Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1696/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1440/13, oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), nakazał [...] Sp. z o.o. w W. wykonanie w terminie do dnia 5 lipca 2013 r. następujących czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem: dokonania pomiarów natężenia pola elektromagnetycznego stacji bazowej telefonii komórkowej przy ul. [...] w B. wraz z oceną czy rzeczywiste jego natężenie spełnia warunki bezpieczeństwa ludzi i mienia określone w przepisach odrębnych, podania mocy urządzeń zainstalowanych w lipcu 2008 r. oraz ekspertyzy uprawnionego rzeczoznawcy, z której wynikać będzie czy przedmiotowa inwestycja wymagała pozwolenia na budowę czy zgłoszenia.

Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego stwierdził wykonanie nałożonego ww. decyzją obowiązku.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 153 oraz art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", poprzez zignorowanie wytycznych wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 677/09, który dokonał analizy prawnej inwestycji.

Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2013 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji podczas oględzin dokonanych w dniu 11 marca 2009 r. ustalił, że inwestor przedmiotowych anten - [...] Sp. z o.o. w W., wynajął, na podstawie umowy najmu z dnia 30 marca 2005 r., od B. [...] Sp. z o.o. w B., na okres 5 lat, część komina od wys. 47,50 m do wys. 50,00 m i w lutym 2009 r. zainstalował 9 anten i 3 szafy sterujące wraz z okablowaniem. Przedmiotowa stacja telefonii komórkowej zrealizowana została na podstawie zgłoszenia zamiaru jej wykonania z dnia [...] lipca 2008 r. do Starostwa Powiatowego w B., wobec którego organ przyjmujący zgłoszenie, nie wniósł, w drodze decyzji, sprzeciwu.

Organ wojewódzki podkreślił, że w przedmiotowej sprawie zapadły trzy wyroki: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 677/09, wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 734/10 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 104/12. Organy nadzoru budowlanego są więc związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniach ww. wyroków.

Organ zauważył, że w wyroku z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 677/09, na który skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 734/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że organy nadzoru budowlanego powinny dokonać właściwej kwalifikacji, czy w sprawie mamy do czynienia z montażem urządzenia czy budową stacji bazowej telefonii komórkowej, trwale połączonej z gruntem (pobudowano fundamenty), co mogłoby skutkować koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę.

Sąd wskazał też, że budowa rzeczonej stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), gdyż budowa stacji telefonii komórkowej powoduje zmianę w sposobie zagospodarowania terenu, zmianę w sposobie użytkowania komina i zmianę jego formy architektonicznej. Ponadto podniósł, że dla inwestycji, inwestor powinien uzyskać od właściwego organu stosowne postanowienie (pozytywne lub negatywne), w oparciu o art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.).

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku oddalającym skargę kasacyjną od powyższego wyroku nakazał dodatkowo zbadanie: czy inwestycja została wykonana z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ nie mogła być objęta zgłoszeniem (art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), i czy może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego); jakie znaczenie prawne ma w tej sprawie decyzja Burmistrza Miasta B. znak: [...] z dnia [...] marca 2007 r., odmawiająca ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także czy i jakie rozstrzygnięcia zostały już wydane na podstawie przepisów z zakresu ochrony środowiska.

Również WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 104/12 potwierdził, że rozpoznając sprawę organy powinny mieć na uwadze ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego toku postępowania zawarte w powyższym wyroku NSA.

Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy wskazał także, że budowa obiektu budowlanego, w tym budowli wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie art. 28 w związku z art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego. Wobec powyższego dokonane przez inwestora zgłoszenie z dnia [...] lipca 2008 r. do Starostwa Powiatowego w B. zamiaru rozpoczęcia budowy, należy uznać za nieskuteczne, w związku z tym niezbędnym jest wdrożenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Uznano zatem, że powyższe wypełnia sytuację, określoną w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. przedmiotową stację bazową telefonii komórkowej wykonano na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego.

Dalej organ wojewódzki zaznaczył, że zgodnie z wytycznymi Sądów orzekających w przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji ustalił, że zakres inwestycji, będący przedmiotem ww. decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...] marca 2007 r. odmawiającej [...] Sp. z o.o. w W., ustalenia lokalizacji celu publicznego dla inwestycji, polegającej na lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym kominie, zlokalizowanym na terenie B. [...] Sp. z o.o. w B., nie jest tożsamy z zakresem objętym projektem budowlanym, stanowiącym załącznik do zgłoszenia robót budowlanych do Starostwa Powiatowego w B. z dnia [...] lipca 2008 r., zatem decyzja dotyczyła innej inwestycji od tej objętej niniejszym postępowaniem.

