Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1713/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 23 marca 2016r., sygn. akt II SA/Gd 39/16, oddalił skargę J. O. i Z. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Spółce z o.o. Spółce komandytowej pozwolenia na budowę budynku handlowo - usługowego (sklep [...]) z urządzeniami towarzyszącymi na terenie działek nr [...], [...], [...] oraz [...], [...] i [...], położonych w [...] w rejonie ulicy [...], [...] i ul. [...].

Z uwagi na otrzymanie informacji o tym, że inwestor wybudował na granicy z działką należącą do J. i Z. O. bez pozwolenia na budowę żelbetonowy oporowy mur, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych na terenie działek nr [...], [...], [...] położonych w [...] i decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. orzekł o braku podstaw do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., uchylił powyższą decyzję wskazując, że kluczowym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ocena, czy dokonane odstępstwa od mają charakter istotnych, ewentualnie czy ma miejsce sytuacja samowolnego wykonania obiektów lub ich części. Po ponownym roz[...] sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., orzekł o braku podstaw do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane w sprawie odstępstw, jakie miały miejsce podczas realizacji robót budowlanych na terenie działek nr [...], [...] i [...] położonych w [...] polegających na: 1) budowie budynku handlowo – usługowego z wewnętrznymi instalacjami, przyłączami i oświetleniem zewnętrznym terenu, 2) budowie dwóch zjazdów publicznych z dróg gminnych dróg wewnętrznych, placu manewrowego, parkingu dla samochodów osobowych, 3) wykonaniu urządzenia wodnego w postaci przepustu na rowie melioracyjnym [...] z umocnieniem przyczółków kamiennymi gabionami i niwelacji terenu, 4) montażu obiektów towarzyszących: wiaty na wózki sklepowe oraz pylonu reklamowego.

Organ stwierdził bowiem, że zauważone podczas wykonywania tych robót odstępstwa, polegające na: wykonaniu murów oporowych żelbetowych w miejsce projektowanych gabionów; przeniesieniu kanalizacji deszczowej odprowadzającej wodę z ul. [...] do rowu melioracyjnego; wykonaniu nasypu na cieku wodnym, na którym zostało zrealizowane przedsięwzięcie; niewykonaniu muru na rampie; przeniesieniu schodów prowadzących na rampę; zmianie posadowienia chodnika od strony zachodniej; przeniesieniu hydrantu; zmianie konstrukcji komina z murowanego na stalowy - nie stanowią istotnych odstępstw w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z dnia [...] marca 2015 r., po roz[...] odwołania J. i Z. O., utrzymał w mocy powyższą decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. w pełni podzielając dokonaną przez organ I instancji ocenę zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. W ocenie organu zastąpienie ażurowych gabionów, mających umocnić nasypowy grunt posadowienia budowanego obiektu murem oporowym wykonanym wzdłuż wschodniej i południowej granicy działki inwestycyjnej oraz na 9 metrowym odcinku granicy zachodniej, przy rezygnacji z jej umocnienia na pozostałej długości ze względu na wyrównanie poziomu terenu działek po obydwu stronach granicy zachodniej - jest zmianą technologiczną w zakresie funkcji oporowej, której nie można uznać za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Również, realizacyjne "domknięcie" dodatkowym 14-metrowym odcinkiem muru oporowego umocnienia zaprojektowanego w pobliżu granicy (południowej) od strony działek nr [...] i [...] - nie stanowi, w jego ocenie, istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2015r. sygn. akt II SA/Gd 256/15 - po roz[...] skargi J. i Z. O. - uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. podnosząc, że decyzja ta nie uwzględniła, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest kontrola realizacji budowy zgodnie z zatwierdzonym projektem, wydanie pozwolenia na użytkowanie powoduje bezprzedmiotowość postępowania i uzasadnia umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, że w aktach niniejszej sprawy znajduje się decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. o udzieleniu [...] Sp. z o.o. spółka komandytowo – akcyjna pozwolenia na użytkowanie: 1. budynku handlowo - usługowego o powierzchni zabudowy [...] m2, powierzchni użytkowej [...] m2 i kubaturze [...] m3 z wewnętrznymi instalacjami, przyłączami i oświetleniem zewnętrznym terenu;

