Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 lipca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyniku rozpoznania skargi M. M., J. M., O. M., K. H., J. P. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] oraz określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane(Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. M., J. M., O. M., J. P. oraz K. H., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2006 r. nakazującej skarżącym zamurowanie otworów okiennych, znajdujących się w ścianie południowej budynku mieszkalnego, usytuowanego w granicy z działką sąsiednią, na nieruchomości w Ł., przy ul. [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej termin wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin na dzień 31 marca 2007 r.; a w pozostałej części organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazał, iż w wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności otworów okiennych znajdujących się w ścianie południowej budynku mieszkalnego przy ul. [...], organ pierwszej instancji, po dokonaniu w dniu [...] maja 2006 r. oględzin, potwierdził istnienie trzech okien na kondygnacji trzeciego piętra oraz czterech okien na czwartym piętrze.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nakazał właścicielom zamurowanie istniejących w południowej ścianie otworów okiennych, poprzez wypełnienie cegłą pełną o grubości 25 cm.
Od powyższej decyzji odwołali się skarżący, zarzucając naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisu art. 7 k.p.a., poprzez pominięcie okoliczności, iż otwory na czwartym piętrze zostały wykonane w trakcie budowy budynku, zgodnie z projektem arch. C..
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że okna w ścianie granicznej na trzecim piętrze zostało wykonane na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Łódź - Śródmieście z dnia [...]. czerwca 1962 r., udzielonej "jako prowizorium", w której zobowiązano ówczesnego inwestora do ich zamurowania "na każde żądanie władz budowlanych". Potwierdzono również, że właściciele nieruchomości nie posiadają żadnej dokumentacji budowlanej przedmiotowego obiektu.
W ocenie organu odwoławczego, podstawa prawna decyzji z dnia [...] czerwca 1962 r. czyli przepis § 20 pkt 1 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 38, poz. 196), uprawniał właściwy organ do udzielenia pozwolenia, w którym w razie potrzeby ustalano termin rozpoczęcia lub zakończenia budowy lub uzależniano wykonanie robót budowlanych od zachowania określonych warunków. Organ wyjaśnił nadto, iż obowiązujące w dacie wydania decyzji przepisy powołanego rozporządzenia nie zezwalały na lokalizację otworów w ścianie granicznej (§78 ust 1 powyższego rozporządzenia). Pozwoliło to organowi dojść do wniosku, iż sentencja decyzji Kierownika Wydziału Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Łódź - Śródmieście z dnia [...] czerwca 1962 r., pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisem § 78 ust. 1 powołanego rozporządzenia.
Organ wskazał nadto, iż stan prawny obowiązujący w czasie wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1962 r., wskazywał na prawdopodobieństwo, iż jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. W związku tym zwrócono się do Wojewody Łódzkiego z prośbą o jej weryfikację w trybie nadzoru. W odpowiedzi na powyższą prośbę Wojewoda Łódzki poinformował, iż nie znajduje podstaw do wszczęcia postępowania w tej sprawie, powołując się w tym zakresie między innymi na fakt śmierci ówczesnego inwestora w 1984 r., a także okoliczność, iż "nie jest tam zameldowany, a tym samym nie jest najemcą lokalu". W ocenie Wojewody Łódzkiego, decyzja z 1962 r. jakkolwiek narusza prawo, to nie ma ono charakteru naruszenia rażącego, a "uchybienie można wyeliminować poprzez nakazanie zamurowania otworów okiennych".
Wobec tak zakreślonego stanowiska Wojewody Łódzkiego organ odwoławczy podzielił pogląd Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi i stwierdził, iż istnienie otworów okiennych w ścianie granicznej budynku mieszkalnego pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa.
W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podniósł, że obowiązek zamurowania okien dotyczy zarówno istnienia otworów wykutych na podstawie decyzji z 1962 roku, a także okien na czwartym piętrze, wykonanych w trakcie budowy budynku. Przepisami obowiązującymi przed rokiem 1961, było rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202 ze zm.) i istnienie otworów okiennych było niezgodne z regulacją w nim przewidzianą. Wobec faktu niespełnienia warunków przewidzianych w przepisie art. 196 powyższego rozporządzenia, poprzez wybudowanie okien na czwartym piętrze w ścianie południowej budynku mieszkalnego, usytuowanego w granicy z działką sąsiednią uznano za nietrafne twierdzenia strony skarżącej, iż okna te powstały w trakcie budowy budynku zgodnie z projektem budowlanym.
