Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 24 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 944/14, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] listopada 2012 r. w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew i krzewów. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Skarżąca wniosła podanie o zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów z działki nr [...] z obrębu [...], położonej w J., stanowiącej własność Skarbu Państwa i będącej w jej użytkowaniu wieczystym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z [...] maja 2006 r. wyłączyło od rozpoznania sprawy Prezydenta Miasta J. i wyznaczyło do załatwienia sprawy Prezydenta Miasta T., który decyzją z [...] czerwca 2006 r., po uzyskaniu zgody Prezydenta Miasta J., zezwolił na usunięcie drzew i krzewów, ustalając z tego tytułu opłatę w wysokości 263.373,89 zł. Skarżąca pismem z 4 lipca 2006 r. zawiadomiła Prezydenta Miasta T., że nie zamierza odwoływać się od decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew i w związku z tym, zgodnie z art. 130 § 4 k.p.a., przystąpi do jej wykonania. Prezydent Miasta T. decyzjami z [...] lipca 2006 r. oraz z [...] lipca 2006 r., powołując się na art. 155 k.p.a., zmienił swoją decyzję z [...] czerwca 2006 r. w zakresie terminu zapłaty opłaty za usunięcie drzew i krzewów i jej wysokości.
Prezydent Miasta J., jako podmiot reprezentujący Skarb Państwa, pismami z 19 lipca 2006 r. oraz z 8 sierpnia 2006 r. złożył odwołania od decyzji z [...] czerwca 2006 r., [...] lipca 2006 r. oraz [...] lipca 2006 r. SKO w K. decyzjami odpowiednio z [...] lutego 2007 r., [...] stycznia 2007 r. i [...] stycznia 2007 r. uchyliło wszystkie trzy wskazane decyzje Prezydenta Miasta T. i umorzyło postępowania prowadzone przez ten organ administracji, wskazując, że wszystkie drzewa i krzewy rosnące na działce nr [...], których dotyczyło zezwolenie na usunięcie, zostały z tej nieruchomości usunięte oraz że decyzje, którymi zmieniono decyzję z [...] czerwca 2006 r., zostały wydane w stosunku do decyzji nieostatecznych.
W tych okolicznościach Prezydent Miasta C., wyznaczony do rozpoznania sprawy przez SKO w K., decyzją z [...] maja 2008 r. wymierzył skarżącej karę pieniężną za usunięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia, w wysokości 2.326.919,88 zł. Stwierdził, że 81 sztuk drzew i 6 m² krzewów rosnących na działce nr [...], zostało usuniętych w dniach 5, 7 i 8 lipca 2006 r., czyli w okresie, gdy decyzja zezwalająca na ich usunięcie nie była jeszcze ostateczna. Wskazał, że skarżąca w piśmie z 4 lipca 2006 r. poinformowała Prezydenta Miasta T. o przystąpieniu do wykonania decyzji zezwalającej na usunięcie drzew i krzewów przed terminem jej ostateczności, powołując się na art. 130 § 4 k.p.a., jednakże w jego ocenie przepis ten nie miał zastosowania, gdyż stroną postępowania o udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów był także Skarb Państwa, w imieniu którego działał Prezydent Miasta J., który w ustawowym terminie wniósł odwołanie od tej decyzji, co spowodowało, że decyzja zezwalająca na usunięcie drzew i krzewów nie stała się ostateczna i nie podlegała wykonaniu.
SKO w K., na skutek odwołania skarżącej, decyzją z [...] sierpnia 2008 r. uchyliło decyzję z [...] maja 2008 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, przyjmując, że wyjaśnienia wymaga zastosowana w sprawie metoda obliczania wysokości kary oraz okoliczności dotyczące rodzajów usuniętych drzew i ich parametrów. Organ odwoławczy podzielił natomiast argumentację organu pierwszej instancji co do tego, że usunięcie drzew i krzewów miało miejsce w okresie, gdy decyzja udzielająca zezwolenie na ich usunięcie nie była jeszcze ostateczna.
