Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 206/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę W. P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubinie z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], nakazującą skarżącemu rozbiórkę obiektu gastronomicznego zlokalizowanego na działce nr [...], przy ul. [...] w Lubinie.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:
Wyrokiem z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 697/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubinie, nakazującą W. P. dokonanie rozbiórki opisanego wyżej obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, którym Trybunał uznał przepisy art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", za niezgodne z art. 2 oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
W konsekwencji powyższego wyroku pismem z dnia 29 maja 2008 r. organ I instancji wezwał stronę będącą inwestorem i właścicielem na oględziny przedmiotowego obiektu oraz do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w terminie do dnia 9 czerwca 2008 r. W trakcie oględzin ustalono wymiary, lokalizację, konstrukcję spornego obiektu oraz określono rodzaj materiałów, z których go wykonano. Stwierdzono również, że obiekt został wyposażony w wewnętrzną instalację elektryczną zasilaną z wewnętrznej instalacji stadionu MKS "Zagłębie" Lubin, na terenie którego został wybudowany. Stwierdzono brak instalacji wody i kanalizacji sanitarnej.
Ponadto inwestor oświadczył, że wybudował obiekt w 2004 r. bez pozwolenia budowlanego. w toku postępowania przedłożył ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Lubina o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...]. W pkt 3 tej decyzji podano, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia, w terminie do dnia 15 sierpnia 2008 r., zaświadczenia Prezydenta Miasta Lubina o zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący nie przedłożył w zakreślonym terminie żadnego z wymaganych dokumentów.
W dniu 25 listopada 2008 r. inwestor złożył wniosek o wstrzymanie do dnia 30 czerwca 2010 r. prowadzonego postępowania, powołując się na brak przyłączy i kanalizacji, co uniemożliwia, jego zdaniem legalizację obiektu. Wyraził również swoje obawy, że na skutek prowadzonego postępowania egzekucyjnego, do czasu planowego wybudowania przyłączy, tj. do dnia 30 czerwca 2010 r., prowadzona przez niego działalność zostanie zawieszona.
Na skutek niewykonania powyższego obowiązku, jak podkreślił organ - wymaganego w toku procesu legalizacyjnego, stosownie do treści art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lubinie, decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], nakazał W. P., dokonanie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, że niespełnienie w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, powoduje konieczność nakazania rozbiórki obiektu, którego dotyczy postępowanie, zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do wniosku o wstrzymanie postępowania organ l instancji uznał, że przepis art. 98 § 1 K.p.a., nie może zostać zastosowany w przedmiotowej sprawie, bowiem postępowanie zostało wszczęte z urzędu.
Odwołane od powyższej decyzji złożył W. P., wnosząc o wstrzymanie decyzji i nie egzekwowanie do dnia 30 czerwca 2010 r. nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego przez niego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ponownie argumentował, że obiekt nie nadaje się obecnie do legalizacji wskutek braku sieci wodno-kanalizacyjnej na terenie, na którym się znajduje.
W wyniku rozpoznania odwołania Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W motywach swojej decyzji organ podał, że przedmiotowy obiekt należało zakwalifikować jako tymczasowy obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Natomiast zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zdaniem organu, analiza powyższych przepisów pozwala stwierdzić, że budowa przedmiotowego kiosku nie została wyłączona spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
Dalej organ wskazał na treść art. 48-49 Prawa budowlanego, opisując szczegółowo procedurę legalizacyjną zastosowaną w sprawie. Podkreślił, że w świetle art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego niespełnienie przez inwestora obowiązków opisanych w ust. 3, w wyznaczonym terminie, skutkuje koniecznością wydania nakazu rozbiórki obiektu, którego dotyczy postępowanie, stosownie do treści art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, niezależnie od przyczyn niewykonania obowiązku. Wobec tego niewykonanie przez skarżącego, w wyznaczonym terminie, obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], obligowało organ I instancji do orzeczenia na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nakazu rozbiórki. Ustosunkowując się do wniosku o wstrzymanie rozbiórki do dnia 30 czerwca 2010 r., organ stwierdził, że na gruncie obowiązującego prawa nie jest możliwe wstrzymanie wykonania decyzji pierwszoinstancyjnej na tak długi okres. Podkreślono również, analizując treść art. 97 § 1 i art. 98 § 1 K.p.a., że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania.