Organ odwoławczy podkreślił również, że pomimo wyraźnych wskazań zawartych w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 677/09 organ pierwszej instancji nie poczynił ustaleń czy przedmiotowa budowa wymaga decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, zgodnie z art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto inwestor powinien uzyskać postanowienie (pozytywne lub negatywne), w oparciu o art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Organ odwoławczy podniósł też, że to organ nadzoru budowlanego jest właściwy do dokonania ustaleń czy inwestycja wymagała pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia i nie do przyjęcia było oparcie się w tym zakresie przez organ pierwszej instancji na przedłożonym do akt oświadczeniu T. J. Biorąc pod uwagę powyższe organ wojewódzki wskazał, że do zakończenia postępowania naprawczego w sprawie budowy przedmiotowej stacji telefonii komórkowej niezbędnym jest dokonanie ustaleń w ww. kwestiach, poprzez nałożenie na inwestora obowiązku (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) przedłożenia wymaganych ww. decyzji i postanowienia, co też organ pierwszej instancji powinien uczynić ponownie rozpoznając sprawę.

Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy stwierdził także, że decyzja PINB w B. z dnia [...] maja 2013 r., którą organ nakazał [...] Sp. z o.o. w W., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego, wykonanie w wyznaczonym terminie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, na tle stanu faktycznego i prawnego ustalonego w przedmiotowej sprawie są niewystarczające i nie dają podstaw do stwierdzenia doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Uznał zatem, że zachodzi potrzeba wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z [...] maja 2013 r., wobec czego podjął z urzędu odrębne postępowanie w tej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożył inwestor [...] S.A. z siedzibą w W. Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że brak było podstaw do wydania przez organ pierwszej instancji decyzji określonej tym przepisem oraz prawa procesowego poprzez naruszenie art. 6 i 7, art. 104 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., art. 105 § 1 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 4 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy skargę oddalił. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja kasacyjna organu odwoławczego odpowiada prawu.

Na wstępie swoich rozważań Sąd podkreślił, że przedmiotowa sprawa była już kilkukrotnie rozstrzygana przez sądy administracyjne. Co oznacza, że organy rozpatrujące sprawę związane były oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w wyroku NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 734/10 oraz wyrokach WSA w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 677/09 oraz z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 104/12. Zasadniczą kwestią było więc rozważenie, czy organ ponownie rozpatrując sprawę uczynił to zgodnie z oceną prawną wyrażoną w ww. wyrokach oraz czy zastosował się do wskazań w nich zawartych zgodnie z art. 153 P.p.s.a.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie kasacyjne wobec decyzji PINB w B. z dnia [...] lipca 2013 r. (mylnie wskazano datę - [...] maja 2013 r.), zasadnie stwierdził, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i nie ustalił istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych zgodnie ze wskazaniami zawartymi w powyższych wyrokach. Organ prowadząc ponownie postępowanie przyjął właściwie, to co zostało wcześniej prawomocnie przesądzone, że przedmiotową stację bazową telefonii komórkowej wykonano na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, a więc zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy. Konieczne było zatem przeprowadzenie postępowania naprawczego w zakresie określonym w ww. prawomocnych orzeczeniach sądowoadministracyjnych. Ustaleń tych powinien dokonać w ramach swojej kompetencji organ nadzoru budowlanego, przeprowadzając niezbędne postępowanie dowodowe, a następnie dokonując własnej oceny zgromadzonych dowodów.

Przy czym z uwagi na fakt, że w niniejszej sprawie roboty budowlane zostały już wykonane, to zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, odpowiednie zastosowanie miały przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tej ustawy.

Sąd zauważył, że bezsporna w sprawie jest okoliczność, że PINB w B. decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nałożył na inwestora obowiązek wykonania w określonym terminie wskazanych w tej decyzji czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W ocenie Sądu zobowiązanie to jednak nie znajduje podstawy w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego bowiem nie obejmuje wykonania czynności faktycznych, ani też robót budowlanych wskazanych w tej normie prawnej. Zdaniem Sądu niedopuszczalne było nakładanie w tym trybie na inwestora obowiązku dokonywania ustaleń, które powinien dokonać organ nadzoru budowlanego. Tak więc przez wskazane powyżej działania z pewnością nie mogło nastąpić doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ pominął bowiem, całkowicie wskazania wynikające z wydanych już w niniejszej sprawie wyroków WSA i NSA. Okoliczność ta spowodowała wszczęcie z urzędu przez organ nadzoru budowlanego postępowania mającego na celu stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] maja 2013 r. Postępowanie to zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. i wyeliminowaniem decyzji PINB z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