Zdaniem organu odwoławczego konieczność zamurowania otworów okiennych istniałaby również gdyby organy administracyjne były w posiadaniu pierwotnej dokumentacji projektowej, ze względu na fakt ich zrealizowania wbrew wyraźnemu nakazowi budowy ścian pełnych.
Ponadto wskazano, iż istnienie otworów w ścianie granicznej jest niezgodne także z obecnie obowiązującymi przepisami, które dopuszczają usytuowanie ściany z otworami okiennymi w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy działki (przepis § 12 ust.3 pkt 1 a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze. zm.). Natomiast zgodnie z przepisem § 272 ust. 3 tegoż rozporządzenia budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w przepisie § 232 ust. 4 i 5, co wyklucza usytuowanie w takiej ścianie okien.
Konkludując organ odwoławczy wskazał, że zasadne jest zobowiązanie właścicieli budynku do likwidacji okien i wypełnienia otworów okiennych cegłą, co wypełnia przesłankę przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane.
Od powyższej decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli M. M., J. M., O. M., J. P. oraz K. H. zarzucając naruszenie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż w trybie tego przepisu możliwe jest nakazanie wykonania robót budowlanych celem skorygowania wadliwej decyzji zezwalającej uprzednio na budowę, niezależnie od stanu technicznego obiektu budowlanego i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż skarżący nie dysponują dokumentacją budowy obiektu, ani innymi dokumentami kamienicy, ponieważ dokumentacja ta została przekazana przez A. P. w 1975 r. PGM Łódź -Śródmieście, na skutek wydania w dniu [...] kwietnia 1975 r. przez Naczelnika Dzielnicy Łódź - Śródmieście decyzji o przejęciu nieruchomości w przymusowy zarząd państwowy. Wyjaśniono, iż obecnie następca prawny PGM-u Administracja Nieruchomościami Łódź - Śródmieście Centrum II, nie chce oddać jakichkolwiek dokumentów co jest przedmiotem postępowania w Sądzie Rejonowym dla Łodzi -Śródmieścia. Zdaniem strony skarżącej, nie ulega, jednak wątpliwości, że kamienica przy ul. [...] była wznoszona przed rokiem 1928 co powoduje, iż analiza zgodności budowy z przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r., przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest bezprzedmiotowa.
Wskazano również, iż w toku postępowania administracyjnego organy nie ustaliły, w jakim czasie doszło do wykonania okien na czwartym piętrze, natomiast uznały, że przepisy budowlane obowiązujące od 1928 r. nie pozwoliły na wykonanie spornych otworów okiennych. Pomimo złożonego wniosku o załączenie dokumentacji technicznej budynku z Archiwum Miejskiego w Łodzi, organy nadzoru budowlanego nie ustaliły kiedy ów budynek został wzniesiony.
Podniesiono, iż przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Jest to jedyna wskazana w tym przepisie przesłanka, upoważniająca organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości. Zdaniem strony skarżącej, powołany przepis w ogóle nie dotyczy kwestii zgodności stanu faktycznego z obowiązującymi normami budowlanymi i w żadnym wypadku nie może być stosowany do weryfikacji innych ostatecznych decyzji administracyjnych, nawet w przypadku ich oczywistej wadliwości czy sprzeczności z obowiązującym prawem.
Wskazano nadto w skardze, iż kwestia aktualnego stanu technicznego ściany południowej budynku w ogóle nie była przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego i przed wydaniem decyzji nie poddano żadnej analizie problemu, jaki związek ze stanem technicznym tej ściany ma istnienie otworów okiennych na trzecim i czwartym piętrze.
