Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r., sygn. II SA/Ke 969/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. K. (dalej: skarżący) na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego: 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji;
- 2) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku oraz 3) zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z dnia 12 września 2012 r. R. K. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce o prowadzeniu przez J. K. bez wymaganego pozwolenia prac budowlanych w budynku przy ul. [...] w K., wnosząc jednocześnie o wstrzymanie prac budowlanych i doprowadzenie przez inwestora obiektu do stanu zgodnego z prawem.
W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 26 września 2012 r. w ww. budynku organ nadzoru budowalnego stwierdził przeprowadzanie licznych robót budowlanych. Podstawę do wykonania części z tych robót, dotyczących budynku mieszkalno- usługowego przy ul. [...] w K. stanowiły:
- - decyzja Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] kwietnia 2004 r. udzielająca J. K. pozwolenia na remont budynku mieszkalno - usługowego polegający na: wymianie stolarki okiennej, remoncie stropów i posadzek, powiększeniu otworu przejścia pomiędzy pomieszczeniami parteru do 3 m, wybiciu otworów wejściowych (przywrócenie stanu pierwotnego), wymianie instalacji wewnętrznych: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, elektrycznej, centralnego ogrzewania i gazowej,
- - decyzja Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] października 2004r. udzielająca J. K. pozwolenia na remont budynku mieszkalno- usługowego polegający na wymianie pokrycia dachowego wraz z montażem okien połaciowych lukarn, wymianie elementów więźby dachowej i instalacji wewnętrznych: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i centralnego ogrzewania (po istniejących trasach), wykonaniu elewacji wraz z balkonami i montażem bramy, wykonaniu tynków wewnętrznych, wymianie rynien i rur spustowych na nowe, naprawie kominów, przebudowie instalacji elektrycznej oraz wykonaniu wentylacji grawitacyjnej w studzience wodomierzowej,
- - decyzja Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] grudnia 2004 r. udzielająca J. K. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na powiększeniu istniejącego balkonu i wymianę stolarki okiennej w otworze balkonu,
- - decyzja Prezydenta Miasta Kielce z 1 czerwca 2005 r. udzielająca J. K. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na wymianie stropu drewnianego na żelbetowy (nad pierwszą i drugą kondygnacją) w części pomieszczeń zlokalizowanych w części północnej budynku i dalszej rozbudowie istniejącego balkonu w budynku usługowo-mieszkalnym (na drugiej kondygnacji).
Ustalono ponadto, że podstawę do prowadzenia robót w budynku stanowiła decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z dnia [...] maja 2000 r., wydana na podstawie art. 66 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623, dalej jako: ustawa lub ustawa – Prawo budowlane), na mocy której nakazano G. K., T. K., E. S., J. K. i Miejskiemu Zarządowi Budynków w Kielcach, jako właścicielom budynku usługowo - mieszkalnego przy ul. [...] w K., wykonać w terminie do dnia 30 października 2000 r. roboty remontowe budynku wyszczególnione w przedłożonej ekspertyzie stanu technicznego budynku, opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. J. W. i stanowiącej załącznik do decyzji.
Podczas kontroli w dniu 26 września 2012 r. organ nadzoru budowlanego I instancji stwierdził między innymi wykonywanie robót w lokalu użytkowym położonym na parterze, od strony [...], przylegającym do budynku Muzeum [...] oraz w piwnicy. Organ ustalił, że J. K. wykonał tam nową instalację wodno - kanalizacyjną legalnie, na podstawie wymienionej wyżej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z [...] maja 2000 r. Ponadto J. K. uzyskał decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2011 r. zezwalającą na wykonanie robót budowlanych w lokalu mających na celu przystosowanie go jako lokalu gastronomicznego. Inwestor wykonał przeróbkę instalacji elektrycznej i wydzielił pomieszczenia ściankami działowymi z płyt gipskartonowych na stelażu metalowym.
W oparciu o powyższe ustalenia, na podstawie art. 61a k.p.a., PINB w Kielcach odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wykonywanych robót budowlanych w budynku usługowo - mieszkalnym [...] w K. przez J. K. (postanowienie z [...] października 2012 r.).
W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącego, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. uchylił postanowienie z [...] października 2012 r. do ponownego rozpatrzenia podnosząc, że organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania z tego powodu, iż nie stwierdził naruszenia przepisów i uważał, iż byłoby to postępowanie bezprzedmiotowe, jednak z orzecznictwa wynika, że ustalenia faktyczne oraz ocena, czy prace budowlane prowadzone były w warunkach samowoli budowlanej, czy też legalnie, mogą nastąpić wyłącznie w toku postępowania wszczętego i prowadzonego zgodnie z przepisami prawa.