W skardze na powyższą decyzję W. P. wniósł o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu relacjonując przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest niezgodne z przepisami Prawa budowlanego, sprzeczne z zasadami współżycia społecznego i nie zawiera podstawy prawnej. Podniósł, że nie jest w stanie spełnić warunku wniesienia opłaty legalizacyjnej ze względu na jej znaczną wysokość. Zaznaczył, że nie kwestionuje faktu, iż wskazany w decyzji obiekt podlega rozbiórce, a wnosi jedynie o wstrzymanie decyzji i nie egzekwowanie nakazu rozbiórki do czasu uzyskania kompletu dokumentów niezbędnych do otrzymania pozwolenia na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalając skargę, podzielił argumentację organu odwoławczego, zawartą w zaskarżonej decyzji, zgadzając się ze stanowiskiem, że w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro zatem niesporne było w sprawie, że na budowę omawianego obiektu nie było wydane pozwolenie na budowę, to niewątpliwie zachodziła podstawa do wszczęcia przez organ I instancji postępowania, zmierzającego do legalizacji tegoż obiektu w trybie art. 48 ust. 2, 3 i 5 Prawa budowlanego.
Sąd przyjął także, iż okolicznością niesporną w sprawie było niewykonanie przez skarżącego obowiązków wynikających z postanowienia z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], wydanego w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Tym samym nie można zarzucić organom, że wydając w sprawie zaskarżone decyzje naruszyły przepis prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem nie wypełnienie przez skarżącego nałożonych opisanym wyżej postanowieniem wszystkich obowiązków, obliguje organ do wydania nakazu rozbiórki, zgodnie z art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.
W konsekwencji Sąd uznał za bezzasadny ogólnikowy zarzut skargi naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane. Ponadto stwierdził, że spełnione zostały przez organy orzekające w sprawie zasady postępowania administracyjnego, określone w przepisach art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Odnosząc się do zarzutu braku powołania pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sentencji zaskarżonej decyzji, wskazał, że jak wynika z treści uzasadnienia tej decyzji, organ stosował przepisy prawa materialnego, tj. regulacje wynikające z art. 48 ust. 1 – 4 Prawa budowlanego, a zatem brak powołania expressis verbis tego przepisu Prawa budowlanego w podstawie prawnej decyzji nie miało wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł W. P., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną złożył wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do czasu rozpoznania skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2 Konstytucji RP i art. 48 ust. 1- 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegające na uznaniu, że nakaz rozbiórki został prawidłowo orzeczony, mimo że wbrew zasadzie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP i art. 48 Prawa budowlanego, organ orzekający rozbiórkę przed wydaniem przedmiotowej decyzji, przede wszystkim powinien stwierdzić, że nie ma prawnych możliwości legalizacji samowolnie wykonanej budowy obiektu.
Organ tego nie uczynił, podobnie jak Sąd I instancji. W ramach podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, podniesiono zarzut naruszenia art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegający na zaniechaniu przeprowadzenia z urzędu dowodów uzupełniających, zmierzających do wyjaśnienia czy skarżący w terminie do 15 sierpnia 2009 r. mógł spełnić wszystkie obowiązki nałożone na niego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie zalegalizowania wybudowanego obiektu budowlanego i czy w związku z tym termin wyznaczony przez organ nie był zbyt krótki, nierealny do uzupełnienia, a przez to urągający konstytucyjnym zasadom z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono, że wyznaczony przez organ I instancji termin wykonania nałożonych na W. P. obowiązków był niewystarczający, bowiem z przyczyn technicznych, niezależnych od skarżącego, nie było możliwe doprowadzenie do jego obiektu instalacji wodnej i kanalizacyjnej.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, fakt ten Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego mógł i powinien stwierdzić podczas oględzin obiektu i choćby tylko z tej przyczyny wyznaczyć w postanowieniu dłuższy termin. Skarżący przyznał, iż co prawda dopiero po upływie wyznaczonego mu terminu, tj. po 15 sierpnia 2009 r. przedłożył zaświadczenie otrzymane od właściciela terenu, na którym posadowiony jest jego obiekt, iż instalacja wodna i kanalizacyjna zostaną doprowadzone do 30 czerwca 2010 r., jednakże było to jeszcze przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lubinie, miał obowiązek z urzędu zbadać tę okoliczność i ewentualnie zmienić swoje pierwotne postanowienie, wydłużając termin legalizacji samowoli budowlanej tak, aby skarżący miał realną możliwość spełnienia wymogów technicznych, umożliwiających jej przeprowadzenie. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. wywiedziono, że Sąd I instancji miał obowiązek przeprowadzić z urzędu uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentów, dopuszczając dowód w postaci: przesłuchania skarżącego, informacji od właściciela terenu MSK "Zagłębie" Lubin i przesłuchania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubinie, który dokonał oględzin terenu i obiektu skarżącego.
Powyższe umożliwiłoby Sądowi wyjaśnienie występującej w sprawie istotnej wątpliwości, a mianowicie, czy skarżący w terminie do 15 sierpnia 2009 r. mógł wypełnić nałożone na niego obowiązki, dotyczące legalizacji spornego obiektu.