Skarga skarżącej na tę decyzję została oddalona prawomocnym (na skutek wyroku NSA z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1380/09, którym oddalono skargę kasacyjną skarżącej) wyrokiem WSA w Gliwicach z 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 1119/08.
Prezydent Miasta C. po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] grudnia 2011 r., powołując się na art. 88 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 7, art. 89 ust. 1, 6 i 7, art. 85 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 85 ust. 7 i ust. 8 ustawy o ochronie przyrody, wymierzył skarżącej karę pieniężną za usunięcie drzew i krzewów w wysokości 2.326.919,79 zł. W uzasadnieniu organ administracji stwierdził, że do usunięcia drzew i krzewów doszło na mocy decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew i krzewów, która nie była ostateczna. Ponadto organ administracji wskazał, że m.in. na podstawie protokołu z oględzin, do którego skarżąca nie wniosła uwag, dokonał ustaleń w zakresie gatunków usuniętych drzew oraz ich obwodów. Na podstawie tych ustaleń określił karę administracyjną, stosując metodę wskazaną w art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na skutek odwołania skarżącej, decyzją z [...] listopada 2012 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta C. z [...] grudnia 2011 r. w części dotyczącej siedziby skarżącej i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, iż jako siedzibę spółki podano miejscowość P., a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, po przedstawieniu przebiegu postępowania, podzielił ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ pierwszej instancji.
W skardze skarżąca podniosła szereg zarzutów, w tym m.in. twierdziła, że niezasadnie przyjęto, iż właściciel działki, z której usunięto drzewa i krzewy – Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta J. – jest stroną postępowania. Ze skargi wynikało też, że skarżąca twierdzi, iż posiadała zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów.
Na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji w dniu 24 listopada 2014 r. skarżąca powołała się na wyrok Trybunały Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, twierdząc, że z uwagi na treść tego orzeczenia zaskarżona decyzja powinna być uchylona.
Sąd pierwszej instancji oddalając skargę podzielił stanowisko organu administracji, według którego w czasie usuwania drzew i krzewów skarżąca nie dysponowała zezwoleniem na ich usunięcie. Zaakceptował też sposób wyliczenia nałożonej kary pieniężnej. Odnosząc się do zarzutów skargi za niezasadny uznał zarzut wydania zaskarżonej decyzji po upływie 5 lat licząc od końca roku, w którym usunięto drzewa i krzewy. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 87 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody przedawnia się jedynie obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie zezwolenia (art. 87 ust. 1 tej ustawy), a nie obowiązek naliczenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia. Stwierdził również, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej. Zauważył, że kontroli podlegała decyzja, którą nałożono na skarżącą karę pieniężną za usunięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia, nie zaś decyzja, którą zezwolono na ich usunięcie i z tego powodu zarzuty dotyczące tego ostatniego postępowania nie mogą odnieść skutku.
Ponadto Sąd dodał, że z akt sprawy nie wynika, aby na decyzję SKO w K. z [...] lutego 2007 r., którą uchylono decyzję o zezwoleniu na usunięcie drzew i krzewów oraz umorzono postępowanie, została wniesiona skarga.
Sąd pierwszej instancji odniósł się również do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, którym orzeczono o niezgodności z Konstytucją RP art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, przyjmując, że skoro Trybunał na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP odroczył na 18 miesięcy wejście w życie swego orzeczenia, to przepisy, których orzeczenie dotyczy, w tym czasie obowiązują.
