Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2410/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach stanu prawnego i faktycznego sprawy.
Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. K. K. zwrócił się do Wójta Gminy [...], wyrażając zastrzeżenia w związku ze scaleniem należących do niego gruntów położonych we wsi R..
Organ ten w dniu [...] czerwca 2012 r. wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) przekazał pismo zgodnie z właściwością Staroście [...], pouczając, że na postanowienie to służy stronom zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].
Wnioskodawca złożył takie zażalenie pismem z dnia [...] czerwca 2012 r.
Przywołanym wyżej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność tego zażalenia, stosownie do art. 134 K.p.a. Organ powołał się na pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 38/12 (LEX nr 1120679), że przekazanie podania organowi właściwemu następuje w drodze czynności materialno-technicznej, która nie podlega zaskarżeniu. Uznał, że bez wpływu na kwalifikację prawną tej czynności pozostaje to, iż organ nadał jej niewłaściwą formę postanowienia i błędnie pouczył stronę o prawie do złożenia od niego zażalenia.
K. K. wniósł na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażając w niej niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 r. K. K. oświadczył, że jest osobą ubezwłasnowolnioną, podał dane swojego kuratora i nie wyraził zgody na prowadzenie sprawy bez jego obecności.
Na wezwanie Sądu kurator skarżącego nadesłał kopię postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2006 r., sygn. akt [...] o jego ustanowieniu, upoważniającego go m.in. do reprezentowania skarżącego przy załatwianiu wszelkich spraw urzędowych, majątkowych i w postępowaniu sądowym. Kurator został zawiadomiony również o rozprawie z dnia [...] marca 2013 r., na której jednak nikt się nie stawił. Na wezwanie Sądu potwierdził natomiast wniosek skarżącego o doręczenie odpisu wydanego na tej rozprawie wyroku wraz z uzasadnieniem. Odpis ten doręczono kuratorowi.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 25 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przypomniał zasady przeprowadzania sądowej kontroli działalności administracji publicznej, po czym przytoczył treść art. 134 K.p.a., będącego podstawą zaskarżonego postanowienia. Następnie podzielił stanowisko wyrażone w jego uzasadnieniu co do formy przekazania podania organowi właściwemu, niezaskarżalności tej czynności i znaczenia błędnego pouczenia zawartego w postanowieniu Wójta Gminy [...]. W związku z tym uznał, że Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] pozostawało jedynie stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia wniesionego na tę czynność i zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) skargę oddalił.
Skarżący złożył w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie pismo z dnia [...] maja 2013 r. zatytułowane jako "Kasacja wyroku". Następnie skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł radca prawny, który powołując się na pełnomocnictwo udzielone mu przez skarżącego zaskarżył to orzeczenie w całości "w ślad za skargą kasacyjną złożoną w dniu [...] czerwca 2013 r. przez K. K.".
Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty procesowe. Pierwszy z nich podnosi naruszenie art. 6, art. 67 § 1, art. 91 § 2 i 3 i art. 99 P.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Polegać ono miało na: "doręczeniu zawiadomienia kuratorowi strony wraz z zarządzeniem o osobistym stawiennictwie, nieodroczeniu posiedzenia na wniosek strony, co wobec faktu, iż jest on osobą częściowo ubezwłasnowolnioną, zaś kurator nie stawił się na posiedzenie, stanowi ważną przyczynę dającą podstawę do odroczenia posiedzenia, w szczególności wobec ograniczonej możliwości samodzielnego zgłoszenia żądań i wniosków oraz składania wyjaśnień, które to naruszenia prowadziły do pozbawienia strony możliwości obrony jej praw".
