Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2103/17 oddalił skargę Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2015 r., którym - na podstawie art. 51 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) wymierzono Wójtowi Gminy [...] karę w wysokości 71.500 zł. za wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 8 stycznia 2014 r., z uchybieniem terminu 65 dni.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, Wójt Gminy [...] zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 51 ust. 2 w zw. z ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na wadliwym ustaleniu czasu trwania postępowania lokalizacyjnego, zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. wyniósł 143 dni. Wskazał, że termin załatwienia sprawy winien być liczony z wyłączeniem terminów do dokonania czynności i okresu opóźnienia, niezależnego od organu. Tym samym decyzja lokalizacyjna – w ocenie skarżącego – została wydana z zachowaniem ustawowego terminu.
Sąd I instancji uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że w sprawie nie są w istocie sporne istotne okoliczności faktyczne, lecz ocena, czy – wobec stosownych regulacji prawnych – zasadnym było zastosowanie sankcji także za sporne okresy trwania postępowania. Sąd podkreślił, że w pełni podzielił szeroką argumentację organu, wobec argumentacji zawartej w skardze, analogicznej do zażalenia.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w razie niewydania przez właściwy organ decyzji lokalizacyjnej w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku wymierza się organowi administracji karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Tak określony termin stanowi gwarancję ochrony praw inwestorów do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie – bez zbędnej zwłoki. Organ orzekający o karze został pozbawiony możliwości swobodnego, uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary pieniężnej. Po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu, ma on obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Brzmienie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do uznaniowości, wymierzenie kary jest obligatoryjne.
W dalszej części uzasadnienia Sąd wyjaśnił, że 65-dniowy termin, wskazany w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozpoczął bieg 28 maja 2013 r., w dniu następnym po wpływie do urzędu decyzji kasatoryjnej, wraz z aktami sprawy, natomiast zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej – 8 stycznia 2014 r., dzień ten jest ostatnim, podlegającym uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia postępowania. Wobec powyższego, ponownie prowadzone postępowanie w sprawie lokalizacji trwało łącznie 226 dni, z zastrzeżeniem art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym do terminu, nie wlicza się okresów, przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności oraz czasu zawieszenia postępowania i opóźnień, spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie – pismem z 14 listopada 2013 r. – organ I instancji wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] oraz Starosty Powiatu [...]. Wystąpienie o uzgodnienie projektu decyzji stanowi termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pismo, skierowane do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, zostało nadane 15 listopada 2013 r., zaś doręczone adresatowi 18 listopada 2013 r. Wniosek o uzgodnienie do Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, został także nadany 18 listopada 2013 r., zaś doręczony 19 listopada 2013 r. W przypadku Starosty Powiatu [...], ze zwrotnego potwierdzenia odbioru oraz pisma organu I instancji z 3 kwietnia 2015 r., wynika, że pismo – zawierające prośbę o uzgodnienie projektu decyzji – zostało doręczone osobiście przez pracownika urzędu 18 listopada 2013 r.
W odpowiedzi na powyższe wystąpienia, w dniu 26 listopada 2013 r. wpłynęło do organu I instancji pismo Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z dnia 26 listopada 2013 r. informujące, że projekt decyzji został uzgodniony. Uzgodnienie zostało zatem dokonane w 2 tygodniowym terminie, przewidzianym w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dniu 3 grudnia 2013 r. wpłynęło postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia 26 listopada 2013 r. o uzgodnieniu projektu decyzji, uzgodnienie zostało zatem dokonane w 21-dniowym terminie, przewidzianym w art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowiska w niniejszej sprawie nie zajął natomiast Starosta Powiatu [...]. Zgodnie zatem z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak zajęcia przez organ uzgadniający stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wniosku uważa się za uzgodnienie projektu decyzji.
Przepis ten, w przeciwieństwie np. do art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie daje organowi, który wystąpił o uzgodnienie, żadnego luzu decyzyjnego, jednoznacznie bowiem wskazuje, że – po upływie terminu – uzgodnienie uważa się za dokonane. Skoro Starosta Powiatu [...] nie zajął stanowiska w wyznaczonym terminie, uzgodnienie projektu decyzji zostało dokonane w ostatnim dniu dwutygodniowego terminu w drodze tzw. "milczącej zgody" – tj. 2 grudnia 2013 r.