2. placu manewrowego, parkingu dla samochodów osobowych (łącznie 51 miejsc postojowych w tym 2 miejsca dla samochodów osób niepełnosprawnych, usytuowanych na terenie działek nr [...], [...], [...] oraz [...], [...] i [...], położonych w [...] w rejonie ulicy [...], [...] i ul. [...], wybudowanych na podstawie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2011 r. Do wniosku o pozwolenie na użytkowanie dołączone zostało "Oświadczenie kierownika budowy" z dnia 6 marca 2012 r., w którym jako zmianę w stosunku do rozwiązań projektowych wskazano m.in. zmianę kamiennych gabionów na trzy ściany oporowe zgodnie z zamiennymi rysunkami. Według protokołu obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu 26 czerwca 2012 r. powyższą zmianę zakwalifikowano jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Sąd podkreślił, że z akt sprawy wynika, że przedmiotowa decyzja została prawidłowo doręczona stronom, a zatem weszła do obrotu prawnego, brak także informacji o jej zaskarżeniu. Sąd wskazał, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie, które jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, organ dokonuje sprawdzenia również w zakresie zgodności obiektu budowlanego z zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym; ma obowiązek ocenić charakter ewentualnych odstępstw przez pryzmat kryteriów wskazanych w art. 36a ust. 5 ustawy - Prawo budowlane i odmówić wydania pozwolenia w przypadku stwierdzenia istotnych odstępstw. Wyrażona w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ocena tego elementu korzysta z wszystkich domniemań, jakie przysługują ostatecznej decyzji administracyjnej. Sąd stwierdził, że w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie dokonano oceny, czy dokonane odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego mają charakter istotnych i ponowna ocena tej samej okoliczności w przedmiotowym postępowaniu, bez wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest niemożliwa.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2015r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. i umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane w sprawie istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Organ odwoławczy uznał, że wydanie decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. było niezasadne, gdyż decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2012 r. udzielono [...] Spółce z o.o. spółce komandytowo - akcyjnej pozwolenia na użytkowanie wybudowanej inwestycji. Wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego uczyniło bezprzedmiotowym postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie.

W skardze na powyższą decyzję J. O. i Z. O. zarzucili naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie: czy istnieją podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy stwierdzone w protokole z dnia 22 marca 2012 r. i w ramach obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego było istotne; czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie była wydana prawidłowo, zwłaszcza w sytuacji uprzedniego stwierdzenia przez ten sam organ istotnego odstąpienia od projektu budowlanego; czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. była wydana prawidłowo skoro organ wydając tę decyzję nie odniósł się do prowadzonego przez siebie postępowania z wniosku skarżących, nie uwzględnił ich zarzutów, ustaleń z protokołu oględzin z dnia 22 marca 2012 r. potwierdzającego wystąpienie niezgodności inwestycji z pozwoleniem na budowę; czy prawidłowe było uznanie przez organ I instancji w decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r., że wykonanie murów oporowych w miejsce projektowanych kamiennych gabionów jest nieistotnym odstąpieniem od projektu budowlanego, skoro w protokole oględzin z dnia 22 czerwca 2012 r. i w protokole obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie a także w postanowieniu z dnia 2 kwietnia 2012 r. powyższa zmiana zakwalifikowana została jako odstąpienie istotne.