W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Sąd I instancji uznając skargę za zasadną stwierdził, że organy obu instancji w podstawie prawnej wydanych rozstrzygnięć przywołały przepis art. 66 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 nr 156 poz. 1118 ze zm.), stanowiący o tym, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym - właściwy organ nakazuje w drodze decyzji – usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. W ocenie Sądu w zgromadzonym przez organy materiale dowodowym brak jest jakichkolwiek ustaleń na okoliczność stanu technicznego w jakim znajduje się przedmiotowy obiekt. To powoduje, że w toku postępowania naruszono zasady postępowania administracyjnego rządzące zbieraniem i oceną materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia.
Sąd I instancji podzielił również zarzuty skargi, że przepis art. 66 ust. 1 Prawo budowlane, w ogóle nie dotyczy kwestii zgodności stanu w jakim się znajduje obiekt budowlany z obowiązującymi normami budowlanymi i w żadnym wypadku nie może być stosowany do weryfikacji innych ostatecznych decyzji administracyjnych, nawet w przypadku ich oczywistej wadliwości czy sprzeczności z obowiązującym prawem, a kwestionowanie na podstawie przepisu art. 66 ustawy - Prawo budowlane, zgodności obiektu budowlanego z wymogami określonymi w przepisach techniczno-budowlanych oznaczałoby naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych.
Zdaniem Sądu analizę legalności działań wykonanych przez organy administracji w niniejszej sprawie należy przeprowadzić oddzielnie w stosunku do okien III i IV kondygnacji. Jak bowiem wynika z okoliczności niniejszej sprawy okna na III piętrze zostały wykonane na podstawie pozwolenia Kierownika Wydziału Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Łódź – Śródmieście z dnia [...] czerwca 1962 r..
Natomiast okna na IV kondygnacji powstały - w świetle oświadczenia strony skarżącej, które nie było nie tylko kwestionowane przez organy, ale nie było nawet weryfikowane przez te organy - w czasie budowy budynku przed 1928 r..
Zauważając to, że pozwolenie Kierownika Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Łódź - Śródmieście z [...].06.1962 r. wydane zostało wbrew obowiązującemu prawu, Sąd podkreślił, że art. 66 nie daje podstaw do nakazania usunięcia stanu niezgodnego z przepisami techniczno – budowlanymi. Zdaniem Sądu można również uznać, iż wydając kwestionowaną decyzję organ wykonuje warunek, o którym mowa w decyzji z dnia [...] czerwca 1962 r.
Zamieszczony w tym pozwoleniu na budowę warunek "zamurowania na każde żądanie władz budowlanych" nie jest wystarczającą samodzielną podstawą prawną do nałożenia obowiązku zamurowania otworów okiennych. Nie ulega bowiem wątpliwości - na co wskazywał organ odwoławczy – iż o ile wątpliwe są podstawy prawne do wydania powyższej decyzji, to daremnie doszukiwać się w prawie powszechnie obowiązującym podstawy prawnej do realizacji warunku, o którym mowa w powyższej decyzji. Nie wiadomo nawet czyja miałaby to być kompetencja.
Odnośnie kwestii legalności działania organów nadzoru budowlanego nakazujących zamurowanie okien na IV piętrze, Sąd uznał, że niezbędnym jest ustalenie kiedy przedmiotowy budynek został wybudowany i na podstawie jakiego rodzaju zgody organów ówczesnej władzy budowlanej.
Kwestie te mają fundamentalne znaczenie dla możliwości dalszego działania organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, bowiem istnienie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego z przedmiotowymi otworami okiennymi na IV kondygnacji stanowi tamę dla możliwości działania organów w trybie zastosowanym w niniejszej sprawie.
W skardze kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi organ administracji publicznej zarzucił Sądowi I instancji:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego, będący przesłanką zastosowania tego przepisu, polega na nadmiernym zużyciu technicznym obiektu na skutek zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania albo jest skutkiem przepisów techniczno budowlanych o ile stan taki nie został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy dla przyjęcia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego w ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną wystarczy wykazanie, że obiekt taki narusza przepisy techniczno budowlane, niezależnie od tego czy stan taki został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę,
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 233 § 1 kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 5 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i dowolnym przyjęciu, iż organy nadzoru budowlanego nie dokonały żadnych ustaleń w kierunku wykazania nieodpowiedniego stanu technicznego budynku podczas gdy organy administracyjne obu instancji wykazały, że okna w ścianie szczytowej budynku będącego przedmiotem postępowania wykonane zostały z naruszeniem przepisów techniczno – budowlanych.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej organ administracyjny wnosił o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi,
- 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił do udziału w sprawie w miejsce skarżących M. M., J. M., O. M., K. H. i J. P. – [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., a to na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a., z uwagi na to, że spółka już po wniesieniu skargi kasacyjnej przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nabyła na własność nieruchomość zabudowaną budynkiem, którego to budynku postępowanie dotyczy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna, oparta o obie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 że zm.), dalej zwana P.p.s.a. nie jest usprawiedliwiona.