W dniu 22 maja 2013 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę w budynku przy ul. [...] w K., w toku której ustalono, że lokal od strony [...] został przebudowany w ten sposób, że wydzielono pomieszczenia ściankami z gipskartonu rozdzielając sąsiadujące lokale i zamontowano instalację wentylacyjną z poszczególnych pomieszczeń. Wykonano nową aranżację wnętrza oraz nowe podłączenia instalacyjne wodno-kanalizacyjne do istniejącego pionu, który został w piwnicy wymieniony na nowy. Stwierdzono, że roboty budowlane zostały zakończone, zaś lokal nie jest użytkowany. Organ ocenił, że roboty w zakresie ścian wewnętrznych działowych wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną i nie powodują zagrożenia. Ze złożonych przez J. K. oświadczeń do protokołu kontroli wynika, że prace aranżacyjne w lokalu zostały wykonane zgodnie z projektem uzgodnionym z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W lokalu nie były prowadzone żadne prace naruszające konstrukcję budynku. Nie zmieniono powierzchni i kubatury obiektu, prace nie spowodowały ponadto zmiany sposobu użytkowania lokalu.
Przy piśmie z 29 czerwca 2013 r. J. K. przedłożył opracowanie "Ocena techniczna prac wykonanych w budynku usługowo mieszkalnym [...] w lokalu na parterze od strony [...]" autorstwa W. S. We wnioskach końcowych autor opracowania, posiadający stosowne uprawnienia stwierdził, że prace aranżacyjne i instalacyjne prowadzone były wewnątrz wydzielonego lokalu usługowego i w żadnym stopniu nie zmieniły podstawowych parametrów użytkowych istniejącego obiektu - budynku usługowo – mieszkalnego, to jest powierzchni usługowej i mieszkalnej oraz relacji między nimi. Pozostały nie zmienione charakterystyczne parametry budynku: kubatura, powierzchnia zabudowy oraz podstawowe wymiary samego lokalu w świetle ścian konstrukcyjnych i stropów. Prowadzone prace w żadnym stopniu nie naruszyły istniejącej zabytkowej substancji budynku: kształtu sklepień itp. oraz elementów konstrukcyjnych budynku: stropów, ścian, nadproży i sklepień.
Roboty instalacyjne wykonane zostały zgodnie z przepisami, warunkami technicznymi, wiedzą i sztuką budowlaną. Roboty były prowadzone prawidłowo pod względem technicznym oraz zgodnie z zasadami BHP. W protokołach załączonych do opinii nie stwierdzono występowania nieprawidłowości.
W oparciu o powyższe ustalenia, decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. PINB umorzył wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę przebudowy lokalu usługowego od strony Rynku w budynku przy ul. [...] w K., stwierdzając, że z uwagi na wykonanie tej przebudowy w sposób zgodny ze sztuką budowlaną postępowanie organu nadzoru budowlanego stało się bezprzedmiotowe.
Decyzją z [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, decyzję organu I instancji utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu decyzji, wskazując na art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ustawy - Prawo budowlane organ odwoławczy stwierdził, że roboty budowlane polegające na przebudowie lokalu usługowego przy ul. [...] w K. zrealizowane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy zauważył, że przebudowa obiektu budowlanego nie jest jednym z przypadków wykonywania budowy, tylko wykonywaniem robót budowlanych. Wskazał, że organ I instancji nie wydał postanowienia na podstawie art. 50 Prawa budowlanego w sprawie stwierdzonych robót budowlanych, ponieważ w początkowym okresie ich wykonywania nie uznawał robót za samowolne, a w dalszym okresie, gdy roboty te były prawdopodobnie dalej wykonywane, nie uzyskał dostępu do lokalu. Inwestor dysponuje szeregiem decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzją nakazową z dawnych lat, które uniemożliwiały prosty osąd, że wszystkie wykonywane roboty wymagają wstrzymania bez uprzedniej analizy ich zakresu.
Organ odwoławczy stwierdził także, że organ I instancji nie wydał decyzji w oparciu o art. 51 ustawy - Prawo budowlane, ponieważ uzyskał dowody stwierdzające, że roboty budowlane w zakresie ścian wewnętrznych działowych wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną i nie powodują zagrożenia, jak również roboty instalacyjne wykonane zostały zgodnie z przepisami, warunkami technicznymi, wiedzą i sztuką budowlaną, z czego wynika podstawowy wniosek, że wykonana przebudowa lokalu usługowego nie wymaga żadnych zmian i przeróbek i nie narusza przepisów techniczno - budowlanych. Zdaniem organu II instancji, w związku z brakiem podstaw do nakazania przeróbek czy przywrócenia do stanu pierwotnego przebudowy lokalu usługowego, prowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego byłoby niezasadne i tym samym stało się bezprzedmiotowe.
Odnosząc się do kwestii podniesionych w odwołaniu organ wskazał ponadto, że z treści art. 48 Prawa budowlanego wynika, iż znajduje on zastosowanie wyłącznie w przypadku obiektu budowlanego będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Przepis ten nie może znaleźć zastosowania do przebudowy. Stanowisko strony, iż w sprawie powinien znaleźć zastosowanie tylko przepis art. 48 Prawa budowlanego organ uznał za błędne, przyznając zarazem, że za podstawę prawną decyzji prawidłowo organ I instancji przyjął art. 105 k.p.a.