Skarżący uważają także, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem: art. 7 k.p.a. – poprzez nie uwzględnienie, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a także, że w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie w protokole obowiązkowej kontroli potwierdzono istotne odstąpienie od projektu budowlanego; art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez nie poinformowanie ich przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a tym samym uniemożliwienie im zapoznania się z istotnymi w sprawie dowodami i przedstawienie swojego stanowiska; art. 105 § 1 k.p.a. – poprzez umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego; art. 107 § 3 – poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów stawianych przez skarżących i poprzez brak dokładnego odniesienia się do dowodów w aktach sprawy; art. 36a ust. 1 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 2 i 7 ustawy - Prawo budowlane poprzez nie uwzględnienie, że wybudowany został inny obiekt, o innych parametrach w zakresie długości i wysokości (mur oporowy) niż objęty pozwoleniem na budowę, a także, że wybudowany został w części w miejscu, w którym plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał ani muru oporowego ani kamiennych gabionów; art. 59 i nast. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez ich nie uwzględnienie w kontekście oceny dowodu – decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. i protokołu obowiązkowej kontroli z dnia 26 czerwca 2012 r. i poprzez pominięcie obowiązków, które organ winien wypełnić w przypadku stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym uczestnik postępowania [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Motańcu wniosła o oddalenie skargi. [...] Spółka z o.o. Spółka komandytowa w [...] również wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku podkreślił, że zarówno organ, wydając zaskarżoną decyzję, jak i Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, związane były oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku z dnia 12 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 256/15. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r., w pełni podporządkował się ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania, wyrażonym w tym wyroku. Treść tej decyzji zgodna jest ze wskazaniami i oceną zawartą w powyższym wyroku, w którym Sąd stwierdził ostatecznie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i wyjaśnił, że istnienie decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. o udzieleniu [...] Sp. z o.o. spółka komandytowo – akcyjna pozwolenia na użytkowanie uczyniło bezprzedmiotowym prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postępowanie, którego przedmiotem jest kontrola realizacji budowy zgodnie z zatwierdzonym projektem, co uzasadnia umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd wskazał, że wydając kontrolowaną decyzję organ w pełni zastosował się także do zawartego w wydanym w sprawie wyroku wskazania, iż w tych okolicznościach zbędne jest odnoszenie się do zarzutów skargi, gdyż w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie dokonano oceny, czy dokonane odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego mają istotny charakter, a ponowna ocena tej samej okoliczności w przedmiotowym postępowaniu, bez wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jest niemożliwa. Niemożliwa jest także w przedmiotowym postępowaniu ocena decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r.

Sąd nie dopatrzył się nadto zarzucanego przez skarżących naruszenia w toku ponownego rozpoznawania sprawy przez organ odwoławczy art. 10 § 1 k.p.a. Sąd podniósł, że do strony stawiającej taki zarzut należy wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Jak wynika natomiast z akt niniejszej sprawy organ odwoławczy nie prowadził po wydaniu wyroku z dnia 12 sierpnia 2015 r. żadnego postępowania dowodowego, a tym samym nie zebrał nowego materiału dowodowego, z którym powinien zaznajomić skarżących.