Drugi zarzut odniesiony został do art. 141 § 4 P.p.s.a. Zdaniem pełnomocnika Sąd pierwszej instancji naruszył ten przepis pomijając to, że wniosek strony z dnia [...] czerwca 2012 r. był złożony do właściwego organu, który nieprawidłowo przekazał sprawę innemu organowi, uchybiając w ten sposób art. 134 K.p.a. w związku z art. 6-8, art. 21 § 1 pkt 1 i art. 65 § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o tak sformułowane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Ponadto na wypadek uznania, że w stosunku do skarżącego zachodzą okoliczności wymienione w art. 31 § 2 w związku z art. 26 § 2 P.p.s.a., wyraził wniosek, by Sąd dopuścił tymczasowo osobę niemającą zdolności procesowej w osobie K. K. do czynności w postaci wniesienia skargi kasacyjnej. W przypadku zaś ustanowienia kuratora jedynie w postępowania przed Sądem pierwszej instancji wniósł o wyznaczenie takiego kuratora w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Po przekazaniu skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego wezwano kuratora skarżącego do potwierdzenia dokonanej przez niego czynności procesowej, tj. złożenia skargi kasacyjnej i umocowania radcy prawnego do reprezentowania go w postępowaniu kasacyjnym. W piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. kurator skarżącego oświadczył, że nie potwierdza tych czynności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należy rozważyć kwestię dopuszczalność skargi kasacyjnej. Merytoryczna ocena zarzutów kasacyjnych uzależniona jest bowiem od odpowiedzi na pytanie o to, czy wniesienie skargi kasacyjnej stanowiło w postępowaniu sądowym czynność skuteczną, co z kolei uzależnione jest od skuteczności czynności wcześniejszej sprowadzającej się do udzielenia przez skarżącego pełnomocnictwa do zaskarżenia w jego imieniu wyroku Sądu pierwszej instancji. Stosownie do art. 34 P.p.s.a. to strona działa przez pełnomocnika, wobec czego uprawnienia wynikające z pełnomocnictwa zawsze mają charakter pochodny względem uprawnień strony w tym sensie, że ich zakres musi mieścić się w granicach wyznaczonych przez zdolność procesową strony.
W art. 26 § 1 P.p.s.a. zdolność tę zdefiniowano jako zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych, zastrzegając, że przysługuje ona tylko tym osobom fizycznym, które posiadają pełną zdolność do czynności prawnych. Według art. 26 § 2 P.p.s.a. w przypadku osób fizycznych o ograniczonej zdolności do czynności prawnych zdolność procesowa również podlega ograniczeniu do spraw wynikających z czynności prawnych, których osoba ta może dokonywać samodzielnie. W myśl art. 27 P.p.s.a. osoba niemająca zdolności procesowej w danym postępowaniu może podejmować czynności tylko przez swojego przedstawiciela ustawowego.
Przytoczona regulacja nawiązuje do przewidzianej w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm., dalej powoływanej jako K.c.) kategorii zdolności do czynności prawnych, a także do określonych w tej ustawie zasad reprezentacji osób, w przypadku których zdolność ta jest ograniczona. Zgodnie z art. 15 K.c. ograniczoną zdolność do czynności prawnych mają m.in. osoby ubezwłasnowolnione częściowo, zaś według art. 16 § 2 K.c. dla osób takich ustanawia się kuratelę. Kurator jest więc przedstawicielem ustawowym, o którym mowa w przytoczonym art. 27 P.p.s.a. Osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych może bez zgody przedstawiciela ustawowego rozporządzać swoim zarobkiem (art. 21 K.c.) oraz dokonywać czynności prawnych dotyczących przedmiotów majątkowych oddanych jej do swobodnego użytku przez przedstawiciela ustawowego (art. 22 K.c.), natomiast ważność innych jej czynności prawnych wymaga z reguły zgody przedstawiciela ustawowego (art. 17 K.c.).
Szczególnie kategorycznie wypowiedziano to w odniesieniu do czynności prawnych jednostronnych w art. 19 K.c., w świetle którego jeżeli osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych dokonała sama takiej czynności bez wspomnianej zgody, czynność jest nieważna. W tym kontekście odnotować wypada, że udzielenie pełnomocnictwa do czynności prawnych uznawane jest w doktrynie prawa cywilnego właśnie za czynność jednostronną (tak M. Pyziak-Szafnicka [w:] Kodeks cywilny. Komentarz. Część ogólna, P. Księżak (red.), M. Pyziak-Szafnicka (red.), LEX 2014, uwaga 32 do art. 56).
Skarżący jako osoba ubezwłasnowolniona częściowo nie mógł więc samodzielnie udzielić pełnomocnictwa do wniesienia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, lecz zgodnie z art. 27 P.p.s.a. musiał w tej materii być reprezentowany przez swojego kuratora. W art. 31 § 2 P.p.s.a. dopuszczono wprawdzie możliwość zatwierdzenia czynności strony niemającej czynności procesowej przez powołaną do tego osobę, lecz kurator skarżącego z tej możliwości nie skorzystał, oświadczając na wezwanie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie potwierdza czynności skarżącego polegających na złożeniu skargi kasacyjnej i umocowaniu radcy prawnego do reprezentowania go w postępowaniu kasacyjnym.
W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 178 P.p.s.a. W myśl art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego i dlatego orzeczono jak w punkcie drugim sentencji.