Odnośnie do kwestii uczestnictwa strony w sprawie podniósł, że organ I instancji troszcząc się o zapewnienie udziału stronom, czterokrotnie wyznaczał oględziny, które nie mogły dojść do skutku na skutek złego stanu zdrowia inwestora. Natomiast wbrew twierdzeniu zawartemu w odwołaniu, w dniu 22 maja 2013 r. organ nie dokonał oględzin, lecz skorzystał z innego przysługującego mu uprawnienia i dokonał kontroli. Dlatego niezasadny jest zarzut, że strona nie wzięła udziału w "oględzinach w dniu 22 maja 2013r.", gdyż takich oględzin nie było.
Skargę na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył skarżący R. K., podnosząc w niej zarzuty naruszenia:
- - art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r. Nr 162 poz. 1568 ze zm.),
- - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewywiązanie się przez organ odwoławczy z obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i rozpatrzenia go,
- - art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu możliwości zapoznania się przed wydaniem zaskarżonej decyzji z całością zebranego materiału dowodowego i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, oraz niedopuszczenie go do udziału w czynności oględzin nieruchomości oraz
- - art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania legalizacyjnego.
Uwzględniając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w uzasadnieniu wyroku z 6 marca 2014 r. potwierdził, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że wykonane przez J. K. roboty budowlane stanowią przebudowę wymagającą pozwolenia na budowę, zaś legalizacja takich samowolnie zrealizowanych robót prowadzona jest w trybie art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane. Przepis art. 3 pkt 7a ww. ustawy przez przebudowę rozumie wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Jak ustaliły organy, w lokalu położonym przy ul. [...] w Kielcach wydzielono pomieszczenia ściankami z gipskartonu rozdzielając sąsiadujące lokale i zamontowano instalację wentylacyjną z poszczególnych pomieszczeń.
Wykonano nową aranżację wnętrza oraz nowe podłączenia instalacyjne wodno-kanalizacyjne do istniejącego pionu, który został w piwnicy wymieniony na nowy. Nie ulega wątpliwości, że tego typu roboty budowlane zmieniły parametry użytkowe istniejącego lokalu, nie zmieniając jednak charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, o jakich mowa w cytowanym wyżej przepisie. Ponieważ zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31, w których to przepisach roboty tego rodzaju, jak wykonane przez J. K. nie zostały wymienione, nie budzi wątpliwości, że dla legalności zrealizowanych w spornym lokalu prac wymagane było pozwolenie na budowę, którego inwestor nie posiadał. Nie wynikają one bowiem z żadnej złożonej do akt decyzji administracyjnej wydanej przez właściwy organ architektoniczno-budowlany.
Ponieważ wykonane samowolnie roboty budowlane nie polegały na budowie obiektu budowlanego bądź jego części, postępowanie naprawcze podlegało reżimowi art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane.
Ustalając ponadto, że w sprawie pozostaje bezsporne, iż budynek w którym wykonano roboty budowlane wpisany jest do rejestru zabytków pod nr [...], a tym samym podlega ochronie konserwatorskiej, Sąd stwierdził, że przed uzyskaniem pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym na obszarze wpisanym do rejestru zabytków należy uzyskać pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane w formie decyzji (art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Sąd stwierdził, że skoro legalne przystąpienie do prac budowlanych przy obiekcie znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga przedstawienia organowi nadzoru budowlanego decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków udzielającej zgody na prowadzenie takich prac, to tym bardziej uzyskanie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków będzie obligatoryjne w przypadku prowadzenia postępowania związanego z legalizacją robót budowlanych.
Pozbawione podstaw byłoby bowiem różnicowanie sytuacji inwestora, który ubiegając się o wydanie pozwolenia na prowadzenie prac przy obiekcie budowlanym znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków jest zobligowany przedstawić decyzję wojewódzkiego konserwatora zabytków i inwestora, wobec którego prowadzone jest postępowanie zmierzające do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych. Naprawczy charakter postępowania regulowanego przepisem art. 51 ustawy - Prawo budowlane każe, w ocenie Sądu, przyjąć, że sposób doprowadzenia objętego ochroną konserwatorską obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem zależy od stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków. Skoro przepis art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewiduje wymóg uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prace przy zabytku, wyrażonego w formie decyzji administracyjnej, a takimi pracami są również prace doprowadzające wykonane już roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, to stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków przedstawione w toku postępowania naprawczego powinno przybrać taką samą formę prawną (por. wyroki NSA: z 27 stycznia 2010 r., II OSK 153/09 oraz z 20 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 524/11).
Sąd stwierdził, że akta sprawy zawierają decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach z dnia[...] października 2011r., Nr [...], podjętą na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, udzielającą J. K. jako zarządcy kamienicy przy ul. [...] w K. zezwolenia na wykonanie prac w budynku tej kamienicy, pod kierunkiem inż. W. S., w terminie do 31 grudnia 2012 r., polegających na przebudowie wnętrza sklepu na parterze kamienicy na kawiarnię zgodnie z projektami budowlanymi: "Branża sanitarna – instalacja wewnętrzna wod-kan i wentylacji mechanicznej. Przebudowa ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń parteru...", stanowiącymi załącznik do tej decyzji.
