Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 października 2018 r., sygn. akt II OSK 1709/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2401/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę T. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z motywów powyższego wyroku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) dla [...] ustalił, że w latach 1996-2002 inwestor – T. M. dokonała samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] o pomieszczenia: pokój, łazienkę, kuchnię, kotłownię, korytarz i wiatrołap. Wymiary przedmiotowej rozbudowy to 5.60 m na 5.32 m i wysokości do spodu połaci dachowej 2.87 m.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., PINB dla [...], działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., uPb), nałożył na T. M. obowiązek przedłożenia w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia ww. postanowienia następujących dokumentów dotyczących nielegalnej rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na posesji przy ul. [...] w [...]: 1/ zaświadczenia Prezydenta [...] o zgodności rozbudowy tego budynku od strony wschodniej, zachodniej i południowej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2/ czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowy budynku mieszkalnego zawierającego opinię techniczną w zakresie zgodności wykonania robót z przepisami techniczno-budowlanymi, 3/ projektu zagospodarowania działki, 4/ oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Jak dalej wskazał sąd wojewódzki, wobec niedostarczenia przez zobowiązaną ww. dokumentów, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...], znak: [...], PINB dla [...] nakazał T. M. rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego o wymiarach: 5,60 m x 5,32 m i wysokości do spodu połaci dachowej 2,87 m wraz z dobudowanym wiatrołapem o wymiarach 5,33 m x 1,74 m i wysokości do spodu połaci dachowej 2,13 m, usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...].

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) rozpoznając wniosek T. M. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB dla [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Następnie GINB powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., po rozpoznaniu odwołania T. M., utrzymał w mocy decyzję ww. MWINB z dnia [...] lipca 2015 r.

Orzekając w niniejszej sprawie GINB uznał, że zrealizowana na działce przy ul. [...] w [...] rozbudowa budynku mieszkalnego nie mieści się w katalogu obiektów, o których mowa w art. 29 i 30 uPb, tj. obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy stwierdził, że inwestor nie przedłożył, w zakreślonym postanowieniem PINB dla [...] z dnia [...] marca 2013 r. terminie, żadnych dokumentów warunkujących – w świetle art. 48 uPb – odstąpienie od nakazu rozbiórki. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego zobligowany był do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 48 ust. 1 uPb, tj. orzec rozbiórkę, zrealizowanej bez pozwolenia na budowę, rozbudowy budynku mieszkalnego.

W zaistniałych okolicznościach, GINB podzielił stanowisko MWINB zawarte w decyzji z dnia [...] lipca 2015 r., stwierdzając że weryfikowana decyzja PINB dla [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nie jest obarczona przede wszystkim wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie organu orzekającego, oceniającego istnienie przesłanki nieważnościowej określonej w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., w omawianej sprawie nie można podnieść zarzutu, iż weryfikowana w trybie nadzwyczajnym decyzja ostateczna, jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., tj. była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność miałaby charakter trwały.

Organ ten wskazał, że wprawdzie w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy znajduje się załączona do wniosku T. M. o stwierdzenie nieważności decyzji, opinia techniczna sporządzona w dniu [...] kwietnia 2015 r. przez mgr inż. M. K., dotycząca oceny możliwości rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego, to jednak zawarte w niej ustalenia w żaden sposób nie przesądzają o tym, iż obowiązek zawarty w decyzji organu terenowego, tj. rozbiórka części budynku mieszkalnego zrealizowanej na działce przy ul. [...] w [...] był technicznie niewykonalny, a niewykonalność ta miała miejsce w dniu wydania decyzji i miała charakter trwały.

Ponadto organ zauważył, że część budynku mieszkalnego, co do której wydano nakaz rozbiórki, została dobudowana do już istniejącego obiektu. Skoro zatem przedmiotowa część budynku mieszkalnego została dobudowana po wykonaniu wszystkich robót związanych z budową budynku mieszkalnego na działce przy ul. [...] w [...], w ocenie GINB brak było podstaw do twierdzenia, iż nie ma możliwości dokonania rozbiórki przedmiotowej części budynku przy istniejącym stanie wiedzy technicznej.

Decyzję GINB zaskarżyła T. M. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania – art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak odniesienia do zaistnienia przesłanek nieważności z art. 156 § 1 pkt 1, 3-4, 6-7 K.p.a. i nienależyte uzasadnienie jak również naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 25 października 2016 r. WSA w Warszawie oddalił skargę. W jego motywach sąd wojewódzki stwierdził, że decyzja PINB z dnia [...] grudnia 2013 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Została ona wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, a także nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest trwale niewykonalna. Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem organu orzekającego w niniejszej sprawie, że nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważnościowych określonych w powołanym przepisie art. 156 § 1 K.p.a.