W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła:
- - nieważność postępowania poprzez udział w składzie orzekającym SKO w K. B. L., która brała udział w wydaniu poprzedniej decyzji tego organu z [...] sierpnia 2008 r. oraz poprzez wydanie zaskarżonego wyroku bez podstawy prawnej, wobec uznania przez Trybunał Konstytucyjny art. 88 ust. 1 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, na których to przepisach WSA oparł swoje rozstrzygnięcie, za niezgodne z Konstytucją RP,
- - naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez "nieuwzględnienie słusznego interesu strony w wymiarze nałożonej kary, w związku z okolicznościami faktycznymi sprawy",
- - naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez naderwanie zaufania strony do władzy publicznej w związku z takim prowadzeniem postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew, które w sposób jednoznaczny wskazywało na to, iż jedyną stroną postępowania jest skarżąca, co w konsekwencji wywołało z winy organu przeświadczenie skarżącej, że jako jedynej stronie postępowania przysługuje jej uprawnienie do wykonania decyzji zezwalającej na usunięcie drzew przed dniem jej ostateczności, jako że decyzja organu była zgodna z żądaniem wszystkich, czyli jednej, strony postępowania,
- - naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, poprzez wprowadzenie strony przez organ pierwszej instancji w błąd co do liczby stron uczestniczących w postępowaniu w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew i nieudzielanie prawidłowej informacji co do liczby stron uczestniczących w tym postępowaniu, co spowodowało wykonanie przez skarżącą decyzji zezwalającej na usunięcie drzew przed jej ostatecznością oraz poprzez niepouczenie skarżącej w decyzji organu pierwszej instancji o treści art. 87 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, tj. o niemożności wydania decyzji w sprawie po upływie 5 lat od końca roku, w którym nastąpiło usunięcie drzew,
- - naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że Prezydent Miasta J. może być stroną "niniejszego postępowania",
- - naruszenie art. 130 § 4 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta T. z [...] czerwca 2006 r. nie podlegała wykonaniu pomimo tego, iż jedyną stroną tego postępowania była skarżąca i decyzja była zgodna z żądaniem skarżącej,
- - naruszenie art. 2 § 2 w zw. z art. 3 pkt 8 w zw. z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez ich niezastosowanie przejawiające się w doręczeniu decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, będącej obowiązkiem publicznym, "pomimo upływu trzech, a nawet pięciu lat od zaistnienia zdarzenia będącego podstawą wszczęcia postępowania, co skutkuje przedawnieniem możliwości powstania takiego zobowiązania",
- - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuznanie decyzji organu pierwszej instancji oraz decyzji SKO za nieważną wobec nieistnienia podstawy prawnej wydanej decyzji w związku z uznaniem przepisów stanowiących podstawę tej decyzji za niekonstytucyjne,
- - naruszenie art. 87 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody poprzez wydanie (doręczenie) decyzji po upływie 5 lat licząc od końca roku, w którym usunięto drzewa (przedawnienie nałożenia kary),
- - naruszenie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego zastosowanie pomimo orzeczenia TK z 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, o jego niezgodności z Konstytucją RP, oraz poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie istnieją przesłanki do wymierzenia kary pieniężnej,
- - naruszenie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody poprzez użycie przez organ administracji i zaakceptowanie tego przez Sąd pierwszej instancji sformułowania "pni drzew" zamiast "drzew".
We wnioskach skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosły organ administracji oraz Gmina Miasta J. W obu odpowiedziach na skargę kasacyjną zażądano jej oddalenia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna, mimo przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia w bardzo nieprecyzyjny, niestaranny i chaotyczny sposób, jest zasadna. Usprawiedliwione są w szczególności te podstawy kasacyjne, w których zarzuca się, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie ocenił znaczenie w rozpoznawanej sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 (Dz.U. z 2014 r., poz. 926), którym stwierdzono niezgodność z Konstytucją RP zastosowanych w tej sprawie art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220 ze zm.).
W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, Sąd pierwszej instancji powinien był uznać, że przepisy, których dotyczy powołany wyrok, nie mogą być stosowane, mimo że Trybunał Konstytucyjny odroczył utratę ich mocy obowiązującej na 18 miesięcy i w chwili wydawania wyroku przez Sąd termin ten jeszcze nie upłynął. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji powinien był już tylko z tego powodu uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Podstawą prawną do takiego rozstrzygnięcia były art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145a § 1 k.p.a. oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zagadnienie stosowania przepisu, co do którego Trybunał Konstytucyjny orzekł, że jest niezgodny z Konstytucją RP i jednocześnie określił inny niż dzień ogłoszenia wyroku w organie urzędowym, w którym akt normatywny został ogłoszony, termin utraty jego mocy obowiązującej, nie jest jednakowo rozstrzygane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko przyjęte w niektórych orzeczeniach NSA (w wyroku z 23 lutego 2006 r., sygnatura akt II OSK 1403/05 oraz w wyroku z 12 września 2006 r., sygnatura akt I OSK 365/06), według którego Sąd w konkretnej sprawie może odmówić zastosowania przepisu, którego domniemanie zgodności z Konstytucją RP zostało obalone przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego, ale moc obwiązująca została na określony czas zachowana poprzez zastosowanie drugiej części art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, przy czym o odmowie zastosowania takiego przepisu Sąd rozstrzyga po rozważeniu okoliczności sprawy oraz motywów wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w tym powodów odroczenia utraty mocy obowiązującej niezgodnego z Konstytucją RP przepisu.