W ocenie Sądu, powyżej opisana decyzja organu konserwatorskiego nie zastępuje w żadnym razie pozwolenia na budowę, co wynika wprost z przytaczanych już wyżej art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 39 ust. 1 ww. ustawy. W procesie budowlanym przeprowadzonym zgodnie z prawem decyzja wojewódzkiego konserwatora zabytków poprzedza bowiem uzyskanie pozwolenia na budowę. W stanie faktycznym sprawy decyzja ta może natomiast stanowić podstawę do przyjęcia, że zrealizowane samowolnie roboty budowlane uzyskały akceptację organu konserwatorskiego, jednakże niezbędnym jest ustalenie tożsamości prac, których dotyczy znajdująca się w aktach sprawy decyzja z [...] października 2011r. z tymi, które zrealizował inwestor. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala jednak, zdaniem Sądu, na przeprowadzenie takiej oceny, gdyż nie zawiera projektów budowlanych stanowiących integralną część decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach.
Sąd zauważył, że w aktach znajdują się jedynie kserokopie 3 stron projektu budowlanego wykonanego przez [...] spółkę z o.o. w K., ale dotyczącego branży architektonicznej. Organ nadzoru budowlanego powinien był zatem przeprowadzić dowód z projektów budowlanych, stanowiących załącznik do decyzji z [...] października 2011r., a następnie ustalić, czy wykonane przez J. K. roboty budowlane odpowiadają tym, na realizację których zezwolił Wojewódzki Konserwator Zabytków w Kielcach. Dopiero wówczas możliwą będzie ocena dotycząca spełnienia wymogu uzyskania zgody organu konserwatorskiego w procesie naprawczym. Zaniechanie wyjaśnienia powyższej okoliczności stanowiło w ocenie Sądu naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym powodujące konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd zgodził się z organem odwoławczym, iż czynności kontrolne, o których mowa w art. 81 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane nie są tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą przez art. 79 k.p.a. Jednakże, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 81a ust. 2 ww. ustawy, czynności kontrolne związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu. Oznacza to, że podmiotami uprawnionymi do uczestniczenia przy wykonywaniu czynności kontrolnych są organy nadzoru budowlanego oraz osoby, których działania są kontrolowane, ich przedstawiciele bądź świadkowie (art. 81a ust. 3).
Sąd stwierdził, że z protokołu kontroli nr 104/2013 z 22 maja 2013 r. wynika, że w trakcie czynności organu obecny był inwestor J. K., będący zarządcą całego obiektu. W związku z powyższym Sąd uznał, że wymogi określone art. 81 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane zostały spełnione i przeprowadzona w tej dacie kontrola stanowiła pełnoprawny dowód mogący być podstawą ustaleń w sprawie. Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 79 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie R. K. "do udziału w czynności oględzin nieruchomości", gdyż organ nie miał obowiązku zawiadamiać go o zamiarze przeprowadzenia kontroli.
Uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia przez organy nadzoru budowalnego art. 7, 77 § 1, art. 10 § 1, art. 81 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) wiązało się ze stwierdzeniem przez Sąd, że większość istotnych ustaleń w sprawie organ I instancji uczynił w oparciu o dowody odnośnie do których skarżący nie miał możliwości się wypowiedzieć. O możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia ewentualnych zastrzeżeń, wniosków i wypowiedzi co do zebranych dowodów i materiałów skarżący został zawiadomiony pismem z 22 kwietnia 2013 r., doręczonym mu 10 maja 2013 r. Po upływie terminu wyznaczonego skarżącemu do realizacji uprawnienia z art. 10 § 1 k.p.a. organ przeprowadził jednakże kontrolę oraz pozyskał jako dowód w sprawie przedstawioną przez J K. ocenę techniczną, w oparciu o którą ustalono, że zrealizowane prace odpowiadają przepisom prawa budowlanego, a ponadto są zgodne z wiedzą i sztuką budowlaną.
W tych warunkach Sąd nie zgodził się z organem odwoławczym, który w uzasadnieniu swojej decyzji podnosił, że "wydanie decyzji niedługo po otrzymaniu dokumentów jest naruszeniem zasad postępowania", jednak nie mającym istotnego wpływu na wynik sprawy.
Sąd podzielił ponadto pogląd, zgodnie z którym ustalenie, że wykonane samowolnie roboty budowlane były zgodne ze standardami i nie wymagały przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności ani robót, stanowi podstawę do przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego, że brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego. W tych warunkach postępowanie nie podlega umorzeniu, ale zachodzi podstawa do odstąpienia od nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane (wyroki NSA: z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 1012/09, z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1351/11).
Skargi kasacyjne od wyroku z 6 marca 2014 r. wnieśli: Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Kielcach oraz uczestnik postępowania – J. K. W skardze kasacyjnej wniesionej przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Kielcach skarżący kasacyjnie organ zaskarżył ww. wyrok w całości podnosząc zarzuty naruszenia:
- 1) prawa materialnego, tj. art. 84 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że organ nadzoru budowlanego powinien ustalić tożsamość prac zrealizowanych na podstawie decyzji Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2011 r.