Wnoszący skargę kasacyjną, naruszenia prawa materialnego przez Sąd I instancji upatruje w wadliwej interpretacji przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 nr 156 poz. 1118 ze zm.).
Przepis art. 66 Prawo budowlane ma na celu utrzymanie substancji budowlanej w należytym stanie, odpowiadającym jej funkcjom. Adresowany do organów nadzoru budowlanego stanowi materialną podstawę do podejmowania decyzji w przypadkach wymienionych w punktach od 1 do 3 w brzmieniu przepisów na dzień rozstrzygania sprawy (obecnie od 1 do 4).
Art. 66 ust. 1 pkt 1 zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do działania jeżeli obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Pojęcie "nieodpowiedni stan techniczny" nie jest tożsame z pojęciem stan niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Stwierdzenie stanu obiektu niezgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, w sytuacji kiedy właściciel obiektu lub zarządca obiektu, powołuje się na to iż stan techniczno-budowlany wynika z decyzji ostatecznej zobowiązuje organ do przeprowadzenia szczególnie wnikliwego postępowania uwzględniającego w pełni art. 7,8 i 77 K.p.a.
Art. 66 ust. 1 pkt 1 w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania rozprawy nie ma przymiotu supernormy, która pozwalałaby na naruszenie ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznej, gdyż zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych.
Ustawodawca wyznaczając warunki odstąpienia od zasady trwałości decyzji ostatecznej wymienia możliwości odstąpienia od niej w art. 16 § 1 zdanie drugie K.p.a., a powołując się na przypadki przewidziane w przepisach szczególnych nie wskazuje na przepisy art. 66 ustawy prawo budowlane.
Należy w pełni podzielić wywody Sądu I instancji, że w sprawie występują dwa stany faktyczne – jeden dotyczący okien na 4 piętrze i w tej mierze niezbędnym jest ustalenie daty budowy obiektu i ustalenie czy projekt architektoniczno-budowlany zatwierdzony przez stosowne władze przewidywał okna w przedmiotowej ścianie oraz drugi stan dotyczący decyzji Kierownika Wydziału Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Łódź- Śródmieście z [...] czerwca 1962 r., która to decyzja wymaga wzruszenia w trybie nadzwyczajnym jeżeli została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Chybionym jest zarzut skarżącego, który powołuje się na poglądy wyrażone w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2003 r. sygn. III RN 101/02 gdyż wyrok ten zapadł w odmiennym stanie faktycznym.
Całokształt przedstawionych rozważań sprowadza się do konkluzji, że Sąd I instancji nie dopuścił się błędnej wykładni przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.
Za nietrafiony należało również uznać zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przepisów postępowania, w szczególności art. 233 § 1 Kpc w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. Zgodnie z art. 233 § 1 Kpc Sąd ocenia wiarygodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału. Co do zasady jest oczywistym, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym kontrola legalności rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracyjne opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym przed organem administracji. Od tej zasady istnieje wprawdzie wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. jednakże taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Uszło uwadze skarżącego, że Sąd I instancji nie kwestionował w kontrolowanej sprawie iż okna w ścianie szczytowej w przedmiotowym budynku naruszają przepisy techniczno-budowlane.
Natomiast jednoznacznie wykazywał, że nie jest możliwym w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane wzruszanie decyzji ostatecznych. Stwierdzić również należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. elementy, w tym także wskazania co do dalszego postępowania w sprawie.
Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 P.p.s.a.
/-/G. Radzicka /-/J. Bujko /-/W. Kisiel
MB