Zdaniem tegoż sądu skoro inwestor w określonym w postanowieniu PINB dla [...] z dnia [...] marca 2013 r., terminie nie dostarczył wskazanych w nim dokumentów, to musiało to skutkować wydaniem decyzji o rozbiórce przedmiotowej rozbudowy budynku mieszkalnego, na podstawie art. 48 ust. 1 uPb.

Skargą kasacyjną reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu – T. M. zaskarżyła ww. wyrok w całości i na zasadzie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., Ppsa), zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. 1. art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 Ppsa poprzez brak dostatecznego rozpoznania postawionych w postępowaniu przed WSA w Warszawie zarzutów, których przedmiotem było zarzucone organowi naruszenie przepisów:
2. a) art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak dostatecznego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i uwzględnienia jego całokształtu poprzez pominięcie opinii technicznej mgr inż. M. K. co do wpływu rozbiórki dobudowanej części budynku na część wcześniej wybudowaną, a jedynie, w to miejsce, aprioryczne przyjęcie, że: "Skoro zatem, przedmiotowa część budynku mieszkalnego została dobudowana po wykonaniu wszystkich robót związanych z budową budynku mieszkalnego na działce, przy ul. [...] w [...], w ocenie GINB brak jest podstaw do twierdzenia, iż nie ma możliwości dokonania rozbiórki przedmiotowej części budynku przy istniejącym stanie wiedzy technicznej" – str. 4-5 zaskarżonej decyzji – a co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż stan techniczny całego budynku stanowi podstawową, podnoszoną przez Skarżącą okoliczność faktyczną, od której ustalenia mogła zależeć treść rozstrzygnięcia.

art. 7 i art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez brak uwzględnienia, że ewentualnym skutkiem wykonania decyzji PINB dla [...] z [...] grudnia 2013 r. mogło być zniszczenie całego budynku, tj. i tej części, która nie była przedmiotem postępowania i której nie może dotyczyć rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy i treść rozstrzygnięcia, jeżeli jednocześnie uwzględnieni się, że decyzja nie powinna być bardziej dla strony dolegliwa niż jest to konieczne i powodować nie objęte nią skutki;

art. 107 § 3 K.p.a. m. in. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB pominięcia udziału H. K., który brał udział w postępowaniu przed MWINB, a co ma wpływ na wynik tego postępowania, gdyż może być przyczyną jego wznowienia;

2. art. 141 § 4 Ppsa poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wskazanych wyżej kwestii, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania, gdyż w tym zakresie zaskarżony wyrok nie poddaje się merytorycznej kontroli.

Wobec powyższego, na zasadzie art. 188 w zw. z art. 176 Ppsa skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, po uprzednim rozpoznaniu niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu podnosi, że każdy z organów wypowiedział się co do stanu technicznego budynku, każdy z nich zakwestionował ekspertyzę mgr inż. M. K., ale żaden z nich nie przeprowadził jakiegokolwiek dowodu na tę okoliczność. Ustalenie w tym zakresie powinno należeć do organów, a nie do sądu administracyjnego.

Zdaniem T. M. osią sporu było to, czy decyzja administracyjna może wywoływać skutki dalej idące niż te, które zostały w niej określone, w ocenie skarżącej kasacyjnie tego rodzaju sytuacja powinna być zakwalifikowana do przyczyn prawnych, z powodu których decyzja staje się niewykonalna, nie stanowiąc jednocześnie rażącego naruszenia prawa.

Jednocześnie w skardze kasacyjnej eksponowano, że w odwołaniu strona wskazywała, że posiada obecnie środki finansowe na pokrycie kosztów opracowania niezbędnej dokumentacji projektowej i wyrażała wolę przeprowadzenia procedury legalizacyjnej, co w konsekwencji prowadzić miałoby do bezprzedmiotowości postępowania nieważnościowego.

W konsekwencji uzasadnione ma być zastosowanie przez sąd drugiej instancji przepisu art. 188 Ppsa. Dodatkowo wywodzono, że organ odwoławczy nie ustosunkował się w uzasadnieniu swej decyzji do pominięcia w postępowaniu administracyjnym H. K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien, wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu.

Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. Skarga kasacyjna została ograniczona do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, zaś zarzuty sprowadziły się w istocie do dwóch kwestii – po pierwsze, uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 Ppsa poprzez brak dostatecznego rozpatrzenia zarzutów skargi, a dotyczących uchybienia w postępowaniu administracyjnym enumeratywnie wyłuszczonych przepisów K.p.a., a po drugie – uchybienia art. 141 § 4 Ppsa w odniesieniu do pominięcia wywiedzionych naruszeń przepisów procedury administracyjnej przez orzekające w sprawie organy. Obie te podstawy kasacyjne nie są usprawiedliwione.

B. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa jest z gruntu chybiony. Zdaniem Sądu zarzutu naruszenia cyt. przepisu stanowiącego, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania", skarżąca kasacyjnie nie uzasadniła w stopniu, który nakazywałby uwzględnić go w aspekcie treści art. 174 pkt 2 Ppsa. Zarzut naruszenia cyt. przepisu art. 141 § 4 Ppsa może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044).

Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tymczasem T. M. stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w istocie zarzuca sądowi wojewódzkiemu pominięcie – w jej przekonaniu – uzasadnienie odnośnie oznaczonych kwestii czy też brak ustosunkowania się do określonych zagadnień podnoszonych w skardze, co ma z kolei powodować, iżby wyrok VII SA/Wa 2401/15 nie poddawać miał się kontroli instancyjnej. Tak jednak w przedmiotowej sprawie nie jest.

Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny oddala wszak skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1620/10, CBOSA).

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej sąd wojewódzki w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są zrozumiałe, poddają się kontroli, okoliczność, że skarżąca kasacyjnie polemizuje z argumentacją sądu wojewódzkiego nie zgadzając się z nią, w żadnym razie nie dowodzi skuteczności powyżej wskazanego zarzutu.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku co do reguły odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd wojewódzki wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa), podzielając merytoryczną argumentację zaskarżonej decyzji i uznając ją za pełną i wyczerpującą, a następnie wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego przez siebie rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu drugiej instancji zaskarżony wyrok nie narusza przepisu art. 141 § 4 Ppsa.

C. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 Ppsa poprzez brak dostatecznego rozpoznania postawionych w postępowaniu przed WSA w Warszawie zarzutów, których przedmiotem było zarzucone organowi naruszenie przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak dostatecznego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i uwzględnienia jego całokształtu poprzez pominięcie opinii technicznej mgr inż. M. K., jak również przepisów art. 7 i art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez brak uwzględnienia, że ewentualnym skutkiem wykonania decyzji PINB dla [...] z [...] grudnia 2013 r. mogło być zniszczenie całego budynku.

Z art. 3 § 1 Ppsa wynika tylko tyle, że "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie", zatem o naruszeniu cyt. przepisu można by ewentualnie mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli zaskarżonej decyzji będącej wszak efektem "działalności administracji publicznej", odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne środki, niż przewidziane w Ppsa. Skoro zatem sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, w wyniku której orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 Ppsa, to nie naruszył art. 3 § 1 Ppsa.

Z art. 134 § 1 Ppsa wynika z kolei, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a", to ostatnie zastrzeżenie nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie.

Podstawą skargi kasacyjnej może być "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" (art. 174 pkt 2 Ppsa), nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez sąd wojewódzki konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami Ppsa, co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia przepisów K.p.a. w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej (por. motywy wyroku NSA z dnia 27 września 2017 r., I OSK 2535/16, LEX nr 2371161).

W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 Ppsa nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego. O naruszeniu przepisu art. 134 § 1 Ppsa można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, względnie nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono oczywiste i istotne uchybienia, które sąd powinien dostrzec i uwzględnić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd wojewódzki nie wyszedł poza granice sprawy, nadto nie pominął kwestii oceny prawidłowości zebrania materiału dowodowego, które miały znaczenie w związku z istotą sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją.

T. M. naprowadza, jakoby organy orzekające w postępowaniu nieważnościowym pominąć miały istotny element materiału dowodowego – przedłożoną przez stronę w postępowaniu opinię odnośnie ewentualnych skutków nakazanej rozbiórki, nie uwzględniły zatem, że ewentualnym skutkiem wykonania źródłowej decyzji organu powiatowego może być zniszczenie całego budynku, a przez to naruszyły wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 7, 77 § 1, 80, 156 § 1 pkt 5 K.p.a., zaś sąd pierwszej instancji, wbrew dyspozycji art. 134 § 1 Ppsa uchybień tych nie dostrzegł i oddalił skargę. Tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej nie można ocenić jako usprawiedliwionej.