Istotne jest też, że to stanowisko o ogólnym charakterze zyskało niemal jednolite zastosowanie w sprawach, w których chodziło o ocenę prawnego znaczenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12. Np. wyroki NSA z 15 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1188/14; z 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 536/14; z 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 263/14; z 1 października 2015 r., sygn. akt II OSK 263/14 i z 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2721/14.
Mając powyższe na uwadze należy zwrócić uwagę, że z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, wynika, że zasadniczym motywem odroczenia przez Trybunał utraty mocy obowiązującej przepisów ustawy o ochronie przyrody było uniknięcie powstania luki prawnej. Okres odroczenia był zatem potrzebny na zmianę stanu prawnego, tym bardziej, że Trybunał wskazał, iż już w czasie wyrokowania były prowadzone prace legislacyjne zmierzające do zmiany ustawy o ochronie przyrody, także w zakresie kar za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia.
Ponadto Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku stwierdził wyraźnie, że co do zasady nie kwestionuje przyjętego w ustawie o ochronie przyrody mechanizmu ochrony przyrody, w tym zadrzewień. Wątpliwości Trybunału Konstytucyjnego natury konstytucyjnej wzbudziły natomiast pewne aspekty stosowanych sankcji, w tym niejako mechaniczne stosowanie dolegliwej, bo w wysokości trzykrotności opłaty za usunięcie drzewa za zezwoleniem właściwego organu, pieniężnej kary administracyjnej.
Te dwa elementy: zwrócenie uwagi na potrzebę wypełnienia ewentualnej luki prawnej, która powstałaby na skutek natychmiastowej derogacji niekonstytucyjnych przepisów oraz niezakwestionowanie zasady sankcjonowania usuwania drzew bez zezwolenia, lecz nieproporcjonalności sankcji, uzasadniają, w ocenie NSA, stanowisko, według którego sąd administracyjny w okresie biegu terminu odroczenia mocy obowiązującej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, mógł odmówić stosowania przepisów, których domniemanie zgodności z Konstytucją RP tym wyrokiem obalono i jednocześnie był uprawniony do wskazania, aby organy administracji orzekały na podstawie stanu prawnego, który będzie obowiązywał bądź to w wyniku uchwalenia ustawy, której celem będzie wykonanie powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, bądź to w wyniku utraty mocy obowiązującej przepisów objętych orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z chwilą bezskutecznego, to jest bez odpowiedniej ustawowej ingerencji ustawodawcy, upływu terminu odroczenia.
Trafność przyjętej wykładni potwierdza w pewnym sensie to, że mający w sprawie zastosowanie art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, został zmieniony ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1045), która weszła w życie w zakresie tego przepisu w dniu 28 sierpnia 2015 r., a więc przed upływem wyznaczonego przez Trybunał Konstytucyjny terminu odroczenia utraty mocy obowiązującej. Zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy zmieniającej, do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie przepisu zmieniającego, czyli przed dniem 28 sierpnia 2015 r., stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, byłaby względniejsza.
Według art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r., administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 tej ustawy, ustalało się w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew i krzewów. Z kolei zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r., administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzew i krzewów. Ponadto porównując dotychczasowe przepisy regulujące stawki opłat za usunięcie drzew i krzewów z obecnie obowiązującymi dostrzec można, że obecne są co do zasady niższe za jeden centymetr obwodu pnia i zależą od większej liczby czynników. Nie tylko od obwodu pnia oraz rodzaju i gatunku drzewa, jak dotychczas, ale od obwodu pnia, od tempa przyrostu pnia drzewa na grubość poszczególnych rodzajów lub gatunków drzew oraz współczynników różnicujących stawki w zależności od lokalizacji drzewa (art. 85 ust. 1 ustawy).
