Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1210/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę T. C. i W. C. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Rzeszowie z dnia 26 sierpnia 2019 r., nr OA.7721.22.24.2017, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Strzyżowie z dnia 27 września 2017 r., nr PINB.5160.4.11.2016, wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332), zwanej dalej "P.b.", o nakazie skarżącym, jako właścicielom, rozbiórki budynku handlowego oznaczonego nr [...], położonego w północno-zachodniej części działki nr [...] w S..
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256) przez oddalenie skargi, w sytuacji w której właściwe byłoby stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji WINB, a to w związku z tym, że zachodziła przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., tj. decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, zważywszy na utrzymanie w mocy nieprecyzyjnego i stwarzającego możliwość różnej interpretacji rozstrzygnięcia organu I instancji (utrzymanego przez organ odwoławczy);
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, w której właściwe byłoby uchylenie decyzji zaskarżonej WINB, a to w związku z tym, że nastąpiła istotna sprzeczność rozstrzygnięcia z uzasadnieniem, co skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia, które nie zostało dostatecznie wyjaśnione;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. ww. z art. 80 K.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, w której właściwe byłoby uchylenie zaskarżonej decyzji WINB, a to w związku z tym, że organ nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy, w szczególności technicznej możliwości dokonania rozbiórki obiektu budowlanego, co w konsekwencji spowodowało utrzymanie w mocy decyzji, która jest zarówno niewykonalna, jak i sprzeczna z prawem;
- - art. 170 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie zarówno przez WSA, jak i organ odwoławczy, stanowiska NSA wyrażonego w wyroku z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1106/18, w którym to wskazano jako inwestorów T. i W. C., co skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia w stosunku do właścicieli, a nie inwestorów, a w konsekwencji spowodowało uznanie za legalną decyzji, która jest sprzeczna z prawem.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
- - art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 P.b. przez uznanie za legalną decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, która była faktycznie niewykonalna;
- - art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 w zw. z art. 52 P.b. przez uznanie za legalną decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, która nałożyła obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego jedynie na niektórych ze współwłaścicieli;
- - art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 w zw. z art. 52 P.b. przez uznanie za legalną decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, która nałożyła obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego na właściciel, a nie na inwestorów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania – B. Z. i A. H. oraz A. Z. i W. M. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.
Przede wszystkim brak jest podstaw do stwierdzenia, że nakaz rozbiórki jest nieprecyzyjny, czy też – stwarza możliwość różnej interpretacji rozstrzygnięcia.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w sprawie w sposób wystarczający dookreślono adresatów nakazu rozbiórki, tj. T. i W. C.. To, że w decyzji organ nadzoru budowlanego wskazał, że ww. osoby są "właścicielami" nie stanowi istotnej wady postępowania w kontekście argumentacji skarżących, że także Gmina Miasta S. jest współwłaścicielem działki nr [...].
W sprawie nie było bowiem kwestionowane, że to skarżący są inwestorami samowolnie zrealizowanego budynku handlowego. Ponadto skarżący w trakcie trwającego postępowania legalizacyjnego, które było także przedmiotem oceny legalności Sądów Administracyjnych (patrz: wyroki WSA w Rzeszowie z 16 listopada 2017 r., II SA/Rz 1050/17; oraz NSA z 26 kwietnia 2019 r., II OSK 1106/18), nie zakwestionowali skutecznie, że to nie oni są inwestorami samowoli budowlanej, a tym samym aby wadliwie skierowano do nich obowiązki w postępowaniu legalizacyjnym.
Zasadniczo w tych warunkach prawnych, w postępowaniu legalizacyjnym przesądzono, kto jest adresatem nakazu rozbiórki – zaś aktualnie skarżący nie wskazali aby po zakończeniu postępowania legalizacyjnego nastąpiła taka zmiana okoliczności sprawy, która wymagałaby zmiany adresata decyzji o nakazie rozbiórki, tym bardziej, że – przypomnijmy – tego rodzaju rozstrzygnięcie zapadło w związku z niewykonaniem przez skarżących obowiązków legalizacyjnych. Organy nadzoru budowlanego stworzyły skarżącym możliwości legalizacji samowoli – ci jednak z takiej możliwości nie skorzystali (co jest oczywiście dobrowolne), a tym samym organy nadzoru budowlanego w tych warunkach prawnych i faktycznych zobligowane były do wydania na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. nakazu rozbiórki, który niewadliwie skierowały do skarżących.
Zgodnie z art. 52 P.b. adresatem nakazu rozbiórki może być m.in. inwestor, czy też właściciel obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie nie było zaś kwestionowane, że to skarżący są inwestorami ww. budynku, a więc to na nich zasadnie organy nadzoru budowlanego nałożyły nakaz rozbiórki jako skutek niewykonania przez skarżących obowiązków legalizacyjnych. Ponieważ skarżący poza tym, że są inwestorami są także współwłaścicielami nieruchomości, posłużenie się przez organy nadzoru budowlanego pojęciem "właściciela" w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowiło wady, skoro w ogólności "współwłasność" jest odmianą prawa własności. A zatem dla skutecznego podważenia prawidłowości wskazania adresatów decyzji poprzez dookreślenie konkretnych osób (skarżących), na które nałożono nakaz rozbiórki, nie stanowi argumentacja skarżących, która bazuje wyłącznie na ogólnym pojęciu "właścicieli", do których nota bene zaliczają się także skarżący.