W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że w świetle tez orzecznictwa sądowoadministracyjnego, odliczeniu od biegu terminu postępowania lokalizacyjnego podlega okres od dnia następującego po dniu nadania pisma o uzgodnienie projektu decyzji (lub od dnia następującego po dniu dostarczenia tego pisma w sposób bezpośredni, czyli bez pośrednictwa operatora pocztowego), do dnia wpływu postanowienia w sprawie uzgodnienia do organu, bądź – jeśli takowe nie zapadło – do dnia "milczącego uzgodnienia" projektu decyzji (vide: wyroki WSA o sygn. akt IV SA/Wa 888/12 oraz 243/13 – dostępne w CBOSA). Jeżeli w danej sprawie występuje kilka organów uzgadniających, odliczeniu podlega okres od dnia następującego po dniu najwcześniejszego nadania pisma o uzgodnienie (lub bezpośredniego doręczenia), do dnia wpływu ostatniego postanowienia uzgadniającego lub do dnia najpóźniejszego uzgodnienia projektu decyzji w trybie tzw. "milczącej zgody".
Wobec powyższego – jak wskazał Sąd I instancji – wliczeniu do 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej nie podlega okres 18 dni – od 16 listopada 2013 r. (od dnia następującego po dniu nadania pisma z dnia 14 listopada 2013 r. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]) do dnia 3 grudnia 2013 r. (dnia, w którym wpłynęło postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnieniu projektu decyzji).
Jak zauważył organ, a zaaprobował to Sąd I instancji, w postępowaniu lokalizacyjnym nie miały miejsca żadne inne czynności ani zdarzenia, których terminy mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania, na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. A więc, po arytmetycznym odliczeniu od okresu trwania całego postępowania (226 dni) ustawowych 65 dni, przewidzianych na wydanie decyzji lokalizacyjnej oraz 18 dni, przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji, rzeczywista zwłoka organu w wydaniu decyzji – prawidłowo ustalona w postanowieniu z [...] maja 2015 r. – wynosi 143 dni, co jest równoznaczne z wymierzeniem kary pieniężnej w wysokości 71.500 zł.
Odpowiadając na zarzut nieodliczenia 30-dniowego terminu na wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję kasatoryjną, Sąd I instancji, podzielił stanowisko organu odwoławczego i wskazał, że nie znajduje on oparcia w przepisach. Sąd wyjaśnił, że wraz z doręczeniem decyzji kasatoryjnej oraz zwrotnym przekazaniem akt w dniu 27 maja 2013 r., organ I instancji uzyskał techniczną możliwość ponownego rozpatrzenia wniosku Inwestora, co winien był uczynić niezwłocznie. 65-dniowy termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej, po uchyleniu poprzedniej decyzji, rozpoczął bowiem bieg w dniu następującym po dacie wpływu akt sprawy (28 maja 2013 r.).
Kara pieniężna w przypadku niewydania decyzji w terminie jest wymierzana po zakończeniu postępowania lokalizacyjnego. Organ wymierzający karę ocenia, jaki wpływ na opóźnienie w wydaniu decyzji miała okoliczność, że w badanej sprawie strony postępowania miały możliwość wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego do sądu administracyjnego. Wobec niewniesienia skargi do sądu, przysługujące stronom prawo do jej wniesienia, nie mogło mieć żadnego wpływu na czas trwania postępowania w przedmiocie lokalizacji (vide: wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1962/15 – dostępny w CBOSA). Możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie mogła stanowić przeszkody w rozpoznaniu sprawy, bowiem żaden przepis nie przewiduje tego rodzaju ograniczenia skutków prawnych wywołanych ostatecznym postanowieniem wydanym w trybie art. 138 § 2 k.p.a.
Sąd dodał także, że nawet ewentualne wniesienie skargi nie skutkowałoby - co do zasady – wstrzymaniem wykonania tego aktu (możliwe byłoby wyłącznie fakultatywne wstrzymanie wykonania danej decyzji przez organ odwoławczy bądź sąd administracyjny). W związku z powyższym, Sąd uznał, że nie ma podstaw do odliczenia od 65-dniowego terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 30-dniowego terminu na wniesienie skargi na decyzję kasatoryjną.