- 2) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w związku ze stwierdzeniem przez Sąd naruszenia w toku postępowania administracyjnego:
- - art. 10 i art. 81 k.p.a. z uwagi na niezapoznanie strony z protokołem kontroli z dnia 22 maja 2013 r. oraz oceną techniczną, pomimo tego, że Sąd nie wskazał, jak wpływ to uchybienie miało na wynik sprawy;
- - art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ nie wyjaśnił zakresu wykonanych robót, podczas gdy konserwator wydał decyzję pod kierunkiem mgr. inż. W. S. W przedstawionej ocenie technicznej jej autor określił tak zakres, jak i sposób wykonanych prac; ocena ta obejmowała również roboty polegające na instalacji wodno-kanalizacyjnej i wentylacji mechanicznej,
- - art. 105 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ powinien wydać decyzję odstępującą od wykonania obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, a nie decyzję o umorzeniu postępowania.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 84 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane skarżący kasacyjnie organ wskazał, że do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowalnego, zaś organy ochrony konserwatorskiej działają w zakresie swoich kompetencji w sposób odrębny i niezależny, przewidziany ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 2 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 45 tej ustawy). Zauważył ponadto, że w § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych (....) przewidziano obowiązek przedłożenia właściwemu wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków części projektu budowlanego w zakresie niezbędnym do oceny wpływu planowanych robót na zabytek. Z tych względów organ zarzucił Sądowi I instancji niezauważenie, iż prowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie legalizacyjne stanowi sprawę odrębną od sprawy prowadzonej przez organy konserwatorskie.
Innymi słowy, zdaniem strony, postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków na charakter niezależny od postępowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego.
W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania - art. 10 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. organ zgodził się z Sądem, że działanie organu I instancji stanowiło uchybienie natury procesowej, jednakże podkreślił, że przekazując akta w trybie art. 133 k.p.a. organ I instancji poinformował stronę o możliwości zapoznania się ponownie z całością akt, jak również o możliwości składania wniosków dowodowych.
Skarżący zauważył, że ustawa – Prawo budowlane przewiduje wzajemnie wykluczające się sposoby prowadzenia postępowania naprawczego, które dzięki art. 51 ust. 7 tej ustawy znajdują odpowiednie zastosowanie w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już wykonane. W przypadku braku możliwości naprawy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1). Nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem następuje wówczas, gdy możliwe jest doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z przepisami (art. 51 ust. 1 pkt 2). Skoro jednak roboty wykonano zgodnie z prawem, to nie można mówić o jakichkolwiek obowiązkach, od których nałożenia organ powinien odstąpić.
Ustalenie, że prace budowlane zostały wykonane w sposób poprawny, zgodny ze sztuką budowlaną, uzasadniało zdaniem organu – odwołującego się w tej materii do wskazanych w skardze orzeczeń sądów administracyjnych – umorzenie postępowania.
Z powołanych względów Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Kielcach wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotów kosztów postępowania według norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej wniesionej przez uczestnika postępowania J. K., na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegającą na przyjęciu, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ustawy – Prawo budowlane, służącym doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem, obowiązuje wymóg uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prace doprowadzające wykonane już roboty budowalne do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy przepis ten nie ma zastosowania do przypadku, gdy na stronę nie nałożono obowiązku wynikającego z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane.
Zdaniem strony, uchylając decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego Sąd I instancji niezasadnie podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony przez ten Sąd w wyroku z 27 stycznia 2010 r., II OSK 153/09, w odniesieniu do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy innych, iż ustalone w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie – odmiennie niż w sprawie w której zapadł wyrok z 27 stycznia 2010 r., prowadzonej pod sygn. akt II OSK 153/09 – nie miał zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, gdyż nie wydano w niej decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych uznając, że prace budowalne zostały wykonane zgodnie ze sztuka budowlana oraz projektem uzgodnionym z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Wykonanie prac zgodnie z tym projektem potwierdzono w trakcie oględzin, które odbyły się w dniu 11 marca 2014 r. (tj. po wydaniu zaskarżonego wyroku).
Na tę okoliczność skarżący załączył protokół z oględzin wnosząc o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu. Skarżący podniósł, że wskazuje to, iż konserwator zabytków uznał, że w stanie faktycznym sprawy art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, enumeratywnie wymieniający sprawy, w których istnieje obowiązek wydania przez ten organ decyzji, nie ma zastosowania. Wykonane przez J. K. prace nie mogą być utożsamiane z pracami doprowadzającymi wykonane już roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Nie nałożono bowiem na niego takiego obowiązku w trybie art. 51 ustawy – Prawo budowlane.
Zaskarżając wyrok z 6 marca 2014 r. w całości w oparciu o ww. podstawę kasacyjną skarżący kasacyjnie wniósł o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami wniesionych skarg kasacyjnych.
Wnoszący skargę kasacyjną organ zakwestionował stanowisko Sądu I instancji w zakresie, w jakim wskazywało ono na konieczność przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego kontroli zgodności wykonanych prac z zakresem decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach z dnia [...] października 2011 r. Konsekwencją tego zapatrywania było podważenie zasadności uchylenia przez Sąd decyzji z powodu niedołączenia do powyższej decyzji z dnia [...] października 2011 r., dołączonej do akt sprawy, projektów budowlanych stanowiących jej załącznik. Pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażony w zaskarżonym wyroku określający rodzaj powiązań pomiędzy przepisami prawa budowlanego a przepisami z zakresu ochrony zabytków wpisuje się w to stanowisko interpretacyjne, które zostało przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 524/11. W wyroku tym NSA wskazał, że: "skoro [...] inwestor chcąc legalnie przystąpić do prac budowlanych przy obiekcie znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków musi przedstawić organowi nadzoru budowlanego decyzję wojewódzkiego konserwatora zabytków udzielającą zgody na prowadzenie takich prac, to tym bardziej uzyskanie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków będzie obligatoryjne w przypadku prowadzenia postępowania związanego z legalizacją robót budowlanych.