Postanowieniem z dnia 17 lutego 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSA i wsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna odpowiadać dwojakiego rodzaju wymaganiom. Po pierwsze, powinna ona czynić zadość wymaganiom formalnym przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, a po drugie skarga kasacyjna powinna spełniać wymagania szczególne – materialne, właściwe tylko dla niej.
Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu oraz innych jednostek redakcyjnych, użytych przez prawodawcę w powoływanym przepisie. Warunek przytoczenia podstaw kasacyjnych nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna nie wskazuje wprost naruszonego przepisu, ale zawiera jedynie wywody, zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia nieokreślonego przepisu prawa materialnego, czy też zarzut naruszenia niewskazanych przepisów postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (tak NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 lipca 2004 r., sygn. GSK 356/04, ONSA i wsa z 2004 r., nr 3, poz. 72).
Tylko prawidłowe, zgodne z art. 176 P.p.s.a., wskazanie podstaw skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego oraz na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, a zatem ten ostatni zarzut podlegał rozpoznaniu w pierwszej kolejności. W skardze kasacyjnej zarzucono w szczególności naruszenie przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a. na skutek nie przeprowadzenia przez Sąd I instancji dowodów uzupełniających z przesłuchania skarżącego, informacji właściciela terenu oraz przedstawiciela organu I instancji. Zarzut ten postawiono wbrew wyraźnej treści wspomnianego przepisu, który ogranicza zakres postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym jedynie do przeprowadzenia dowodu z dokumentów.
Sąd administracyjny orzeka w zasadzie na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracji. Prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów, poza dowodami z dokumentów, jest niedopuszczalne. Nie może zatem autor skargi kasacyjnej skutecznie zarzucać Sądowi I instancji, że nie przesłuchał skarżącego i przedstawiciela Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubinie. Niezrozumiały jest przy tym zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z dokumentu – informacji właściciela terenu, skoro skarżący w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym takowego dokumentu nie przedłożył. Godzi się również zauważyć, że pismo oznaczone jako zaświadczenie MZKS "Zagłębie" Lubin z dnia 3 listopada 2008 r., o które prawdopodobnie chodziło skarżącemu, znajduje się w aktach administracyjnych i stanowiło element stanu faktycznego sprawy, branego pod uwagę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego, zauważyć należy, że wprawdzie w części wstępnej skargi kasacyjnej niedoprecyzowano jakiego przepisu zawartego w art. 48 Prawa budowlanego, składającego się przecież z kilku ustępów, punktów i podpunktów kreujących odrębne normy prawne, dotyczy zarzut, ale z jej uzasadnienia wynika, że chodzi o normę zawartą w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Naruszenie tej normy polegać miało na wyznaczeniu przez organ nadzoru budowlanego zbyt krótkiego terminu na przedłożenie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Decyzję taką, wydaną przez Prezydenta Miasta Lubina w dniu [...] kwietnia 2008 r. (nr [...]) skarżący przedłożył organowi nadzoru budowlanego pierwszej instancji, który następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. zobowiązał go do przedłożenia dokumentów wymaganych przepisem art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w terminie do dnia 15 sierpnia 2008 r.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że termin, o jakim mowa w tym przepisie, który organ wyznacza do wykonania nałożonych obowiązków, jest terminem instrukcyjnym. Może więc być termin ten przedłużany, skracany i zawieszany przez organ, jeżeli są ku temu powody. Poza tym organ nadzoru budowlanego wyznaczając termin, powinien mieć na uwadze, że wykonanie niektórych obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 wymaga działania innych organów. Tak więc realizacja nałożonych na inwestora obowiązków, nie zależy tylko od jego inicjatywy i aktywności.
Nie można też inwestora - zobowiązanego, obciążać negatywnymi skutkami niewykonania w terminie nałożonych na niego obowiązków, jeżeli przyczyny tego były niezależne od niego (zob. wyrok NSA z dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 308/07 – System Informacji Prawnej LEX nr 468750). W piśmiennictwie zajmuje się stanowisko, że termin ten nie powinien być zbyt długi, byłaby to bowiem w istocie czasowa legalizacja samowoli budowlanej (zob. Z. Niewiadomski [w:] "Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2009, str. 514). W rozpoznawanej sprawie skarżący wprawdzie występował do organu o wstrzymanie postępowania, co mogło być odczytane także jako wniosek o przedłużenie terminu do przedłożenia dokumentów wymienionych w postanowieniu z dnia [...] lipca 2008 r., ale z jego uzasadnienia wynikało, że przyczyną złożenia tego rodzaju wniosku nie są trudności w uzyskaniu określonych dokumentów, ale chęć wykonania prac budowlanych, które w efekcie pozwolą na zbudowanie obiektu zgodnego z wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Prace te miały przy tym rozpocząć się dopiero z końcem czerwca 2010 r., tj. po uzbrojeniu terenu przez jego właściciela i pod warunkiem wywiązania się przez właściciela terenu z obietnicy złożonej w piśmie z dnia 3 listopada 2008 r.