W związku z powyższym Sąd wskazał, że wadliwe określenie zakresu czynności do jakich zobowiązany został inwestor decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, w obecnym stanie sprawy, uniemożliwia doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem i w konsekwencji zakończenie przedmiotowego postępowania wydaniem decyzji w trybie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Jedynie prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające oraz właściwe sformułowanie ewentualnych obowiązków w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 może umożliwić zakończenie postępowania naprawczego wydaniem decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku. Nieprawidłowe określenie obowiązków nałożonych na inwestora przez PINB decyzją z [...] maja 2013 r. spowodowało wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej stwierdzenie wykonania obowiązku, i de facto kończącej postępowanie naprawcze. Jak podniósł Sąd w dalszym ciągu nie zobowiązano inwestora do przełożenia właściwej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nadto nie została rozstrzygnięta kwestia postanowienia w oparciu o art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.

Organ pierwszej instancji nie zweryfikował również dokumentów przedłożonych przez inwestora, do złożenia których został on zobowiązany decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Sąd krytycznie odniósł się także do zawartego w decyzji z dnia [...] maja 2013 r. zobowiązania inwestora do przedłożenia opinii rzeczoznawcy, z której wynikać będzie czy inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Kwestia, jak zauważył Sąd, że przedmiotowa inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę rozstrzygnięta została w prawomocnej decyzji WINB z dnia [...] grudnia 2011 r. (mylnie wskazano datę - [...] października 2011 r.). Organ stwierdził wówczas, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej jest budową obiektu budowlanego, która wymagała wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu, niezrozumiałym jest dlaczego organ pierwszej instancji ponownie prowadził ustalenia czy dla realizacji inwestycji potrzebne było pozwolenie na budowę, a tym bardziej z jakiego powodu miałby w tym zakresie wyspecjalizowanemu organowi nadzoru budowlanego przedstawiać stanowisko (ekspertyzę sporządzaną na własne zlecenie) inwestor.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] S.A. z siedzibą w W. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

1. 1) art. 134 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy co do jej istoty i w jej granicach poprzez naruszenie prawa procesowego na skutek naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uznanie przez WSA w Bydgoszczy, że prawidłowo organ drugiej instancji ustalił swą kasacyjną decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., że przedmiotowa inwestycja wymagała pozwolenia na budowę, a także poprzez nierozpoznanie zarzutów skarżącej co do naruszenia:
2. a) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, tj. art. 51 ust. 1, 2 i 3 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że brak było podstaw do wydania przez organ pierwszej instancji decyzji określonej tym przepisem,
3. b) prawa procesowego poprzez:
4. - naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutu skarżącej, że organ drugiej instancji nie wskazał w sposób jasny, na jakie okoliczności zwrócić ma uwagę organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę,
5. - naruszenie art. 6 i 7, art. 104 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji uzasadniającego uchylenie jego decyzji i w konsekwencji poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, oraz art. 105 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, iż brak jest podstaw do umorzenia postępowania naprawczego oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji naruszonego zdaniem organu drugiej instancji przepisu postępowania, co stanowiło podstawę uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora,
6. - brak wskazania, jaki stan prawny obowiązuje organy nadzoru budowlanego w związku ze zmieniającymi się przepisami prawa.

Wskazując na powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stanowisko Sądu pierwszej instancji oddalające skargę [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję organu odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., jest prawidłowe. Sąd ten nie naruszył bowiem art. 134 P.p.s.a. i art. 138 § 2 K.p.a. poprzez "nierozpoznanie sprawy co do jej istoty i w jej granicach". Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w pierwszej instancji stanowiła decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., to jest tzw. decyzja kasacyjna. Kontrola ta sprowadzała się zatem do oceny, czy zaistniały podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji opartej na art. 138 § 2 K.p.a.

W związku ze zmianą stanu prawnego, z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmieniły się przesłanki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zgodnie z obowiązującym brzmieniem art. 138 § 2 K.p.a. organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy stwierdzi, że naruszył on przepisy procesowe nieprzeprowadzając postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je przeprowadzając, ale z rażącym, naruszeniem przepisów procesowych, np. niedokonując ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Naruszenie takie nie może być usunięte przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] maja 2013 r., tj. obowiązku dokonania pomiarów natężenia pola elektromagnetycznego stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z oceną czy rzeczywiste jego natężenie spełnia warunki bezpieczeństwa ludzi i mienia określone w przepisach odrębnych, podania mocy urządzeń zainstalowanych w lipcu 2008 r. oraz ekspertyzy uprawnionego rzeczoznawcy, z której wynikać będzie czy przedmiotowa inwestycja wymagała pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Decyzja PINB w B. z dnia [...] lipca 2013 r. wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego jest decyzją pochodną (zależną) od decyzji tego organu z dnia 21 maja 2013 r. wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Oznacza to, że decyzja z dnia [...] lipca 2013 r. została wydana w konsekwencji ustaleń dokonanych w decyzji z dnia [...] maja 2013 r., którą ukształtowano prawa i obowiązki inwestora określając czynności, które ma on wykonać w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzja z dnia [...] lipca 2013 r. zawiera zatem formalne i materialnoprawne umocowanie w rozstrzygnięciu zawartym w decyzji z dnia [...] maja 2013 r.