Należy pamiętać, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zapadły w tzw. postępowaniu nieważnościowym, których przedmiotem była decyzja organu powiatowego o nakazie rozbiórki wobec dokonanej samowolnie rozbudowy budynku mieszkalnego. Celem tego postępowania, w odróżnienia od sprawy rozstrzygniętej źródłową decyzją, było wyłącznie ustalenie czy decyzja organu powiatowego jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych ujętych w przepisach art. 156 § 1 K.p.a. Nie jest słuszny zarzut skarżącej kasacyjnie, jakoby organy w postępowaniu nieważnościowym miały pominąć zaoferowany przez stronę dowód w postaci opinii technicznej i dokonać jego oceny, przez co nie uwzględnić miano wystąpienie wady niewykonalności decyzji ostatecznej, a sąd wojewódzki miałby tych okoliczności nie dostrzec. Przeczy temu lektura zaskarżonego wyroku, w którym do tej kwestii sąd a quo się odniósł, podzielając stanowisko GINB w przedmiocie braku zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Przeczy temu także lektura motywów zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji MWINB.

W tej ostatniej wyraźnie odniesiono się do tego, że z samej opinii przedłożonej przez T. M. wynika, iż jej samowolna inwestycja polegała na dobudowie do istniejącego uprzednio budynku części mieszkalnej, przy czym organ wojewódzki naprowadzał w swej decyzji, że wykonanie nakazu rozbiórki nie wyklucza wykonania dodatkowych robót budowlanych w celu zabezpieczenia części budynku pierwotnie istniejącej. Treść opinii była także przedmiotem analizy organu odwoławczego, a dokonana przezeń ocena w aspekcie oceny możliwości rozbiórki dokonanej przez skarżącą samowoli budowlanej prawidłowo zostały zaakceptowane także przez sąd wojewódzki. Wysuwane z treści opinii o ewentualnych (podkr. Sądu) następstwach robót rozbiórkowych dla części budynku istniejącej pierwotnie, nie uzasadniają zarzutu dotknięcia źródłowej decyzji wadą niewykonaności z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. O tym, aby można wywodzić dotknięcie decyzji ostatecznej wadą niewykonalności, wada ta musi istnieć w dacie wydania takiej decyzji, a ponadto ma mieć charakter trwały, jak to wyraźnie wynika z przepisu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Skoro nawet sama skarżąca kasacyjnie wywodzi o potencjalnych ("ewentualnych") i niekorzystnych następstwach prac rozbiórkowych w następstwie wykonania nakazu rozbiórki, mając na względzie wynikający z przepisów uPb nakaz prowadzenia robót rozbiórkowych przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, jak również nie kwestionowany fakt dobudowy części budynku objętej źródłowym nakazem rozbiórki, za chybiony uznać przyjdzie wywód skargi kasacyjnej odnośnie ziszczenia się w postępowaniu, którym zapadła zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja, przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.

Na to, że są to zarzuty chybione wskazuje ponadto ta część skargi kasacyjnej, w której jej autor napomyka, że skarżąca kasacyjnie aktualnie zabezpieczyła środki finansowe na sporządzenie dokumentacji projektowej dla celów ewentualnej legalizacji popełnionej samowoli. To dodatkowo wskazuje, że powyższe zarzuty kasacyjne odnośnie niewykonalności nakazu rozbiórki nie zasługują na uwzględnienie.

D. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 Ppsa poprzez brak dostatecznego rozpoznania postawionych w postępowaniu przed WSA w Warszawie zarzutów, których przedmiotem było zarzucone organowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB pominięcia udziału H. K., który brał udział w postępowaniu przed MWINB, a co ma wpływ na wynik tego postępowania, gdyż może być przyczyną jego wznowienia. Tak skonstruowana podstawa kasacyjna zasadza się na założeniu, wedle którego w samej skardze znaleźć miały się zarzuty odnośnie pominięcia udziału w postępowaniu administracyjnym H. K., jest to jednak założenie fałszywe. W skardze do WSA w Warszawie T. M. w żaden sposób na brak udziału H. K. nie wskazywała, przeto zarzut naruszenia przepisów art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 Ppsa w tym aspekcie, jaki został w skardze kasacyjnej sformułowany, nie mógł zostać oceniony jako zasadny.

Tego rodzaju okoliczności nie były podnoszone także w odwołaniu od decyzji MWINB, przeto nie można skuteczne zarzucać wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przez pominięcie powyższej kwestii, a tym samym uchybieniu przepisowi art. 107 § 3 K.p.a. odnośnie składników uzasadnienia decyzji administracyjnej.

E. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.