Pozbawione podstaw byłoby bowiem różnicowanie sytuacji inwestora, który ubiegając się o wydanie pozwolenia na prowadzenie prac przy obiekcie budowlanym znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków jest zobligowany przedstawić decyzję wojewódzkiego konserwatora zabytków i inwestora, wobec którego prowadzone jest postępowanie zmierzające do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych. Należy podkreślić, że postępowanie regulowane przepisem art. 51 Prawa budowlanego ma charakter naprawczy. Wobec tego sposób doprowadzenia obiektu budowlanego, objętego ochrona konserwatorską, do stanu zgodnego z prawem zależy od stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków." Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny również w wyroku z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. II OSK 153/09. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę powyższy pogląd w pełni podziela, przyjmując, że w sprawach dotyczących budynków wpisanych do rejestru zabytków postępowanie naprawcze powinno być przeprowadzone z uwzględnieniem art. 39 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego.
Nie może ulegać wątpliwości, że sposób doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków powinien zależeć od stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wprawdzie postępowanie służące doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ustawy - Prawo budowlane) ma inny charakter niż postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, lecz wymogi uzyskania wypowiedzi organu konserwatorskiego o realizowanym zamierzeniu powinny także mieć w nim zastosowanie. Postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 84 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię z tego względu nie mógł zostać uznany za uzasadniony. Akceptacja stanowiska Sądu I instancji wpisującego się w dotychczasową linię orzeczniczą sądów administracyjnych nie sięga jednak tak daleko, by wnioski jakie wypływają z wyrażonego wyżej poglądu można było bez przeszkód zastosować w rozpoznawanej sprawie.
Stoi temu na przeszkodzie przede wszystkim ta istotna dla kierunku rozstrzygnięcia okoliczność, że w kontrolowanej sprawie w postępowaniu naprawczym przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego był brak wywiązania się przez inwestora wyłącznie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i łączący się z tym wymóg oceny dokonanej przebudowy z przepisami techniczno-budowlanymi. Okolicznością niesporną było natomiast to, że na planowane w lokalu usługowym roboty budowlane inwestor uzyskał wcześniejszą aprobatę Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach z dnia [...] października 2011 r. Powyższy przypadek jest zatem gatunkowo różny od sytuacji, w której roboty budowlane dotyczące obiektu objętego ochroną konserwatorską są prowadzone bez wiedzy, a tym samym zgody organu konserwatorskiego, w związku z czym sposób zakończenia postępowania naprawczego powinien uwzględniać opinię tego organu wyrażoną z punktu widzenia zapobieżenia ewentualnym zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku.
W sprawie, w której inwestor uzyskał, stosownie o art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stosowne zezwolenie na wykonanie robót budowlanych przy zabytku, zakres postępowania naprawczego prowadzonego przed organem nadzoru budowlanego powinien ograniczać się do oceny technicznej wykonanych samowolnie robót polegających na przebudowie i rozważenia celowości ewentualnego nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Kwestia zgodności zrealizowanych robót przy zabytku z udzielonym zezwoleniem konserwatorskim należy do kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków. Stosownie do art. 38 ust. 3 pkt 3 cyt. ustawy, sprawowana przez wojewódzkiego konserwatora zabytków kontrola dotyczy m. in. sprawdzania zgodności wszelkich działań podejmowanych przy zabytkach wpisanych do rejestru z zakresem lub warunkami określonymi w pozwoleniu i zatwierdzoną dokumentacją.
W przypadku prowadzenia robót budowlanych przy zabytku w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję o wstrzymaniu wykonywanych prac (art. 43 pkt 2 ustawy), jest również upoważniony do wydania rozstrzygnięć, które stanowią analogiczny do uprawnień organu nadzoru budowlanego sposób reakcji na samowolnie wykonywane przy zabytku roboty budowlane. Art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zezwala bowiem wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków na wydanie decyzji: 1) nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, 2) nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie wstrzymanych badań, prac, robót lub innych działań przy zabytku, 3) nakładającej obowiązek podjęcia określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych badań, prac, robót lub innych działań przy zabytku do zgodności z zakresem i warunkami określonymi w pozwoleniu.
