Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 506/14 (dalej wyrok z 5 lutego 2015 r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę J. S. (dalej inwestor albo skarżący) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2014 r.), wydaną w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy:
W dniu 4 lipca 2012 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego (dalej PINB albo organ I instancji) wpłynęło pismo J. S. w sprawie legalności budowy dwóch budynków murowanych na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w T., gm. I. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez pracowników PINB w dniu 30 października 2012 r. stwierdzono, że na działce o nr ew. [...], przy ul. [...] w T. stoi budynek mieszkalny jednorodzinny o skrajnych wymiarach 11,30 m x 11,30 m. Budynek jest w stanie surowym zamkniętym, dwukondygnacyjny, z dachem wysokim dwuspadowym. Inwestor rozpoczął budowę tego budynku w 1990 r. nie mając decyzji o pozwoleniu na budowę.
PINB postanowieniem nr [...] z dnia 23 stycznia 2013 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej pr.bud.), nakazał wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych i nałożył na skarżącego obowiązek sporządzenia oraz dostarczenia zaświadczenia Wójta Gminy Izabelin o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku tego planu - ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z projektem zagospodarowania działki sporządzonego przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje zawodowe oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W związku z niewywiązaniem się inwestora z nałożonego na niego, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., obowiązku w określonym terminie, PINB decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], znak [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2013 r.), nakazał skarżącemu rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o skrajnych wymiarach 11,30 m x 11,30 m, usytuowanego na działce o nr ew. [...], przy ul. [...] w T., zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Na skutek rozpoznanego odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., MWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
MWINB podkreślił, że stan faktyczny sprawy wypełnia przesłankę z art. 48 pr.bud., którego dyspozycja odnosi się do samowolnej budowy obiektu budowlanego lub jego części. Roboty budowlane zostały rozpoczęte w 1990 r., ale nie zostały zakończone (stan surowy zamknięty), a zatem w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 103 ust. 2 pr.bud.
Organ II instancji wskazał, że zasadnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. wstrzymano roboty budowlane i nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia określonej w postanowieniu dokumentacji. MWINB wskazał, że w rozpatrywanej sprawie, pomimo upływu wyznaczonego terminu, skarżący nie dostarczył dokumentów określonych w postanowieniu PINB, pozbawiając się tym samym możliwości doprowadzenia zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem.
Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu, a wskazującej na toczące się w Gminie Izabelin postępowanie w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Ustawodawca w art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. określił, że o przeznaczeniu nieruchomości decyduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku decyzja o warunkach zabudowy. Podobnie wskazano w art. 48 ust. 3 pkt 1 pr.bud. Prowadząc postępowanie legalizacyjne organ powiatowy jest zobowiązany badać inwestycję w świetle aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a jego ewentualne przyszłe zmiany nie mogą mieć wpływu na postępowanie z zakresu nadzoru budowlanego.
Ponadto, organ II instancji wskazał, że skarżący nie złożył żadnego z pozostałych dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 pr.bud. Jednocześnie podkreślił, że postanowienie nakładające obowiązek sporządzenia i dostarczenia określonych dokumentów zostało wydane [...] stycznia 2013 r., a zatem inwestor miał dużo czasu na zgromadzenie wymaganej dokumentacji. Wskazał również, że postępowanie o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości toczące się przed Sądem Rejonowym Warszawa - Żoliborz nie ma bezpośredniego związku z niniejszym postępowaniem i nie może stanowić przesłanki do zawieszenia postępowania, adresatem decyzji może być inwestor, który jest znany.
MWINB stwierdził ponadto, że wraz z odwołaniem nie przedłożono dokumentacji, która potwierdziłaby działania inwestora mające na celu wypełnienie obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...] stycznia 2013 r. MWINB podkreślił, że ustawodawca nie przewidział w przepisach możliwości odstąpienia od trybu postępowania wskazanego w art. 48 pr.bud. Po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud. organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł inwestor zwracając się o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Zaskarżonej decyzji inwestor zarzucił istotne naruszenie przepisów postępowania, polegające w szczególności na:
- 1) braku możliwości zapoznania się przez stronę skarżącą, na etapie postępowania w drugiej instancji ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, oraz
- 2) braku wezwania do wypowiedzenia się na temat zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, co stanowi naruszenie art. 10 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.
Oddalając skargę, sąd I instancji uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnie doszło do ustalenia zaistnienia samowoli budowlanej, która wobec stanu realizacji obiektu – stan surowy zamknięty, została potraktowana jako trwająca, a tym samym podlegająca aktualnie obowiązującej ustawie - Prawo budowlane (art. 103 ust. 2 pr.bud.). Podnoszone w toku postępowania administracyjnego okoliczności związane z postępowaniem cywilnym, czy pracami nad zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zostały prawidłowo ocenione przez organ jako pozostające bez wpływu na wynik niniejszego postępowania. Inwestor samowoli budowlanej albo ma dokumenty umożliwiające legalizację, albo ich nie ma i nie może jej sfinalizować.
