Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 lipca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi J. P., G. P. i M. P., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2004 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w pierwszej instancji w sprawie pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] października 2003 r. Prezydent Miasta Krakowa, po rozpoznaniu wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, uchylił swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2000 r. o pozwoleniu na budowę dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej z trzema lokalami mieszkalnymi w każdym wraz z infrastrukturą techniczną, z powodu budowania obiektów budowlanych z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę. Po rozpoznaniu odwołania inwestora E. W., Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie przed organem drugiej instancji w przedmiotowej sprawie. Skoro budowa prowadzona na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 2000 r. została zakończona, decyzja o pozwoleniu na budowę zakończyła swój byt prawny, a inwestor przystąpił do użytkowania obiektu, to brak jest obecnie podstaw prawnych do rozstrzygania w przedmiocie uchylenia decyzji w trybie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Uchylenie lub zmiana pozwolenia na budowę w oparciu o art. 36a Prawa budowlanego może mieć miejsce w czasie realizacji inwestycji, a nie po jej zakończeniu i zgłoszeniu do użytkowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi, uchylając zaskarżoną decyzję, stwierdził, że pogląd zaprezentowany przez Wojewodę Małopolskiego jest nie do zaakceptowania, ponieważ prowadzi do obejścia przepisów prawa oraz naruszenia art. 54 Prawa budowlanego. Zawiadomienie o zakończeniu budowy dotyczy budowy prowadzonej legalnie, a więc na podstawie pozwolenia na budowę. Oznacza to, że zawiadomienie o zakończeniu budowy skuteczne jest tylko w stosunku do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę.
Ponadto w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2001 r. zawierająca sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził jedynie, że do dnia 20 kwietnia 2001 r. nie został wniesiony sprzeciw organu. Nie wiadomo, czy decyzja z dnia [...] kwietna 2001 r. znajduje się w obrocie prawnym, czy została z niego wyeliminowana.
W skardze kasacyjnej od wyroku Spółka Mieszkaniowa "[...]" Sp. z o.o. w K. zarzuciła naruszenie art. 36a oraz art. 54 Prawa budowlanego. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż zawiadomienie o zakończeniu budowy jest skuteczne wyłącznie, jeżeli dotyczy obiektu budowlanego wykonanego zgodne z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę jest nieprawidłowe. W przypadku wybudowania przez inwestora obiektu budowlanego niezgodnego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę organ administracyjny zobowiązany jest zgłosić w zakreślonym terminie sprzeciw. Zawiadomienie o zakończeniu budowy zostało doręczone organowi administracyjnemu w dniu 6 kwietnia 2001 r. Przez okres 14 dni nie został zgłoszony sprzeciw, a tym samym od dnia 20 kwietnia 2001 r. inwestor mógł legalnie przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego.
Przytaczając takie podstawy kasacyjne Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu z uwagi na to, że nie została wniesiona przez stronę postępowania.
Sądowoadministracyjne postępowanie kasacyjne wszczynane jest poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, która jest środkiem prawnym sformalizowanym. Skarga musi być wniesiona w przepisanym terminie (art. 177 ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przez uprawniony podmiot (art. 173 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), po sporządzeniu jej przez adwokata lub radcę prawnego względnie inną uprawnioną osobę (art. 175 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), z zachowaniem wskazanych wymagań formalnoprawnych i konstrukcyjnych (art. 176 w zw. z art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz być należycie opłacona (art. 221 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z tego względu również Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek ustalić, czy wniesiona skarga kasacyjna spełnia te wymagania (art. 180 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
To wszystko upoważnia do stwierdzenia, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną może z urzędu badać, czy skarga ta została wniesiona przez stronę (art. 173 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), ponieważ jest to jedna z przesłanek skargi kasacyjnej. Odrzucenie skargi kasacyjnej na zasadzie art. 178 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy nie ma wątpliwości, że skarga została wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w związku z art. 32 i 33 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ten warunek nie jest spełniony w przypadku, gdy skarga kasacyjna pochodzi od osoby traktowanej jak strona przez sąd pierwszej instancji. Wtedy ustalenie, że wnoszący skargę kasacyjną nie jest stroną wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania przezeń interesu prawnego w sprawie i może prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej.