Dodatkowe uprawnienia w odniesieniu do samowolnie wykonywanych robót przy zabytku przyznaje wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków art. 45 ust. 1 cyt. ustawy. Okoliczność legitymowania się przez inwestora decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach z dnia [...] października 2011 r. zezwalającą na przebudowę wnętrza sklepu na parterze budynku nie była w postępowaniu podważana tak przez organy nadzoru budowlanego, jak i przez skarżącego. Za niesporny należało uznać także zakres wykonanych prac jako pozostający w zgodności z zakresem udzielonego pozwolenia. Osoba wskazana w decyzji z dnia [...] października 2011 r. (mgr inż. W. S.) jako osoba, pod kierunkiem której miała zostać przeprowadzona przebudowa wnętrza sklepu załączyła do akt sprawy na żądanie organu nadzoru budowlanego ocenę techniczną robót, która wskazywała ich zakres i potwierdzenie jego pokrywania się z udzieloną zgodą.
Z akt sprawy nie wynikało jedocześnie, by Wojewódzki Konserwator Zabytków w Kielcach w związku z wydaną decyzją z dnia [...] października 2011 r. prowadził odrębne postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych przy budynku kamienicy przy ul. [...], stanowiącym zabytek, w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu. W tych warunkach wskazana w zaskarżonym wyroku okoliczność polegająca na nieprzeprowadzeniu przez organy nadzoru budowlanego oceny zgodności wykonanych robót budowlanych przy zabytku – w ramach postępowania naprawczego (art. 51 Prawa budowlanego) – z decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach z dnia [...] października 2011 r. nie mogła stanowić o wadliwości zaskarżonej decyzji, przez co nie mogła prowadzić do jej uchylenia.
W związku z tym, że przypisywany organom nadzoru budowlanego błąd Sąd I instancji rozważył w ramach zaniechania przez organ prowadzący postępowanie wyjaśnienia okoliczności mogącej mieć istotny wpływ na wynik sprawy, odwołujący się do tejże kwalifikacji zarzut skargi kasacyjnej polegający na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. został uznany za uzasadniony w stopniu nakazującym uchylenie zaskarżonego wyroku. Na marginesie jedynie zauważyć należało, że do akt sprawy (po wydaniu przez Sąd I instancji zaskarżonego wyroku) została dołączona kopia protokołu oględzin przeprowadzonych w budynku przy ul. [...] w K. przez pracowników Wojewódzkiego Urzędu Konserwatora Zabytków w Kielcach potwierdzająca prawidłowość stanu faktycznego ustalonego przez organy nadzoru budowlanego w zakresie nieistnienia wątpliwości Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach co do zgodności wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu z wydanym pozwoleniem z dnia [...] października 2011 r.
Z poruszoną wyżej problematyką ściśle powiązany jest zarzut skargi kasacyjnej złożonej przez uczestnika postępowania J. K.. Zarzucił on Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegającą na przyjęciu, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ustawy – Prawo budowlane obowiązuje wymóg uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prace doprowadzające wykonane już roboty budowalne do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy przepis ten – w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną - nie ma zastosowania do przypadku, gdy na stronę nie nałożono obowiązku wynikającego z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Z tak ogólnie uzasadnionym zarzutem koresponduje argumentacja rozwijająca stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w której akcentowana jest ta kwestia, która ma związek z brakiem podstaw prawnych do wymagania od inwestora uzyskania decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków dla potwierdzenia, że wykonane prace pozostają zgodne z udzielonym pozwoleniem na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Przy ocenie tak formułowanego zarzutu trzeba mieć na uwadze, że podnosi on wadliwość stanowiska Sądu I instancji, którego Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w istocie nie wyraził. Z treści wyroku w żaden sposób bowiem nie wynika, by wnioski odnoszone przez Sąd do treści art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w powiązaniu z art. 51 ust. 1 ustawy –Prawo budowlane stanowiły o konieczności przedstawienia organowi nadzoru budowlanego przez inwestora rozstrzygnięcia wojewódzkiego konserwatora zabytków dotyczącego wykonanych robót budowlanych odrębnego od wydanego wcześniej pozwolenia.
Sąd I instancji, jak można wnosić z uzasadnienia wyroku, w sposób rozłączny ujął dwie sytuacje. Po pierwsze, uznał, że wymagane jest uzyskanie stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków odnośnie do przeprowadzenia prac doprowadzających wykonane już roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. W tym zakresie wiązało się to z aprobatą stanowiska prezentowanego w przywołanych w wyroku orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Po drugie, uznał, że w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdza zgodność wykonanych robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi, uzasadniającą odstąpienie od nałożenia na inwestora obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, zapewnienie ochrony obiektu wpisanego do rejestru zabytków sprowadzić należy wyłącznie do ustalenia, że wykonane samowolnie roboty były objęte decyzją wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Tę myśl wyrażało zamieszczone w uzasadnieniu wyroku stwierdzenie (s. 14), cyt.:" W procesie budowlanym przeprowadzonym w zgodzie z prawem, decyzja wojewódzkiego konserwatora zabytków poprzedza [...] uzyskanie pozwolenia na budowę. W stanie faktycznym sprawy decyzja ta może natomiast stanowić podstawę do przyjęcia, że zrealizowane samowolnie roboty budowlane uzyskały akceptację organu konserwatorskiego.". W rozpoznawanej sprawie, jak słusznie zauważono w skardze kasacyjnej, nie zachodziła pierwsza z opisanych wyżej sytuacji. Ustalony stan faktyczny pozostawał natomiast zbieżny z przypadkiem drugim i w tym zakresie Sąd wyraził pogląd, że prawidłowość decyzji organu nadzoru budowlanego uzależniona jest od wykazania, że wykonane roboty są pracami objętymi pozwoleniem wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Niezależnie od wskazanej we wcześniejszej części rozważań niezasadności odniesienia powyższego twierdzenia do rozpatrywanej przez Sąd I instancji sprawy administracyjnej, zapatrywanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rzeczywiście wyrażone w wyroku nie pokrywa się ze stanowiskiem interpretacyjnym przypisywanym temu Sądowi w skardze kasacyjnej. W zaskarżonym wyroku Sąd nie przyjął, by inwestor w postępowaniu naprawczym był zobowiązany legitymować się decyzją wojewódzkiego konserwatora potwierdzającą, że wykonane prace pozostają zgodne z udzielonym pozwoleniem, stąd zarzut skargi kasacyjnej złożonej przez uczestnika postępowania negujący poprawność tego poglądu, jako oczywiście bezzasadny, podlegał oddaleniu.