Sąd I instancji, wskazał także, że nie znajduje umocowania w przepisach prawa stanowisko wyrażone w zażaleniu, a następnie w skardze do Sądu, że czas potrzebny na uprawomocnienie się postanowień uzgadniających podlega odliczeniu od ustawowego 65-dniowego terminu na wydanie decyzji. Art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z art. 106 § 1 k.p.a., uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, a nie od wyczerpania środków zaskarżenia na postanowienie, zawierające to stanowisko. Dodatkowo postanowienia administracyjne, co do zasady, podlegają natychmiastowemu wykonaniu, zgodnie bowiem z art. 143 k.p.a., wniesienie zażalenia nie wstrzymuje z mocy prawa ich wykonania. A zatem przed upływem terminu do wniesienia zażalenia postanowienie podlega wykonaniu i jedynie organ administracji, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione.
W związku z tym dzień wpływu postanowienia uzgadniającego do organu wydającego decyzję lokalizacyjną powoduje zakończenie zawieszenia biegu 65-dniowego terminu na wydanie decyzji, chyba że doszło do uzgodnienia projektu decyzji w trybie tzw. "milczącej zgody", na podstawie art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wówczas ostatnim dniem, podlegającym odliczeniu, jest ten, w którym upływa ustawowy termin na dokonanie uzgodnienia.
Ponadto, w nawiązaniu do zarzutu zażalenia, a następnie skargi dotyczącego nieodliczenia 7-dniowego terminu na zapoznanie się z aktami sprawy (wraz z okresem na doręczenie korespondencji), wyznaczonego stronom pismem z dnia 10 grudnia 2013 r., Sąd za organem odwoławczym wyjaśnił, że do czynności, o jakich mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, które – jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z k.p.a. – to stanowią zwykłe działania organu, składające się na postępowanie administracyjne i nie wymagają dodatkowych, nadzwyczajnych starań, zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu.
Nie można więc uznać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, art. 79 § 2, art. 81 k.p.a.), czy też oczekiwania organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę innego pisma. Sąd wyjaśnił, że są to zwykłe czynności w ramach typowego postępowania administracyjnego zaś konkretne terminy w danym zakresie nie są ustawowo zakreślone.
Podobnie – jak zaznaczył Sąd I instancji – nie ma podstaw do przyjęcia, aby wyznaczony przez organ administracji termin, związany z realizacją obowiązku wynikającego z art. 10 k.p.a., należał do przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samo nadanie korespondencji jest zwykłą czynnością organu, charakterystyczną dla postępowania administracyjnego, a oczekiwanie na jej skuteczne doręczenie mieści się w ustawowym terminie, przewidzianym na wydanie decyzji.
Jednocześnie Sąd podkreślił, że z akt sprawy lokalizacyjnej nie wynika, aby w trakcie postępowania nastąpiły jakiekolwiek trudności w doręczeniu stronom pisma z dnia 10 grudnia 2013 r., informującego o możliwości zaznajomienia się z całością materiału dowodowego, takie jak np. zaginięcie przesyłki lub zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma i związana z tym konieczność złożenia reklamacji u operatora pocztowego, co mogłoby zostać uznane za okres opóźnienia z przyczyn niezależnych od organu, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Reasumując, Sąd stwierdził, że zawiadomienie stron postępowania pismem z dnia 10 grudnia 2013 r., o zebraniu całego materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, należy do kategorii zwykłych działań organu administracji publicznej, a zatem nie można uznać tego zawiadomienia za okoliczność zawieszającą bieg terminu, określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Podobnie jak organ, Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, jakoby do 65-dniowego terminu na wydanie decyzji nie powinien być wliczony okres, przeznaczony na opracowanie projektu decyzji przez zewnętrzną firmę urbanistyczną. Procedura wydawania decyzji administracyjnej obejmuje każdorazowo sporządzenie jej projektu, a przy tym art. 50 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że projekt decyzji lokalizacyjnej może sporządzić jedynie osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych, związanych z gospodarką przestrzenną. Przygotowanie projektu decyzji przez osobę, posiadającą odpowiednie uprawnienia, jest więc stałym wymogiem w postępowaniu lokalizacyjnym – nie ma charakteru nadzwyczajnego.