Powyższa nowelizacja wskazuje, że uchylenie przez Sąd pierwszej instancji decyzji organów administracji obu instancji w przedmiocie wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew i krzewów byłoby zasadne, gdyż w ten sposób skarżąca mogłaby skorzystać ze względniejszych przepisów, które zostały uchwalone w związku ze stwierdzeniem przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności dotychczasowego stanu prawnego.
Niezależnie od tego wskazać należy, że zasadne są także te podstawy skargi kasacyjnej, które dotyczą uznania, że skarżąca usunęła drzewa i krzewy bez wymaganego zezwolenia.
W tym zakresie należy stwierdzić, że nie są kwestionowane ustalenia organów administracji, iż skarżąca drzewa i krzewy z działki nr [...] usunęła w dniach 5, 7 i 8 lipca 2006 r., kiedy obowiązywała decyzja o zezwoleniu na ich usunięcie, wydana przez Prezydenta Miasta T. w dniu [...] czerwca 2006 r. i uchylona na skutek odwołania Skarbu Państwa przez SKO w K. decyzją z [...] lutego 2007 r. Nie jest także kwestionowane, że skarżąca usunęła drzewa i krzewy zanim decyzja o zezwoleniu na ich usunięcie stała się ostateczna, wychodząc z założenia, że skoro ta decyzja jest zgodna z jej żądaniem i jest jedyną stroną postępowania, to zgodnie z art. 130 § 4 k.p.a., jest ona wykonalna, mimo że nie jest ostateczna. W tej sytuacji w rozpoznawanej sprawie istotne jest rozstrzygnięcie, czy przeświadczenie skarżącej o wykonalności decyzji o zezwoleniu na usunięciu drzew i krzewów było uzasadnione.
Tym samym konieczne jest rozstrzygnięcie, czy zasadne są twierdzenia skarżącej sprowadzające się do tezy, że Skarb Państwa nie był stroną postępowania w sprawie udzielenia jej zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów z nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, ale będącej w jej wieczystym użytkowaniu. Do tej pory to istotne zagadnienie nie zostało w sposób wyczerpujący wyjaśnione.
Zauważyć należy, że w wydanym w rozpoznawanej przez WSA w Gliwicach wyroku z 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 1119/08, którym oddalono skargę skarżącej na kasacyjną decyzję SKO w K. z [...] sierpnia 2008 r., Sąd ten pozostawił tę kwestię otwartą, wskazując na potrzebę zweryfikowania przez organy administracji wszystkich przesłanek stosowania kary za usunięcie drzew i krzewów bez zezwolenia. Stwierdził bowiem w uzasadnieniu wyroku, że "należy przy tym zwrócić Skarżącej uwagę, że przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oznacza konieczność ponownego zweryfikowania wszystkich przesłanek do zastosowania kary za usunięcie drzew i krzewów, w tym przesłanki nielegalności usunięcia, z zachowaniem wszystkich uprawnień procesowych strony, zaś wydane rozstrzygnięcie, zależnie od woli strony, będzie podlegało kontroli Sądu". Kwestia zasadności wymierzenia skarżącej kary za usunięcie drzew i krzewów bez zezwolenia w kontekście właśnie braku zezwolenia w tym wyroku nie została więc przesądzona.
Nie została ona także przesądzona w wyroku NSA z 14 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1380/09, gdyż z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej Sąd drugiej instancji na ten temat w ogóle się nie wypowiedział. Nie zostało zatem dotychczas przesądzone także to, czy wydana skarżącej decyzja o zezwoleniu na usunięcie drzew i krzewów była na podstawie art. 130 § 4 k.p.a. wykonalna przed upływem terminu do wniesienia odwołania.