Skargą kasacyjną J. i Z. O. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

1. 1) przepisów prawa materialnego:
2. - art. 36a ust. 1 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 2 i pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie, że wybudowany został inny obiekt, o innych parametrach w zakresie długości i wysokości (mur oporowy) niż objęty pozwoleniem na budowę i wybudowany został w części w miejscu, w którym plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał muru oporowego ani kamiennych gabionów,
3. - art. 59 i nast. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 powyższej ustawy - Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie w kontekście oceny dowodu - decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. i protokołu obowiązkowej kontroli z dnia 26 czerwca 2012 r. stwierdzającej istotne odstąpienie realizowanej budowy od projektu budowlanego i pominięcie przez Sąd obowiązków, które organ winien wypełnić w przypadku stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego;
4. 2) przepisów postępowania: - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 tej ustawy oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi z uwagi na brak rozpoznania przez organ kwestii stwierdzenia przez organ z urzędu nieważności decyzji, która stała się dowodem w sprawie, tj. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. o pozwoleniu na użytkowanie,
5. - art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, że Sąd związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 12 sierpnia 2015 r., II SA/Gd 256/15, w sytuacji, gdy w wyroku tym Sąd nakazał organowi II instancji uwzględnienie w ramach ponownego rozpatrywania sprawy okoliczności wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, przez co w ocenie skarżących rozumieć należy odniesienie się przez organ do treści decyzji o pozwoleniu na użytkowanie - organ winien dokonać analizy zarzutów odnoszących się do wykonanych przez inwestora prac, porównać zakres wykonanych prac z zakresem robót wskazanym w projekcie, wymieniać zakres robót wskazany w projekcie, zakres prac wykonanych, opisywać stwierdzone odstępstwa (nie tylko w postępowaniu prowadzonym z wniosku skarżących, ale i w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie), wyjaśnić, dlaczego mimo stwierdzonego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu, pozwolenie na użytkowanie zostało wydane, wyjaśnić, do czego inwestor w związku ze stwierdzonym istotnym odstąpieniem od projektu został zobowiązany i czy zobowiązanie wykonał, rozważyć, z uwzględnieniem powyższego, czy w stanie sprawy wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie było prawidłowe, wyjaśnić, czy w okolicznościach sprawy nie zachodziły podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego z urzędu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
6. - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że skoro organ odwoławczy nie prowadził po wydaniu przez WSA w Gdańsku wyroku z dnia 12 sierpnia 2015 r., sygn. II SA/Gd 256/15, żadnego postępowania dowodowego, to tym samym nie zebrał nowego materiału, z którym powinien zapoznać skarżących, podczas gdy w ocenie skarżących winni oni mieć możliwość zapoznania się z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. o pozwoleniu na użytkowanie, skoro decyzja ta stała się dowodem istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy na etapie rozpoznania sprawy przez Sąd, czemu Sąd dał wyraz w ww. wyroku. Skarżący nie mieli możliwości zapoznania się z tą decyzją jako dowodem mającym dla sprawy kluczowe znaczenie.
7. - art. 6, 7, 8, 9 k.p.a. poprzez: nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. o pozwoleniu na użytkowanie i niedokonanie ustaleń dotyczących zarzutów odnoszących się do wykonanych przez inwestora prac, porównania zakresu wykonanych prac z zakresem robót wskazanym w projekcie, ustalenia zakresu robót wskazany w projekcie, zakresu prac wykonanych, stwierdzonych odstępstw (nie tylko w postępowaniu prowadzonym z wniosku skarżących ale i w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie), wyjaśnienia, dlaczego mimo stwierdzonego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu, pozwolenie na użytkowanie zostało wydane, wyjaśnienia, do czego inwestor w związku ze stwierdzonym istotnym odstąpieniem od projektu został zobowiązany i czy zobowiązanie wykonał, rozważenia, z uwzględnieniem powyższego, czy w stanie sprawy wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie było prawidłowe, wyjaśnienia, czy w okolicznościach sprawy nie zachodziły podstawy do wyeliminowania obrotu prawnego z urzędu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie uwzględnienie okoliczności, w jakich decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana, brak wskazania komu decyzja ta była doręczona, jaka była jej dokładna treść, jakie były konsekwencje stwierdzenia w ramach obowiązkowej kontroli istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, jaki był zakres tych odstąpień; brak rozpoznania wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i wskutek tego nie uwzględnienie, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem postępowanie w sprawie, mimo że zostało zawieszone postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2012 r. ze wskazaniem, że rozstrzygnięcie zależy od decyzji Starosty [...] w przedmiocie wznowienia postępowania, podjęte zostało przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zanim decyzja Starosty stała się ostateczna (decyzja nie jest do dziś ostateczna); nie uwzględnienie, że w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie w protokole obowiązkowej kontroli potwierdzono istotne odstąpienie od projektu budowlanego.

Zdaniem skarżących na skutek wskazanych naruszeń przepisów Sąd uznał, że organ i Sąd związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 256/15, tzn. że Sąd w sprawie II SA/Gd 39/16 nie mógł formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany był do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowały oddaleniem skargi, mimo że zaskarżona skargą decyzja wydana została z uwzględnieniem jako istotnego dowodu w postaci decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. o udzieleniu [...] Spółce z o.o. spółce komandytowo-akcyjnej pozwolenia na użytkowanie wybudowanej inwestycji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co skarżący podnosili w skardze.

Skarżący wskazali, że w dniu 24 maja 2016 r. wystąpili do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r., a tym samym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Skarżący zarzucili ponadto Sądowi I instancji naruszenie:

1. - art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w ramach kontroli działalności administracji publicznej i na podstawie całokształtu materiału dowodowego: a) czy istniały podstawy do oddalenia skargi na decyzję organu II instancji uchylającą decyzję organu I instancji i umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe, zwłaszcza w sytuacji, gdy stwierdzone w protokole z dnia 22 marca 2012 r. i w ramach obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego było istotne, a organ II instancji nie wskazał w uzasadnieniu decyzji, jakie były konsekwencje tego stwierdzenia; b) czy stanowiąca podstawowy dowód w sprawie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie była wydana prawidłowo, a zwłaszcza, dlaczego decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana w sytuacji uprzedniego stwierdzenia przez ten sam organ istotnego odstąpienia od projektu budowlanego - niezgodności wykonanych robót z projektem budowlanym, dlaczego została wydana bez uprzedniego ostatecznego rozstrzygnięcia zagadnienia dotyczącego wznowienia postępowania przed Starostą Powiatowym w [...] (organ I instancji zawiesił postępowanie z tej przyczyny, a później - mimo że decyzja Starosty nie była ostateczna, postępowanie podjął i zakończył), a także w sytuacji, gdy skarżący nie zostali uwzględnieni jako strony postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, mimo że w celu wzruszenia decyzji o pozwoleniu na budowę żądali wznowienia tego postępowania przed wszczęciem postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie i zgłaszali zarzuty dotyczące realizowanej inwestycji, które winny być uwzględnione w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie; c) czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie była wydana prawidłowo skoro organ wydając wskazaną decyzję nie odnosił się do prowadzonego przez siebie postępowania z wniosku skarżących, nie uwzględnił ich zarzutów, ustaleń z protokołu oględzin z dnia 22 marca 2012 r. potwierdzającego wystąpienie niezgodności inwestycji z pozwoleniem na budowę. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 kwietnia 2004 r., IV SA 4480/02, wskazał, że oparcie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na dokumentach, a w szczególności na inwentaryzacji powykonawczej, jest niewystarczające, tym bardziej kiedy chodzi o obiekt budowlany zrealizowany z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, czyli w pewnym zakresie w warunkach samowoli budowlanej i strona przeciwna stawia konkretne zarzuty, poparte dowodami. W takiej sytuacji organ jest zobowiązany wyjaśnić stawiane zarzuty zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w trakcie przeprowadzonych oględzin na miejscu. Organ winien zatem w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie rozpoznać zarzuty skarżących zgłaszane w postępowaniu przez nich zainicjowanym wnioskiem z dnia 23 lutego 2012 r.; d) czy prawidłowe było przyjęcie za organem I instancji w decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r., że wykonanie murów oporowych w miejsce projektowanych kamiennych gabionów jest odstąpieniem od projektu budowlanego nieistotnym skoro w protokole oględzin z dnia 22 marca 2012 r. i w protokole obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie, a nadto w postanowieniu organu I instancji z dnia 2 kwietnia 2012 r. powyższa zmiana zakwalifikowana została jako odstąpienie istotne, nadto, nie zostało w postępowaniu uwzględnione, że jeden z murów oporowych powstał w miejscu, w którym nie przewidziano nawet kamiennych gabionów; e) dlaczego organ II instancji powołał się na zapis w uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie o treści: "Przeprowadzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu 26 czerwca 2012 r. obowiązkowa kontrola pozwoliła stwierdzić, że budowa prowadzona była zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę", skoro w protokole oględzin z dnia 22 marca 2012 r. stwierdzono istotne odstąpienie, a z uzasadnienia wyroku WSA z dnia 12 sierpnia 2015r., sygn. akt II SA/Gd 256/15, wynika, że kierownik budowy w oświadczeniu z dnia 6 marca 2012 r. wskazał na zmiany w stosunku do rozwiązań projektowych, m.in. na zmianę kamiennych gabionów na trzy ściany oporowe, która to zmiana w protokole obowiązkowej kontroli z dnia 26 czerwca 2012 r. zakwalifikowana została jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego;
2. - art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowa i jako takie podlega umorzeniu;
3. - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że organ II instancji nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów stawianych przez skarżących i nie odniósł się dokładnie do dowodów w aktach sprawy.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania - [...] Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w [...] wniosła o jej oddalenie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera uzasadnionych podstaw zaskarżenia.

Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W wyroku z dnia 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 256/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyraził jasny pogląd, zgodnie z którym jeżeli nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] czerwca 2012 r., to nie jest możliwe prowadzenie postępowania na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w sprawie istotnego odstąpienia od projektu budowlanego. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie, które jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, organ dokonuje bowiem sprawdzenia zgodności realizacji obiektu budowlanego z zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym, a zatem ma obowiązek ocenić charakter ewentualnych odstępstw przez pryzmat kryteriów określonych w art. 36a ust. 5 ustawy - Prawo budowlane i odmówić wydania pozwolenia w przypadku stwierdzenia istotnych odstępstw.