Wobec tego czynności, związane ze sporządzeniem projektu decyzji, stanowią zwykłe działania, składające się na postępowanie lokalizacyjne, które nie wstrzymują biegu 65-dniowego terminu na wydanie decyzji.
W związku z powyższym, organ prowadzący postępowanie lokalizacyjne winien monitorować przebieg czynności, związanych z opracowaniem projektu decyzji, tak aby ich przeprowadzanie przez pracowników urzędu oraz osoby współpracujące z urzędem nie wpłynęło na niedotrzymanie ustawowego terminu załatwienia sprawy. Przede wszystkim organ powinien zabezpieczyć należytą obsadę kadrową, zapewniającą terminowe załatwianie spraw administracyjnych, a – w przypadku zlecenia sporządzenia projektu decyzji lokalizacyjnej osobie zatrudnionej poza urzędem – powinien dołożyć wszelkich starań, żeby uzyskać projekt decyzji w terminie, który pozwoli mu na orzeczenie bez żadnej zwłoki.
W uzasadnieniu podkreślono, że – w świetle art. 50 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – nie ma znaczenia, czy zadanie dotyczące sporządzenia projektu decyzji jest powierzone osobie zatrudnionej w danym urzędzie, czy poza administracją publiczną. Osoby, o których mowa w art. 50 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie mogą być traktowane jako organy właściwe w sprawach lokalizacyjnych, ponieważ są nimi podmioty, wymienione w art. 51 ust. 1 wskazanej ustawy.
Organ stwierdził, że z akt postępowania nie wynika nawet, w jaki sposób wnoszący zażalenie ustalił "czas związany z przygotowaniem przez zewnętrzną firmę urbanistyczną projektu decyzji lokalizacyjnej", który miałby wynosić 140 dni. W aktach znajduje się projekt decyzji, opatrzony pieczęcią wpływu do Urzędu Gminy z datą 22 października 2013 r., a bezpośrednio po nim pismo Wójta Gminy [...], skierowane do "[...]" Przedsiębiorstwa Gospodarki Gruntami w [...], z datą 4 listopada 2013 r., zawierające prośbę o ponowne sporządzenie projektu decyzji, z uwzględnieniem wytycznych zawartych w decyzji kasatoryjnej.
Z kolei, do pisma z dnia 14 listopada 2013 r., którym skierowano projekt decyzji do uzgodnień, załączono nowy projekt decyzji; różnił się on treścią od opatrzonego datą 22 października 2013 r. i uwzględniał decyzję organu odwoławczego. W aktach sprawy lokalizacyjnej znajduje się też zwrotne potwierdzenie odbioru, z którego wynika, że kserokopia decyzji kasatoryjnej została wysłana do "[...]" dnia 17 czerwca 2013 r., zaś odebrana przez ten podmiot dnia 18 czerwca 2013 r. W aktach sprawy znajduje się kolejne zwrotne potwierdzenie odbioru, z którego wynika, że bliżej nieokreślona korespondencja została nadana do "[...]" dnia 30 lipca 2013 r., zaś odebrana przez adresata dnia 31 lipca 2013 r.
Sąd I instancji, stwierdził, że analiza wskazanej dokumentacji, zawartej w aktach sprawy lokalizacyjnej prowadzi do wniosku, że od dnia nadania do "[...]" bliżej nieokreślonych dokumentów (30 lipca 2013 r.), do przekazania projektu decyzji do uzgodnień (14 listopada 2013 r.), upłynęło 107 dni, a nie 140 dni, jak twierdzi wnoszący zażalenie. Z kolei od dnia nadania do "[...]" kserokopii decyzji kasatoryjnej (17 czerwca 2013 r.), do dnia wystąpienia o uzgodnienie projektu decyzji (14 listopada 2013 r.), upłynęło 150 dni, co również nie pokrywa się z liczbą dni, podaną w zażaleniu.