Jeżeli zaś chodzi o stanowisko Sądu pierwszej instancji, zajęte w tej kwestii w zaskarżonym wyroku, oraz stanowisko organów administracji, to w argumentacji dotyczącej tego, czy Skarb Państwa był stroną postępowania w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów pomija się ocenę związaną z uprawnieniami wieczystego użytkownika w stosunku do nieruchomości oddanej mu w wieczyste użytkowanie, skutecznymi także wobec właściciela tej nieruchomości.
Zdaniem NSA, organ administracji rozstrzygając sprawę wymierzenia kary za usunięcie drzew i krzewów bez zezwolenia ma obowiązek zbadania, czy do usunięcia drzew i krzewów doszło na podstawie wykonalnej decyzji o zezwoleniu na takie usunięcie niezależnie od tego, że organ odwoławczy uznał wniesione przez inny podmiot niż ubiegający się o udzielenie zezwolenia odwołanie za dopuszczalne i niezależnie od tego, że na skutek tego odwołania uchylił decyzję o zezwoleniu. Uchylenie zezwolenia w wyniku rozpoznania odwołania nie wywołuje skutku ex tunc i w związku z tym nie ma bezpośredniego znaczenia dla oceny bezprawności działania, opierającego się na uchylonej decyzji, w czasie, gdy decyzja ta obowiązywała. Organ administracji wymierzając karę za usunięcie drzew i krzewów bez zezwolenia (wójt, burmistrz, prezydent miasta) nie jest też związany stanowiskiem innego organu (SKO) zajętego po usunięciu drzew i krzewów w kwestii stron postępowania w sprawie o zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów.
Jest tak przede wszystkim dlatego, że w sprawie wymierzenia kary za usunięcie drzew i krzewów bez zezwolenia, a więc w sprawie dotyczącej sankcji administracyjnej, istotna jest bezprawność działania w chwili, gdy to działanie ma miejsce. Z kolei postanowienie SKO w K. z [...] maja 2016 r., którym wyłączono od rozpoznania sprawy Prezydenta Miasta J. z uwagi na to, że jakoby reprezentuje on stronę postępowania, czyli Skarb Państwa, też nie może wiązać, mimo że zostało wydane przed usunięciem drzew i krzewów, gdyż jest to postanowienie niezaskarżalne i z tego powodu skarżąca nie mogła zajętego w nim stanowiska kwestionować.
Rozważając kwestię dotyczącą tego, czy Skarb Państwa słusznie został uznany za stronę postępowania w sprawie udzielenia skarżącej zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów należało uwzględnić to, że w chwili wydawania zaskarżonej przed Sądem pierwszej instancji decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, obowiązywał art. 83 ust. 1a ustawy o ochronie przyrody, który wprost wyłączał konieczność uzyskania zgody właściciela nieruchomości na usunięcie drzew i krzewów w przypadku, gdy o zgodę tę występuje użytkownik wieczysty nieruchomości. Nowelizacja polegająca na dodaniu powołanego przepisu może być odczytywana dwojako.
Po pierwsze, jako zmiana o charakterze normatywnym, co oznaczałoby, że przed wejściem jej w życie stan prawny był inny, czyli, że właściciel nieruchomości nawet oddanej w użytkowanie wieczyste musi zgodzić się na usunięcie z tej nieruchomości drzew lub krzewów. Po drugie, jako zmiana pozbawiona znaczenia normatywnego, czyli stanowiąca swoiste potwierdzenie istniejącego przed jej dokonaniem stanu prawnego, czyli, że nawet przed dodaniem w art. 88 ustawy o ochronie przyrody ustępu 1a w przypadku, gdy o zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów z nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste występuje użytkownik wieczysty, zgoda właściciela nieruchomości nie była wymagana. Za tym drugim rozwiązaniem mógłby przemawiać zakres prawa użytkowania wieczystego, który, jak wynika z art. 233 k.c., jest bardzo szeroki, gdyż uprawnia użytkownika wieczystego, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób.
Możliwość uznania, że zmiana ustawy nie ma charakteru normatywnego jest w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowana. Stanowisko orzecznictwa oraz doktryny w tym zakresie zostało przedstawione m.in. w wyroku NSA z 29 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 866/15.