Z analizy przepisu art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego wynika, że przedmiotem zobowiązania strony jest dostarczenie określonych dokumentów, które dotyczą obiektu już wybudowanego lub obiektu w budowie, którego budowę wstrzymano. Przepis ten nie jest natomiast podstawą do prowadzenia robót budowlanych, gdyż nie zawiera upoważnienia dla organu nadzoru budowlanego do nałożenia jakichkolwiek innych obowiązków, poza wymienionymi w pkt 1 i 2, ani nie zezwala inwestorowi na prowadzenie dalszych robót budowlanych. Prowadzenie robót budowlanych, mimo ich wstrzymania postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części na podstawie art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego (zob. Z. Niewiadomski op. cit. str. 514). Powyższe należy odnieść do wszelkich robót budowlanych wykonywanych w obiekcie już wybudowanym, co do którego wszczęto procedurę legalizacyjną.
Ta ostatnia sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, gdyż procedurę legalizacyjną wszczęto w stosunku do obiektu już wybudowanego i funkcjonującego zgodnie z jego przeznaczeniem. Nałożenie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi jeden z etapów legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia budowlanego; nakaz rozbiórki może być bowiem orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Wykonanie czynności nakazanych postanowieniem legalizacyjnym, wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, jest nie tylko uprawnieniem lecz także obowiązkiem inwestora godzącego się na procedurę legalizacyjną, z którym ustawodawca wiąże określone skutki. Dopuszczona przez ustawodawcę procedura legalizacyjna, tylko w przypadku spełnienia określonych obowiązków skutkuje odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki. Konsekwencją niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, musi być wydanie decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.
Jak już wspomniano termin wykonania obowiązków musi być realny dla strony, z uwzględnieniem jednak tej okoliczności, że są to dokumenty możliwe do uzyskania w terminie stosunkowo krótkim, odpowiednim dla funkcjonowania organów administracyjnych w zakresie wydawania zaświadczeń, czy też dla sporządzenia projektu budowlanego przez osoby legitymujące się odpowiednimi uprawnieniami. Wyznaczony przez organ termin od [...] lipca 2008 r. do [...] sierpnia 2008 r. nie mógł być w tych warunkach uznany za zbyt krótki, tym bardziej, że skarżący do chwili wydania ostatecznej decyzji rozbiórkowej, tj. do dnia [...] stycznia 2009 r. takich dokumentów nie przedłożył. Składane w toku postępowania administracyjnego wnioski dotyczyły postępowania egzekucyjnego, zmierzającego do wykonania nakazu rozbiórki obiektu skarżącego, co nie mogło wpłynąć na kwestie związane z prawidłowością wyznaczenia terminu na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.
Z treści skargi wynikało przy tym, że skarżący nie był zainteresowany postępowaniem legalizacyjnym ze względu na konieczność poniesienia opłaty legalizacyjnej. Wynika z tego, że przyczyna nie dopełnienia obowiązku przedłożenia wymaganej dokumentacji leżała w całości po stronie skarżącego, który nie wykazał należytej aktywności w zakresie spełnienia wszystkich warunków wymaganych w toku postępowania legalizacyjnego.
Nie przedstawienie przez inwestora dokumentów nie pozwala organowi nadzoru budowlanego na ustalenie, czy w konkretnym wypadku samowola budowlana kwalifikuje się do zalegalizowania, a wszelkie negatywne konsekwencje tego rodzaju zaniechania obciążać muszą też inwestora, gdyż jakiekolwiek działanie przez organ z urzędu jest w tej mierze wykluczone.
W sprawie konstytucyjności przyjętych rozwiązań ustawowych, dotyczących przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego w ramach samowoli budowlanej, wypowiadał się już Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98 (OTK z 1999 r., nr 1, poz.
2) stwierdzono, że art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu ówcześnie obowiązującym, był zgodny z art. 2, art. 21 ust.1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. W wyroku z dnia 26 marca 2002 r., sygn. akt SK 2/01 (OTK-A z 2002 r., nr 2, poz.
15) zajęto podobne stanowisko, podkreślając, że wynikający z art. 48 Prawa budowlanego wymóg bezwzględnego uzyskania pozwolenia budowlanego odpowiada formułowanym w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP warunkom ograniczenia praw obywatelskich ze względu na konieczność ochrony porządku publicznego, środowiska oraz wolności i praw innych osób.
Tym samym nie było podstaw do stwierdzenia zarzuconych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa materialnego i norm konstytucyjnych.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.