W konsekwencji, brak jest podstaw do stwierdzenia wskazywanej w skardze kasacyjnej istotnej sprzeczność rozstrzygnięcia decyzji z jej uzasadnieniem. Uzasadnienie decyzji wskazuje właśnie jaką rolę odegrali skarżący jeśli chodzie o zrealizowanie samowoli budowlanej.
Dlatego w omawianym powyżej zakresie nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz art. 170 p.p.s.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 w zw. z art. 52 P.b.
Nie zasługuje także na aprobatę argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca na niedookreślenie w decyzji zakresu przedmiotowego nakazu rozbiórki. Wbrew twierdzeniom skarżących organy nadzoru budowlanego precyzyjnie określiły co podlega rozbiórce, a mianowicie "budynek handlowy ozn. Nr [...]" położony w północno-zachodniej części działki nr [...] w S. przy ul. [...]. Na uwagę zasługuje, że z akt sprawy wynika co było przedmiotem postępowania administracyjnego. Ponadto z rozstrzygnięcia decyzji o nakazie rozbiórki w sposób dokładny wynika co podlega obowiązkowi nakazu rozbiórki. Dla tej oceny nie mają zaś znaczenia przywoływane w skardze kasacyjnej kwestie techniczne związane z ewentualnym sposobem, czy też przebiegiem robót budowlanych związanych z rozbiórką. Tej ocenie nie przeczą wskazywane w skardze kasacyjnej ustalenia, że "obiekt posadowiony częściowo na płycie żelbetowej wykonanej na pomieszczeniach podziemnych należących do drugiego obiektu położonego na działce nr [...] w S. "C." i częściowo na ubitej posadzce".
W zasadzie twierdzenia skargi kasacyjnej nie przeczą aby także żelbetonowa płyta była częścią przedmiotowego budynku, który podlega nakazowi rozbiórki. W tym zakresie jedynie w skardze kasacyjnej wskazuje się, że rozbiórka płyty żelbetowej będzie miała wpływ na inny obiekt budowlany, tj. piwnicę innego budynku. Jednak twierdzenia skargi kasacyjnej w tym zakresie są gołosłowne, ponieważ bazują wyłącznie na ogólnym przekonaniu skarżących, że części podlegające obowiązkowi rozbiórki nie są częściami samodzielnymi, będąc zależne od pozostałej części obiektu wybudowanego zgodnie z prawem. Nie wiadomo z tych twierdzeń na czym skarżący opierają swoje twierdzenia. Nie przedstawili w sprawie ani stosownego kontrdowodu, ani spójnego i logicznego wywodu, które mogłyby prowadzić do zaaprobowania twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej. Sam fakt, że płyta żelbetonowa została wykonana na pomieszczeniach podziemnych to za mało aby można było stwierdzić, że nakaz rozbiórki jest niewykonany w stopniu wskazanym w skardze kasacyjnej.
Nie wykazano więc w skardze kasacyjnej jakie miałby być przeszkody do wykonania nakazu rozbiórki. Nie wykazano tym samym z jakich względów decyzja o nakazie rozbiórki miałaby być niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., która i tak poza "niewykonalność faktyczną" wymaga wykazania aby niewykonalność decyzji miała także "charakter trwały" (np. nieusuwalna przeszkoda). Samo gołosłowne twierdzenie, że brak jest możliwości dokonania rozbiórki przedmiotowego obiektu bez ingerencji w inny obiekt, nad którym przedmiotowy budynek został zrealizowany, nie jest wystarczające do stwierdzenia niewykonalności decyzji rozbiórkowej. Poza tym w głównej mierze to wyjaśnienia właściciela budynku zdeterminowały ustalenia organów nadzoru budowlanego co do sposobu realizacji konstrukcji i posadowienia przedmiotowego budynku. Dlatego też Sąd I instancji w omawianym zakresie niewadliwie stwierdził, że skoro ustalenia dotyczące konstrukcji nośnej budynku w toku postępowania przedstawił inwestor, to kwestionowanie w skardze "zwykłej" zakresu przedmiotowego rozbiórki nie mogło odnieść skutku wnioskowanego w tej skardze.
A zatem Sąd I instancji trafnie ocenił, że zakres rozbiórki nie można odczytywać szerzej niż wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i przedstawienia przez skarżącego robót, które wykonał. Oceny w tym zakresie nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej.
Dlatego także i w tym zakresie nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. ww. z art. 80 K.p.a. oraz art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 P.b. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
Nie orzeczono o kosztach na rzecz uczestników postępowania – B. Z. i A. H. oraz A. Z. i W. M., do których nie znajdują zastosowania art. 203 i art. 204 p.p.s.a. W tym zakresie ma miejsce zastosowanie ogólna reguła postępowania sądowoadministracyjnego wynikająca z art. 199 p.p.s.a., zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, a przepis szczególny nie stanowi inaczej.