PINB w B. stwierdzając w decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. wykonanie obowiązku nałożonego decyzją tego organu z dnia [...] maja 2013 r. ograniczył się w uzasadnieniu do przytoczenia tych obowiązków oraz stwierdzenia ich wykonania. Przez wykonanie tych obowiązków organ przyjął fakt przedłożenia przez inwestora sprawozdania z pomiarów pól elektromagnetycznych wykonane przez Laboratorium [...], kwalifikacji przedsięwzięcia sporządzonej przez Firmę Usługowo-Handlową [...] – T.J. oraz oświadczenia T.J. o braku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej przy ul. [...] w B. Przedłożone przez inwestora dokumenty mają charakter dowodowy i w konsekwencji mogą służyć wyłącznie ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Wydano je na zlecenie strony, stanowią one zatem uzupełnienie wyjaśnień strony poparte stanowiskiem uwzględniającym wiadomości specjalne. Dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych może ułatwiać należytą ocenę zebranego materiału dowodowego w sprawie, ale nie może zastępować rozstrzygnięcia sprawy, do podjęcia którego jest obowiązany właściwy organ, a także zastępować oceny prawnej organu w kwestii dopuszczalności stosowania oraz obowiązywania i wykładni przepisów prawa.

Złożone przez inwestora dokumenty mogą ewentualnie uzasadniać dopuszczenie dodatkowego dowodu zgodnie z przepisami K.p.a., gdy wystarczająco uprawdopodobni on zasadność prezentowanego w tych dokumentach stanowiska.

Należy mieć na uwadze, że w sytuacji gdy PINB w B. decyzją tego organu z dnia [...] maja 2013 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów o charakterze dowodowym, to rozstrzygnięcia organu o stwierdzeniu wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 50 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, nie można sprowadzać jedynie do sprawdzenia przez ten organ czy takie dokumenty zostały przez inwestora dostarczone. Istotą postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 i 50 ust. 1 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, o czym stanowi wprost art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Powyższa ocena nie oznacza dopuszczenia możliwości podważenia w postępowaniu odwoławczym przez Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2013 r., którą ukształtowano prawa i obowiązki inwestora określając czynności, które ma on wykonać w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Polemika tego organu z zasadnością rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] maja 2013 r. na etapie odwołania od wydanej w jej wyniku decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku, nie jest dopuszczalna (por. wyrok NSA z 11 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 305/11). Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji PINB w B. z dnia [...] lipca 2013 r. wskazał wprawdzie na wadliwość tej decyzji, ale jedynie w kontekście ustalenia podstaw do wszczęcia odrębnego postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Fakt ten nie miał jednak wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia.

Istotne znaczenie przy ocenie prawidłowości zaskarżonej decyzji ma również, jak zasadnie podniósł Sąd pierwszej instancji, że Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy rozpoznając odwołanie od decyzji PINB w B. z dnia [...] lipca 2013 r., był związany oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w wyroku NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 734/10. Zasadniczą kwestią było więc ustalenie czy organ ten ponownie rozpatrując sprawę uczynił to zgodnie z oceną prawną wyrażoną w tym wyroku oraz czy zastosował się do wskazań w nim zawartych, zgodnie z art. 153 P.p.s.a. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przede wszystkim, że "organ nadzoru budowlanego powinien wyjaśnić, czy inwestycja została wykonana z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ nie mogła być objęta zgłoszeniem (art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), czy może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), jakie znaczenie prawne w tej sprawie ma decyzja Burmistrza B. z dnia [...] marca 2007 r. odmawiająca zgody na lokalizację inwestycji celu publicznego dla stacji bazowej telefonii komórkowej, a także czy i jakie rozstrzygnięcia zostały już wydane na podstawie przepisów z zakresu ochrony środowiska".