W ocenie WSA, w okolicznościach niniejszej sprawy wbrew zarzutom skargi, samo stwierdzenie naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie mogło stanowić podstawy do uchylenia decyzji zaskarżonej. Naruszenie to nie miało bowiem wpływu na wynik sprawy, skoro skarżący do chwili wydania decyzji organu II instancji, ani nawet do chwili wydania wyroku w sprawie nie miał dokumentów, które pozwalałyby na kontynuowanie postępowania legalizacyjnego i uchronienie się od obligatoryjnego w przeciwnym wypadku nakazu rozbiórki.
Skargę kasacyjną pismem z 14 kwietnia 2015 r. wniósł inwestor, reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok z 5 lutego 2015 r. w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz obciążenie strony przeciwnej kosztami procesu, w tym kosztami adwokackimi według norm przepisanych.
Wyrokowi z 5 lutego 2015 r. skarżący zarzucił, na podstawie art. 173 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 145 §1 lit. c p.p.s.a., przez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sytuacji, gdy ten organ naruszył gwarancyjne uprawnienie strony do brania czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), poprzez brak wezwania strony do wypowiedzenia się na temat zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji drugoinstancyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną z 19 czerwca 2015 r. J. S. wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Pismem z dnia 7 marca 2017 r. (które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 6 marca 2017 r.) skarżący poinformował, że jego pełnomocnictwo ustanowione dla adwokata A. N. ustało, w związku z czym skarżący wnosi o przyznanie pełnomocnika z urzędu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie okazała się zasadna.
Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku wystąpienia którejkolwiek z wymienionych enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności, ograniczony był do sformułowanej w skardze kasacyjnej podstawy, która nie okazała się zasadna.
W rozpoznawanej sprawie nie budziło wątpliwości, że organ II instancji nie zadośćuczynił wymaganiu, o którym stanowi art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ nie umożliwił inwestorowi przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań. Jak trafnie zwrócił na to uwagę sąd I instancji, sam brak realizacji tego obowiązku nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. W dalszej części wywodu sąd I instancji podkreślił, że zarzut ten może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych.
Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela powyżej wskazany pogląd, stojąc na stanowisku o konieczności każdorazowego wykazania przez stronę skarżącą istnienia hipotetycznego związku pomiędzy stwierdzonym naruszeniem przepisów postępowania a wydanym rozstrzygnięciem. O tej zależności stanowi zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jak i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Pogląd ten omawiany jest szeroko przez przedstawicieli doktryny i nie budzi on wątpliwości zarówno w literaturze dawnej (W. Siedlecki, Uchybienia procesowe w sądowym postępowaniu cywilnym, Warszawa 1971, s. 138-139), jak i najnowszej (P. Daniel, Naruszenie przepisów postępowania jako przesłanka uchylenia decyzji lub postanowienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2016, s. 204-205).
W skardze kasacyjnej, poza wskazaniem ogólnych uwag na temat znaczenia możliwości umożliwienia stronie końcowego zapoznania się z wszystkimi zebranymi w sprawie dowodami, inwestor nie przedstawił jakichkolwiek okoliczności, które przemawiałyby za powstaniem łączności pomiędzy tym uchybieniem a końcowym rezultatem sprawy. Oznacza to, że w środku odwoławczym nie wskazano dokładnie, jakich kwestii skarżący nie podniósł z powodu naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a. i w jaki sposób ograniczenie Jego uprawnień procesowych na ostatnim etapie prowadzonego przez organ II instancji postępowania przełożyło się na jego ostateczny rezultat.
Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r., wpisanym do protokołu rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zgłoszony przez skarżącego wniosek o odroczenie rozprawy oraz wyznaczenie pełnomocnika z urzędu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniosek taki na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego był bezprzedmiotowy. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 p.p.s.a., skarga kasacyjna rozpatrywana jest w granicach zakreślonych jej podstawami, które nie podlegają uzupełnieniu po upływie terminu do wniesienia tego środka odwoławczego. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami już wniesionej skargi kasacyjnej i ewentualny pełnomocnik z urzędu nie mógłby powoływać się na inne okoliczności niż te, które wynikają ze skargi kasacyjnej z dnia 14 kwietnia 2015 r. Z kolei zgodnie z art. 44 § 2 p.p.s.a., fachowy pełnomocnik obowiązany jest działać za stronę jeszcze przez dwa tygodnie, chyba że mocodawca zwolni go od tego obowiązku.
Na podstawie art. 99 p.p.s.a., do odroczenia rozprawy na wniosek stron może dojść tylko z ważnej przyczyny. W niniejszej sprawie odroczenie rozprawy nie mogłoby w jakikolwiek sposób pozytywnie wpłynąć na zwiększenie uprawnień strony skarżącej do zaprezentowania swojego stanowiska w sprawie. Z tego względu, Naczelny Sąd Administracyjny kierując się powyżej wskazanymi względami, a także mając na uwadze zasadę szybkości postępowania oddalił wniosek skarżącego w tym przedmiocie.
Z przedstawionych powyżej względów skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie i jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.