Zwrócono zatem uwagę, że powoływany 140-dniowy okres przygotowywania projektu decyzji przez zewnętrzną firmę urbanistyczną nie jest odzwierciedlony w materiale dowodowym. Bezzasadne jest zatem żądanie, aby czas opracowywania projektu decyzji lokalizacyjnej został potraktowany jako okres opóźnienia, spowodowany z przyczyn niezależnych od organu, podlegający odliczeniu od terminu 65 dni.
Sąd wyjaśnił, że nie może być uwzględniona zwłoka, wynikająca z ewentualnych nieprawidłowości po stronie podmiotu, wykonującego usługi w zakresie przygotowania projektu decyzji lokalizacyjnej na rzecz organu administracji. Skutki ewentualnych zaniedbań w tym zakresie obciążają struktury administracji, obowiązane – względem stron – załatwić sprawę w wymaganym terminie. Bez znaczenia jest w tym kontekście to, jak jest zorganizowana praca organu – przez zatrudnienie pracownika o wymaganych ustawą kwalifikacjach bądź zlecenie określonych zadań firmie zewnętrznej, tak aby osoba sporządzająca projekt decyzji miała stosowne kwalifikacje.
Sąd zaznaczył, że w tym kontekście – nie celowe były dywagacje organu, gdzie sformułowano wątpliwości odnośnie – wskazywanej przez organ lokalizacyjny – długości zwłoki, jaka miała wynikać z czynności firmy zewnętrznej. Nie miało to znaczenia dla wyniku danej sprawy (jak trafnie skonstatował organ, okres ten nie mógł podlegać odliczeniu). Zawarcie jednak w uzasadnieniu rozważań nie istotnych dla meritum, nie skutkowało wadliwością danego orzeczenia, gdy chodzi o właściwe ustalenie należnej kary pieniężnej.
W utrwalonej linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego, okresy opóźnień, powstałe z przyczyn niezależnych od organu, są spowodowane działaniem czynników, na które nie miał on wpływu, chodzi zarówno o działanie sił przyrody, jak i o działania lub zaniechania innych organów, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (vide: wyrok NSA z 10 sierpnia 2001 r., sygn. akt SAB 1/01 oraz o sygn. akt I OSK 1364/11; wyroki WSA o sygn. akt IV SA/Wa 2185/14, i 2186/14).
Sąd I instancji nie uwzględnił także zarzutu wskazanego wcześniej w zażaleniu, że art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie powinien mieć zastosowania do postępowania toczącego się na skutek uchylenia decyzji kasatoryjnej. Z punktu widzenia brzmienia wskazanego przepisu istotne dla wymierzenia kary pieniężnej są takie okoliczności jak: wydanie decyzji lokalizacyjnej, przekroczenie 65-dniowego terminu i ilość dni zwłoki. Nie ma zaś znaczenia, że – jak w analizowanym przypadku – postępowanie lokalizacyjne było prowadzone po uchyleniu wcześniejszej decyzji (z dnia 31 grudnia 2012 r.). Celem wprowadzenia art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było wyeliminowanie występujących przypadków nieuzasadnionego wydłużania postępowania w sprawie wydawania decyzji lokalizacyjnej. Cel tej szczególnej regulacji jest aktualny przez cały czas trwania postępowania, aż do jego ostatecznego zakończenia.
Podjęcie decyzji lokalizacyjnej nie powoduje, że ustaje działanie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdy następnie – wskutek złożonego odwołania – dochodzi do wydania przez organ wyższego stopnia decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ze względów celowościowych uprawnione jest założenie, że sankcja, przewidziana za nieterminowe rozpoznanie wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, powinna być stosowana zarówno przy pierwszym, jak i przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ lokalizacyjny, gdy organ odwoławczy orzekł kasacyjnie, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Omawiana regulacja nabiera wręcz większego znaczenia, gdy postępowanie administracyjne wydłuża się wskutek wydania wadliwej decyzji przez organ I instancji. Niezasadne byłoby w takiej sytuacji złagodzenie skutków nieterminowego załatwienia sprawy przy ponownym jej rozpoznaniu poprzez stosowanie regulacji k.p.a. w miejsce unormowania szczególnego z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (vide: T. Lewandowski, Termin na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, Komentarz praktyczny, Lex 2011).