Z powyższej oceny prawnej NSA wynika jednoznacznie, że PINB w B. stwierdzając wykonanie nałożonego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. obowiązku, a w konsekwencji doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, powinien był te kwestie jednoznacznie rozstrzygnąć, czego jednak nie uczynił.

Oparcie przez PINB w B. rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. stwierdzającego wykonanie obowiązku nałożonego decyzją tego organu z dnia [...] maja 2013 r. jedynie na dokumentach prywatnych bez dokonania oceny tych dokumentów stanowi istotne uchybienie procesowe. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego organ administracji publicznej ma obowiązek dokonać oceny jego wyników, za które uznaje się treść zaprezentowanych w postępowaniu środków dowodowych. Stosownie natomiast do wymogów art. 107 § 3 K.p.a., wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, organ powinien zawrzeć w uzasadnieniu decyzji. Tylko bowiem taki sposób oceny dowodów może być sprawdzony w toku instancji i w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Naruszenie takie nie może być usunięte przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Powołany w piśmie procesowym z dnia 7 marca 2016 r. przez Stowarzyszenie [...] wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1162/14 oraz zawarta w uzasadnieniu ocena prawna nie odnosi się do okoliczności ustalonych w rozpatrywanej sprawie. Stwierdzone w tamtej sprawie przez organ drugiej instancji braki w ustaleniach faktycznych dotyczyły wyjaśnienia, czy w sprawie nie zachodzi konieczność zsumowania parametrów poszczególnych anten sektorowych, które miałyby zostać zrealizowane w ramach projektowanej stacji bazowej i mogły być ustalone w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, bez potrzeby przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie można także skutecznie zarzucić organowi odwoławczemu, że powinien był w sposób bardziej precyzyjny wskazać, jakie konkretne okoliczności powinny być zbadane, a nie przedstawiać stanu sprawy w sposób budzący wątpliwości co do czynności, które mają być podjęte przez organ pierwszej instancji. Należy uwzględnić, że decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, a zatem nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Z tego względu organ pierwszej instancji nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji co do wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.

Natomiast jest związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy "okolicznościami", jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy (zob. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel Komentarz aktualizowany do art.138 Kodeksu postępowania administracyjnego Lex/el 2015 r.). Okoliczności te zostały w zaskarżonej decyzji wskazane. Organ pierwszej instancji powinien bowiem wykonać zalecenia zawarte w wyroku NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 734/10 oraz wyrokach WSA w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 677/09 i z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 104/12, a następnie dokonać pełnej oceny wyników postępowania dowodowego.

Całkowicie nieuprawnione jest twierdzenie skarżącej Spółki, że organ odwoławczy podjął "merytoryczne rozstrzygniecie", w sytuacji gdy organ ten wydał decyzję kasacyjną, stwierdzając jedynie, że organ pierwszej instancji nie dokonał oceny ustaleń T. J. zawartych w złożonym przez niego oświadczeniu o braku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej w związku z ustaleniami organów orzekających w sprawie wskazującymi, że budowa tej stacji wymagała uzyskania pozwolenia na budowę oraz ze wskazaniami i oceną prawną powołanych wyżej wyroków sądów administracyjnych.

Ponadto, nawet jeżeli organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpoznania formułuje oceną materialnoprawną, to odnosi się ona do dotychczas ustalonego stanu faktycznego sprawy i podnoszonych na jego tle zarzutów i może nie mieć charakteru wiążącego w świetle nowych ustaleń faktycznych, po ponownym rozpoznaniu sprawy.

Podnieść należy także, że w skardze kasacyjnej nie wykazano, że naruszenia przepisów procesowych mają istotny wpływ na wynik sprawy. Przez pojęcie "istotny" należy rozumieć taki wpływ, który powoduje, że zapadłoby orzeczenie o innej treści. Za taki wpływ nie można natomiast uznać, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, braku wskazania konkretnych czynności czy ustaleń, których powinien dokonać organ pierwszej instancji w celu rozpoznania sprawy, w sytuacji gdy uznano za prawidłowe, że organ ma ponownie przeprowadzić całe postępowanie i wydać stosowną decyzję.

Za nieusprawiedliwione uznać należy zarzuty dotyczące wad uzasadnienia wyroku. Naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. tylko wtedy może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, kiedy uzasadnienie wyroku nie poddaje się kontroli, tzn. nie wiadomo dlaczego Sąd wydał skarżone rozstrzygnięcie. W sprawie niniejszej sytuacja taka nie występuje, bowiem Sąd wyjaśnił przyczyny rozstrzygnięcia i jego podstawę prawną, zatem wymogi formalne uzasadnienia są spełnione.

Z tych względów skarga kasacyjna, jako nieposiadająca uzasadnionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.