Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2362/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. J. i R. J. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia 22 lutego 2017 r. nr... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.
W skardze kasacyjnej Rada Gminy L. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 28 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię i zastosowanie tego przepisu polegające na uznaniu, że w istniejącym w sprawie stanie faktycznym uchwalenie ww. uchwały nastąpiło z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu miejscowego
W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. J. i R. J. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania sądowego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 4 marca 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz.1842 ze zm.) sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu należy wskazać, iż Sąd Wojewódzki – kierując się właściwą wykładnią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073; dalej: u.p.z.p.) – stwierdził prawidłowo, że zaskarżony plan miejscowy został przyjęty z naruszeniem prawa, w szczególności z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu miejscowego.
Zgodnie z art. 28 ust 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Oczywiście rację ma Rada Gminy, podnosząc w skardze kasacyjnej, że nie każde naruszenie przepisów regulujących zasady i tryb sporządzania planu miejscowego skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały w tym przedmiocie.
Wbrew jednak zarzutowi kasacyjnemu, Sąd Wojewódzki prawidłowo wywiódł z treści art. 14 ust. 5 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., że skoro podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu musi być poprzedzone zbadaniem zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, a następnie podjęcie uchwały w sprawie planu miejscowego następuje po stwierdzeniu, że sporządzony plan nie narusza ustaleń studium – to niedopuszczalne jest podjęcie uchwały w przedmiocie studium oraz planu miejscowego na tej samej sesji rady gminy.
Powyższa ocena wyrażona przez Sąd Wojewódzki znajduje oparcie we wskazanej w uzasadnieniu wyroku linii orzeczniczej (wyroki NSA z 22 grudnia 2011 r., II OSK 2101/11; 17 listopada 2016 r., II OSK 303/15; 14 grudnia 2016 r., II OSK 1388/16; 17 stycznia 2018 r., II OSK 821/16), w ramach której ukształtowano pogląd, że niedopuszczalne jest podjęcie uchwały w sprawie planu miejscowego oraz studium na tej samej sesji rady gminy.
Podkreślić należy, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.
Z przytoczoną regulacją w związku pozostają przepisy art. 14 ust. 5 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przy czym zgodnie z tym ostatnim, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.
Trafnie zaznaczył Sąd Wojewódzki, że z wymienionych przepisów wynika zasada nienaruszalności ustaleń studium przez plan miejscowy, a gwarancją tej materialno-prawnej zasady są unormowania procedury wskazujące na sekwencję czynności podejmowanych przez organy gminy w procedurze sporządzania planu miejscowego.
Wymóg niesprzeczności obu aktów musi być stwierdzony przed uchwaleniem planu miejscowego, co oznacza, że studium powinno być uchwalone wcześniej (por. wyroki NSA z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 727/19; z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1353/18; z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1288/19, z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2206/17).
Interpretacja ta znajduje potwierdzenie również w doktrynie gdzie wskazuje się, że z literalnego brzmienia artykułu art. 20 ust. 1 u.p.z.p., wynika, iż po sprawdzeniu przez radę gminy, że plan miejscowy, a w istocie projekt tego planu, nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, może dojść do podjęcia uchwały w sprawie planu miejscowego. Podkreśla się, że art. 14 ust. 5 wymaga już przed podjęciem przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia projektu planu miejscowego sprawdzenia "stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium". Zarówno z treści, jak i celu, jakiemu ma służyć unormowanie art. 14 ust. 5, także po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu musi nastąpić dokonanie oceny przez radę gminy w zakresie ponownego stwierdzenia w kwestii zachowania wymogów dotyczących zachowania zasad polityki przestrzennej gminy.
Chodzi bowiem o to, aby istniała pełna zgodność nie tylko przewidywanych rozwiązań (przed sporządzeniem planu), ale także rozwiązań projektowanych z ustaleniami studium (por. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, art. 20, Opublikowano: LEX/el. 2021).
Powyższe uwarunkowania prawne niewątpliwie determinowały stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że podjęcie na jednej sesji Rady Gminy uchwały w sprawie zmiany studium i w sprawie planu miejscowego - stanowiło istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, skutkujące w myśl art. 28 ust 1 u.p.z.p. stwierdzeniem nieważności kontrolowanego aktu prawa miejscowego.
Co ważne, Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że prace nad projektem planu miejscowego trwały, gdy obowiązywało studium z 2000 r., a w zmienionym studium wprowadzono zasadnicze zmiany merytoryczne. Tym samym uchwalenie obu aktów na tej samej sesji Rady Gminy w istocie prowadzi do fikcji uchwalenia planu w zgodzie z obowiązującym studium i pozbawia studium jego charakteru prawnego oraz celowości przyjętego w ustawie trybu uchwalania planu miejscowego.
Wobec argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu wyroku, trudno zgodzić się z twierdzeniem Rady Gminy, że Sąd Wojewódzki nie rozważył, czy stwierdzone naruszenia prawa miały charakter istotny.
Podkreślić również należy, że jednoczesne podjęcie uchwały w przedmiocie planu miejscowego i studium narusza chronologię ustanawiania wskazanych aktów, jak też zasady ustanowione przez przepisy art. 9 ust 4, art. 14 ust 5 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., co w orzecznictwie jest kwalifikowane jako istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego - w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyroki NSA w sprawach II OSK 303/15 i II OSK 1388/16).
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 § 2 p.p.s.a.
- - ---------------------- 2