Także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że analogicznie brzmiący art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, znajduje zastosowanie do postępowań w sprawie wydania pozwolenia na budowę także wówczas, gdy są one prowadzone ponownie w następstwie uchylenia przez organ odwoławczy wydanej uprzednio decyzji; przyjęcie odmiennego poglądu jest nie do zaakceptowania z uwagi na cel wprowadzenia danej regulacji, (vide: wyroki NSA o sygn. akt II OSK 1197/10 oraz WSA o sygn. akt VII SA/Wa 2027/11 – dostępne w CBOSA).
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia, przy wydaniu postanowienia z dnia [...] maja 2015 r., art. 7 i 77 k.p.a., poprzez ustalenie stanu faktycznego bez wszechstronnego rozważenia i uwzględnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, Sąd wskazał, że Wojewoda [...] prawidłowo wyliczył zwłokę w wydaniu decyzji lokalizacyjnej, poprzez arytmetyczne obliczenie okresu od dnia następnego po dniu wpływu akt sprawy do wydania decyzji lokalizacyjnej, uwzględniając przy tym treść art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uznając, że odliczeniu od czasu trwania postępowania podlega okres przeznaczony na uzgodnienie projektu decyzji.
Ponadto organ wojewódzki podjął czynności procesowe w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Przywołano zawiadomienie z dnia 26 marca 2015 r., o wszczęciu postępowania, zawierające wezwanie organu I instancji do wyjaśnienia sposobu doręczenia korespondencji przez skarżącego oraz przedłożenia stosownych dokumentów, a także do wyjaśnienia, z jakimi pismami korespondują zwrotne potwierdzenia odbioru korespondencji, skierowanej do "[...]", co pozwoliło na rzetelne ustalenie okresu, podlegającego odliczeniu od ustawowego terminu.
Konkludując, Sąd I instancji wskazał, że bezzasadne są zarzuty skargi, gdzie podniesiono, jakoby sprawa nie została we właściwym zakresie wyjaśniona (naruszenie przepisów k.p.a.). Sąd wyjaśnił, że w sprawie trafne są ustalenia organu administracji, co do istotnych faktów, jak i ich oceny, w świetle regulacji, zakreślających zasady wymierzenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu wskazanego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wobec określonej kategorii zdarzeń, w toku postępowania - nie zachodziły w danej sprawie przesłanki do odliczenia okresów jego trwania wymienionych w skardze. Stanowisko judykatury jest w tym zakresie utrwalone a Sąd, w składzie orzekającym, nie znalazł podstaw, aby regulacje prawa materialnego zakreślające, jakiego rodzaju okresy trwania postępowania nie są wliczane do terminu załatwienia sprawy, rozumieć odmiennie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy [...], zaskarżonemu wyrokowi zarzucając:
1/ naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez:
- - błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że za terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, w rozumieniu art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogą być uznane terminy wyznaczone przez organ w toku postępowania w związku z obowiązkiem zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym jego stadium, tj. 7- dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji oraz 7-dniowy termin na uprawomocnienie się postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], jak również 30-dniowy termin na ewentualne wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], co spowodowało wliczenie w/w okresów do 65 - dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, określonego w art. 51 ust. 2 w/w ustawy;
- - poprzez wadliwą kontrolę postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa, skutkującą zaakceptowaniem rozstrzygnięcia organu II instancji, pomimo dokonania przez organ błędnych ustaleń faktycznych dotyczących czasu trwania postępowania lokalizacyjnego, w sytuacji gdy wskazane wady postępowania uzasadniały uchylenie rozstrzygnięcia organu II instancji oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...], z uwagi na naruszenie art. 61 § 3, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.;
2/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, pomimo zaistnienia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 51ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym skarga powinna zostać w całości uwzględniona, a postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz poprzedzające go postanowienie Wojewody [...] w [...] - w całości uchylone;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie w sprawie pomimo zaistnienia naruszenia prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozważenia i uwzględnienia istotnych dla sprawy okoliczności;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez uzasadnienie wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi, a mianowicie braku odniesienia się do zarzutów i argumentacji podnoszonych przez skarżącego i poprzestanie na stwierdzeniu, że Sąd przyjmuje dokonane ustalenia za własne;
- - art. 151 p.p.s.a polegające na nieuprawnionym stwierdzeniu, że orzekające w sprawie organy nie dopuściły się naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy wskazane błędne ustalenia uzasadniały uchylenie decyzji organu II instancji oraz decyzji Wojewody [...] i w konsekwencji przyjęcie, że skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjne Gmina wniosła na podstawie art. 176 § 1 w zw. z art. 185 § 1 i art. 188 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o: 1/ uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi;
2/ zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity - Dz.U. z 2019 r., poz. 2523 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa.