Na uwzględnienie zasługiwał zaś podniesiony przez skarżący kasacyjnie organ zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. Organ zasadnie podnosi, że okoliczności rozpoznawanej sprawy świadczą o tym, iż Sąd I instancji zajął nieuprawnione stanowisko stwierdzając, że przeprowadzenie części czynności procesowych (tj. kontroli mającej na celu ustalenie zakresu robót budowlanych wykonywanych przez inwestora) oraz pozyskanie części dowodów (opinii technicznej przedstawionej przez J. K.) po upływie terminu wyznaczonego skarżącemu do zapoznania się z aktami sprawy stanowiło naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżący kasacyjnie organ słusznie zauważa, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może odnieść zamierzony skutek gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Przy takiej optyce badania zasadności zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. zauważone powinno zostać przez Sąd I instancji, iż skarżący decyzję o umorzeniu postępowania warunku tego nie spełnił, gdyż nie wskazał istotnych z punktu widzenia prawidłowego rozpatrzenia sprawy czynności, które mógłby dokonać przed organem I instancji. Z treści odwołania R. K. od decyzji z [...] lipca 2013 r. wynika, że odwołujący się, zarzucając naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., wskazał, że "w trakcie oględzin PIBB nie został poinformowany, w których pomieszczeniach zostały zlikwidowane ściany jak i inne informacje i wskazówki ważne dla rozstrzygnięcia sprawy". Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że takie lakoniczne wskazanie na zamiar skarżącego udzielenia niesprecyzowanych informacji nie wyczerpuje wskazanego powyżej warunku skuteczności zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a.
Nie bez znaczenia dla oceny tego zarzutu pozostawała okoliczność, że organy nadzoru budowalnego nie stwarzały R. K. przeszkód w dostępie do akt sprawy. Uchybienie organu I instancji zostało w toku postępowania skorygowane, gdyż przekazując akta sprawy organowi odwoławczemu, pismem z dnia 26 lipca 2013 r. organ ten zawiadomił R. K. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (zawiadomienie zostało doręczone stronie w dniu 12 sierpnia 2013 r.). Skarżący kasacyjnie organ ma rację podkreślając, że postępowanie przed organem II instancji jest postępowaniem merytorycznym, w toku którego organ ten obowiązany jest uwzględnić wnioski stron, zaś strona powinna z organem współdziałać. Zaniechanie R. K. przejawiające się nieskorzystaniem z możliwości wypowiedzenia się w sprawie, jak i złożenia stosownych wniosków dowodowych w postępowaniu odwoławczym uzasadniało uznanie podniesionego w skardze złożonej do Sądu I instancji zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. za nieskuteczny.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje ponadto podstaw do zakwestionowania – jak uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny – sposobu zakończenia postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego poprzez jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Motywy zaskarżonego wyroku w tym zakresie zostały oparte na stanowisku zaprezentowanym w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 1012/09 oraz z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. II OSK 1351/11. Należy jednakże dostrzec, że wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko co do zasadności zakończenia postępowania naprawczego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego wobec robót budowlanych wykonanych samowolnie decyzją o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane nie jest stanowiskiem jednolicie prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przychyla się do stanowiska organu, iż ustalenie, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane prace remontowe zostały wykonane prawidłowo zgodnie ze sztuką budowlaną, obowiązującymi normami i przepisami, uzasadniało umorzenie tego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Spowodowane jest to tym, że brak jest w takim przypadku podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawaniu decyzji na podstawie art. 51 ustawy – Prawo budowalne w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora.
Tym samym sąd kasacyjny przychyla się do linii orzeczniczej odnośnie do zaznaczonej powyżej kwestii przyjętej, m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2014 r., II OSK 2644/12 oraz z 22 lipca 2015 r., II OSK 2989/13.
Z powyższych względów, wobec uznania, że istniały przesłanki by stwierdzić, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Kielcach, jako zawierającą usprawiedliwione podstawy kasacyjne, uwzględnił. Skarga skarżącego na decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego, rozpoznana po uchyleniu zaskarżonego wyroku, okazała się bezzasadna, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie drugim wyroku, oddalające skargę kasacyjną J. K., Naczelny Sąd Administracyjny podjął na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.