Sąd w uzasadnieniu powyższego wyroku zajął jednoznaczne stanowisko, że wydanie pozwolenia na użytkowanie spowodowało bezprzedmiotowość postępowania, którego przedmiotem jest kontrola zgodności realizacji budowy z zatwierdzonym projektem, co uzasadnia umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

W tej sytuacji organy administracji publicznej były związane oceną prawną, wyrażoną w powyższym wyroku, podobnie jak związany tą oceną prawną był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznający skargę wniesioną na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. i jest nią związany Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną.

Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku rozpoznawanej sprawy. Związanie Sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że Sąd nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie organy dostosowały się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 256/15. To zaś oznacza, że Sąd nie naruszył art. 153 p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie rozstrzygnięcia o umorzeniu przedmiotowego postępowania.

Wobec powyższego w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., gdyż organ zasadnie umorzył przedmiotowe postępowanie, będąc związanym wskazanym wyżej poglądem prawnym.

Nadto, wbrew postawionemu zarzutowi zaskarżona decyzja odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Stosownie do tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Te wszystkie elementy zawiera zaskarżona decyzja. Uzasadnienie decyzji jest adekwatne do stanu faktycznego i prawnego sprawy, wyjaśnia jej istotę oraz konieczność umorzenia postępowania.

Zasadnie także podniósł Sąd pierwszej instancji, że zarzucając naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i składania wniosków, należy wykazać, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ciężar dowodu w takiej sytuacji spoczywa na stronie. Skarżący nie podali jakie to czynności mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy podjęliby, gdyby organ II instancji zawiadomił strony w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Nadto, trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy nie zebrał nowych dowodów, z którymi powinien zapoznać strony.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, powiązane są z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Decyzją tą organ udzielił inwestorowi [...] Sp. z o.o., Sp. komandytowo-akcyjna z siedzibą w [...] pozwolenia na użytkowanie: 1. budynku handlowo - usługowego o powierzchni zabudowy [...] m2, powierzchni użytkowej [...] m2 i kubaturze [...] m3 z wewnętrznymi instalacjami, przyłączami i oświetleniem zewnętrznym terenu;

2. placu manewrowego, parkingu dla samochodów osobowych (łącznie 51 miejsc postojowych w tym 2 miejsca dla samochodów osób niepełnosprawnych, usytuowanych na terenie działek nr [...], [...], [...] oraz [...], [...] i [...], położonych w [...] w rejonie ulicy [...], [...] i ul. [...], wybudowanych na podstawie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2011 r. Powyższa decyzja pozostaje w obrocie prawym. Jak zaś stanowi art. 16 ust. 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

W niniejszej sprawie nie można było uwzględnić okoliczności wskazywanej w skardze kasacyjnej, że skarżący w dniu 24 maja 2016 r. wystąpili do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Miało to miejsce już po wydaniu zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji i po wydaniu wyroku przez ten Sąd. W tej sytuacji trudno zarzucić organowi czy Sądowi, że nie wzięli pod uwagę okoliczności, która nie istniała w dacie prowadzenia postępowania administracyjnego i w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji. Postępowanie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie jest odrębnym postępowaniem od postępowania administracyjnego objętego skargą wniesioną w niniejszej sprawie.

Z powyższych względów chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 tej ustawy i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podkreślić też należy, iż przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nie była przedmiotem zaskarżenia.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997/[...]04).

W tym stanie rzeczy nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 36a ust. 1 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 2 i pkt 7, art. 59 i nast. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie, że wybudowany został obiekt o innych parametrach niż objęty pozwoleniem na budowę - w świetle protokołu obowiązkowej kontroli z dnia 26 czerwca 2012 r. stwierdzającej istotne odstąpienie realizowanej budowy od projektu budowlanego.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo podkreślił, że w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie - zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. - dokonano oceny, czy dokonane odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego mają charakter istotnych i ponowna ocena tej samej okoliczności w przedmiotowym postępowaniu, bez wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jest niemożliwa.

Jak już wyżej wskazano, przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a nie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie. Z tej przyczyny nie mogą być rozważane okoliczności podnoszone w skardze kasacyjnej, w tym czy odstąpienie od projektu budowlanego było istotne czy też nie i czy prawidłowe było wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Kwestie te – z uwagi na okoliczności tej sprawy - nie mogą być rozpatrywane w trybie art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane, lecz w odrębnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Skarżący, stawiając zarzuty kasacyjne, nie dostrzegają różnic między postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane i postępowaniem nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie.

Z powyższych przyczyn na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 77 i 80 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.