Wniesiona skarga kasacyjna zasadniczo zmierzała do wykazania, że 65-dniowy termin do wydania decyzji lokalizacyjnej nie został przekroczony, biorąc pod uwagę konieczność uwzględnienia, że termin przewidziany w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności to również termin związany z obowiązkiem zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, 7-dniowy termin na uprawomocnienie się postanowienia o uzgodnieniu projektu decyzji, jak również 30-dniowy termin na ewentualne wniesienie skargi do sądu administracyjnego.
Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że przywołany przepis zakreśla maksymalny termin, wynoszący 65 dni, w trakcie którego organ winien wydać decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyjątki od tej zasady normuje art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymieniając terminy, nie podlegające wliczeniu do 65-dniowego termin.
Odliczeniu z woli ustawodawcy podlegają terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania oraz okresy opóźnień spowodowane w winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Sąd I instancji, podzielając stanowisko Ministra, prawidłowo uznał, że wskazywane przez Wójta terminy na ewentualne dokonanie przez strony oznaczonych czynności, nie dają podstaw do uznania, że wyznaczenie tych terminów przez organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, powoduje, że są to "terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności". Nieprawidłowe jest stanowisko skarżącego, że do terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie powinno się wliczać 7-dniowego terminu wyznaczonego do zapoznania się przez stronę z zebranym materiałem dowodowym, albowiem jest to czynność, o jakiej mowa w art. 51 ust. 2c powołanej ustawy. Słusznie w judykaturze wskazuje się, że stanowiska tego nie można podzielić z dwóch powodów.
Po pierwsze, do czynności, o jakich mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, a do takich czynności należy zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy (art. 10 k.p.a.). Jest to czynność konieczna do dokonania w każdym postępowaniu administracyjnym i mieści się w maksymalnym czasie postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2015 r., II OSK 984/14 oraz z dnia 16 lutego 2016 r., II OSK 1490/14).
Po drugie, ustawodawca, w art. 10 k.p.a. nie przewidział żadnych terminów na zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. Te same uwagi odnoszą się do 7-dniowego terminu na uprawomocnienie się postanowienia o uzgodnieniu projektu decyzji, jak również 30-dniowego terminu na ewentualne wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Nie są to terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. A zatem, muszą to być takie czynności, bez dokonania których organ nie może wydać decyzji i równocześnie postępowanie administracyjne będzie przeprowadzone z poszanowaniem zasad i reguł postępowania administracyjnego i nie będzie obarczone bezczynnością czy przewlekłością.
Nieusprawiedliwione są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w skargi kasacyjnej. Zarzuty te są bowiem w istocie powtórzeniem w innej formie zarzutu naruszenia prawa materialnego. Odnosząc się w pierwszym rzędzie do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. stwierdzić trzeba, że nie został on oparty na usprawiedliwionych podstawach. Organy obu instancji w oparciu kompletny i wszechstronnie zweryfikowany materiał dowodowy ustaliły poprawnie stan faktyczny sprawy. W rezultacie Sąd I instancji prawidłowo orzekł o oddaleniu skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, nie naruszając tym samym przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie podważyła stanowiska Sądu Wojewódzkiego co do legalności rozstrzygnięcia organu administracji.
A zatem zarówno zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 2 i ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w sposób opisany w petitum skargi kasacyjnej, nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione. Trzeba przy tym zaznaczyć, że podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie. Natomiast wskazany przez skarżącego, jako naruszony, przepis art. 151 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym; warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Jeżeli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia art. 151 p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanych przez Sąd norm prawnych. Orzeczenie oddalające skargę nie jest skutkiem zastosowania art. 151 p.p.s.a., lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania odpowiedniego przepisu wynikowego.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842).