Badanie takiej skargi od strony formalnoprawnej w tej sytuacji jest zdecydowanie niewystarczające. Należy wskazać, że interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną musi znajdować oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, ale także może mieć swoje źródło w przepisach o postępowaniu. Tym samym status strony postępowania nie może wynikać jedynie z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony. Nie można zatem przyjąć, że skarga kasacyjna została skutecznie wniesiona, jedynie z tego powodu, że wojewódzki sąd administracyjny zawiadomił określoną osobę o terminie rozprawy a następnie doręczył jej odpis wyroku z uzasadnieniem. W takim wypadku nie jest bowiem spełniony warunek skargi kasacyjnej, bo tylko podmiot rzeczywiście i obiektywnie legitymujący się interesem prawnym może domagać się jego ochrony przed sądem administracyjnym, bez względu na to, czy jest to sąd pierwszej, czy drugiej instancji.
Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny powinien z urzędu badać, czy skarga kasacyjna została wniesiona przez stronę. Takie stanowisko zostało zaprezentowane w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04 (ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62).
W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, na dzień wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2000 r. o pozwoleniu na budowę, stroną był każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło postępowanie albo kto żądał czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 K.p.a.), a od 2003 r. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Kryterium "interesu prawnego", z którym wiąże się przymiot bycia stroną w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym oznacza, że akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego osoby, który musi być własny, indywidualny i oparty na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83). W postępowaniu administracyjnym interes prawny musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego.
W rozpoznawanej sprawie w przedmiocie uchylenia udzielonego inwestorowi E. W. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej z trzema lokalami mieszkalnymi w każdym, na działce nr [...] obr. [...] K. – K., przy ul. [...], ani z akt administracyjnych, ani sądowych sprawy nie wynika, że Spółka "[...]" ma interes prawny i jest stroną postępowania. W szczególności z ustaleń organów administracji prowadzących postępowanie w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2000 r. o pozwoleniu na budowę wynika, że stronami postępowania są: inwestor E. W., M. P., G. P., J. P., H. K., B. K., J. R. oraz J. R.. Wprawdzie w sierpniu 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie przesłał do wiadomości Spółki Mieszkaniowej "[...]" jako generalnemu wykonawcy pismo informujące o złożeniu przez Inspektora wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2000 r. w przedmiocie pozwolenie na budowę oraz w toku postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2000 r. doręczono Spółce Mieszkaniowej "[...]" jako generalnemu wykonawcy jedno postanowienie z dnia 31 sierpnia 2001 r. w przedmiocie przesunięcia terminu załatwienia sprawy (akta administracyjne k. 6), nie prowadzi to jednak do uznania, że Spółka ta ma interes prawny i jest stroną postępowania.
Fakt, że Spółka jest generalnym wykonawcą inwestycji nie oznacza, że tym samym posiada interes prawny, a co za tym idzie przymiot strony w tym postępowaniu w sprawie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 23 grudnia 2008 r. postanowił wezwać wnoszącą skargę kasacyjną Spółkę do wyjaśnienia w terminie 14 dni, czy wynik postępowania w tej sprawie dotyczy jej interesu prawnego. Wezwanie zostało doręczone w dniu 5 stycznia 2009 r. Mimo upływu terminu Spółka nie nadesłała żadnej odpowiedzi.
Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że wnosząca skargę kasacyjną Spółka nie posiada interesu prawnego w tej sprawie, a zatem nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi kasacyjnej. Oznacza to, ze skarga kasacyjna Spółki "[...]" podlega oddaleniu, ponieważ nie została wniesiona przez stronę postępowania.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.