiem na skutek złożonego przez nich zawiadomienia organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie."- tj. wystarczyłby jeden sprzeciw aby współwłaściciele nie wyrazili zgody na inwestycję;
8. 2) przepisów postępowania, tj.:
9. a. art. 84 § 2 k.p.a. poprzez niezwrócenie się przez organy do biegłych o wydanie opinii oraz nieuchylenie przez Sąd decyzji organów i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy w sprawie wymagane były wiadomości specjalne - tj. ustalenie:
10. - czy miejsce między garażem a metalową wywiewnią spełnia przepisy o szerokości ewentualnej drogi ewakuacyjnej;
11. - czy miejsce między garażem a metalową wywiewnią spełnia przepisy o szerokości ewentualnej drogi ewakuacyjnej;
12. - czy istnieją rozwiązania techniczne po wprowadzeniu których możliwe będzie doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem;

co skutkowało błędną oceną, że skarżąca zabudowując miejsce parkingowe nr 19 na poziomie kondygnacji -1 garażu podziemnego w budynku mieszkalnym, położonym przy ul. C. w Lublinie naruszyła przepisy prawa budowlanego, a organ pominął fakt, iż z pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi nie było zapewnionej możliwości ewakuacji w bezpieczne miejsce tą drogą, ponieważ pierwotnie znajdowała się tam skrzynka z hydrantem oraz wybudowano metalową wywiewnię jako element ciągu wentylacyjnego, co stanowi wręcz zaporę w przemieszczaniu się i organ nie ustalił czy miejsce między garażem a metalową wywiewnią spełnia przepisy o szerokości ewentualnej drogi ewakuacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, zgoda dewelopera udzielona w czasie dokonywania samowoli budowlanej nie zwalniała skarżącej kasacyjnie z konieczności dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu naprawczym. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi istnieć w chwili legalizacji samowoli budowlanej (w czasie postępowania naprawczego), aby można było skutecznie samowolę tę zalegalizować (naprawić). Dysponowanie takim prawem w chwili wykonywania robót budowlanych – nawet jeżeli później inwestor prawa takiego już nie posiada – jest wystarczające w sytuacji wykonywania ich legalnie. Jeżeli jednak wykonano je samowolnie, prawo to należy posiadać w czasie legalizowania (naprawiania) samowolnie zrealizowanych robót budowlanych. Zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. nie jest w tych warunkach zasadny, a dokonana przez Sąd I instancji wykładnia tego przepisu jest prawidłowa.

Sąd Wojewódzki nie naruszył też art. 3 pkt 11 p.b., bowiem samowolnie wykonane roboty budowlane dotyczyły części wspólnych nieruchomości. Uprawnienie do samodzielnego korzystania z miejsca postojowego nie oznacza prawa do jego zabudowywania.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 6 w zw. z art. 19 w zw. z art. 22 ust. 2 i 3 pkt 5 i art. 23 ustawy o własności lokali oraz art. 199 k.c. zauważyć trzeba, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała w istocie w żadnej formie prawa do dysponowania częścią wspólną nieruchomości na cele budowlane. Zaskarżony wyrok nie został więc podjęty z naruszeniem powyższych przepisów i to w stopniu wymagającym wyeliminowania go z obrotu prawnego.

Odnosząc się do wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w tym do zarzutu naruszenia art. 84 § 2 k.p.a. "poprzez niezwrócenie się przez organy do biegłych o wydanie opinii", stwierdzić trzeba, że brak wykazania przez inwestora samowolnie wykonanych robót budowlanych prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie był jedynym powodem uznania, że nie ma możliwości doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Inwestycja naruszała szereg przepisów, w tym przeciwpożarowe oraz regulujące warunki techniczne, wskazane przez organy nadzoru budowlanego. Organy te, jako wyspecjalizowane w sprawach budowlanych, dysponują odpowiednią wiedzą merytoryczną pozwalającą na samodzielną ocenę spełniania przez obiekty budowlane norm prawa budowlanego, bądź na stwierdzenie, kiedy zachodzi konieczność wydania opinii przez biegłych lub sporządzenia stosownych ekspertyz.

Skoro zatem organy te samodzielnie oceniły istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, nie było podstaw do powoływania biegłych. Podkreślić raz jeszcze wypada, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej i organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw do "poszukiwania" okoliczności mogących doprowadzić do ewentualnej legalizacji (naprawienia) samowolnych robót.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 4 marca 2022 r.) – orzekł jak w sentencji.