W związku z tym, że zaskarżony wyrok oraz decyzje organów administracji obu instancji podlegają uchyleniu z uwagi na konieczność uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, wskazane kwestie związane z ustaleniem, czy skarżąca usunęła drzewa i krzewy bez wymaganego zezwolenia, powinny być wyjaśnione przez organy administracji (pierwszej instancji i o ile będzie to konieczne drugiej instancji) rozpoznające w związku z tym sprawę ponownie.
Reasumując wskazać należy, że organy administracji powinny w pierwszej kolejności wyjaśnić najdalej idące zagadnienie związane z ustaleniem, czy skarżąca usunęła drzewa i krzewy bez wymaganego zezwolenia. W razie przyjęcia, że miało miejsce usunięcie drzew i krzewów bez zezwolenia organy administracji powinny sprawę kary administracyjnej z tego tytułu załatwić z uwzględnieniem aktualnego stanu prawnego stosowanego z zastrzeżeniami wynikającymi z przepisów przejściowych.
Odnosząc się do pozostałych zrzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie są one zasadne.
Brak podstaw prawnych do przyjęcia, aby członek SKO był wyłączony od rozpoznania sprawy, jeżeli wcześniej w tej samej sprawie brał udział w wydaniu decyzji kasacyjnej. Skarżąca takich podstaw w skardze kasacyjnej nie wskazała.
Wydane w rozpoznawanej sprawie decyzje organów administracji nie były dotknięte wadą nieważności wynikającą z wydania ich bez podstawy prawnej, gdyż przepisy, których dotyczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, w chwili wydawania tych decyzji obowiązywały. Stanowisko NSA polega na tym, że Sąd administracyjny może odmówić ich zastosowania, mimo że obowiązują, skoro Trybunał Konstytucyjny podważył domniemanie ich zgodności z Konstytucją.
Powołane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) nie dają podstaw do przyjęcia stanowiska, według którego do kary administracyjnej z tytułu usunięcia drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia stosuje się przepisy tej ustawy. Również w skardze kasacyjnej nie przedstawiono przekonującej argumentacji za taką tezą.
W rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania art. 87 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Przepis ten dotyczy opłaty z tytułu zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, a nie kary z tytułu usunięcia drzew lub krzewów bez zezwolenia.
Użycie przez organy administracji określenia "pni drzew" zamiast "drzew" nie narusza prawa, gdyż wynika z tego, iż zgodnie z art. 85 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody w przypadku rozwidlania się drzewa na wysokości mniejszej niż 130 cm każdy pień traktuje się jako odrębne drzewo. Stąd w decyzji Prezydenta Miasta C. z [...] grudnia 2011 r. o nałożeniu kary za usunięcie drzew o krzewów bez zezwolenia mówi się o 101 pniach drzew w odniesieniu do 81 drzew.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna. Ponadto mając na uwadze wskazane okoliczności należało uznać, że istota sprawy została wyjaśniona. Jak już wskazano Sąd pierwszej instancji powinien był bowiem z uwagi na powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego uchylić zaskarżoną przed nim decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy NSA, na mocy art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji.
Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę, oraz wobec uwzględnienia skargi, NSA na mocy art. 203 pkt 1, art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego za obie instancje. Na koszty te złożyły się wpis sądowy od skargi (23.270 zł), wpis sądowy od skargi kasacyjnej (11.635 zł), opłata kancelaryjna za wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji (100 zł), wynagrodzenie i zwrot wydatków (opłata skarbowa od pełnomocnictwa) pełnomocnika skarżącej w pierwszej instancji (7.245 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w drugiej instancji (3.600 zł). Wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w pierwszej instancji zostało ustalone w oparciu o § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 7 oraz w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.), zaś w drugiej instancji na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 6 pkt 7 oraz w zw. z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, z uwzględnieniem, że przepisy te określają stawki minimalne, że zasądzając opłatę za czynności adwokata z tytułu zastępstwa prawnego, sąd bierze pod uwagę niezbędny nakład pracy adwokata, a także charakter sprawy i wkład pracy adwokata w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia oraz że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia była należność pieniężna wyższa niż 200.000 zł.