Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2360/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. P. i W. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 105 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku G. i W. P. z dnia [...] stycznia 2011 r., o stwierdzenie nieważności własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], stwierdzającą, z urzędu, nieważność decyzji Starosty Pułtuskiego z dnia [...] stycznia 2007 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. i W. P. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego-łącznika pomiędzy istniejącymi na działce budynkami gospodarczymi oraz poprzedzającej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2010 r. Nr [...]. znak: [...], umorzył postępowanie.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że prawomocnym wyrokiem z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 863/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...]. W szczególności WSA w Warszawie wskazał, że w czasie wydania ww. decyzji Starosty Pułtuskiego z dnia [...] stycznia 2007 r., Nr [...] zachodziła negatywna przesłanka z art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a wydana decyzja z dnia [...] stycznia 2007 r., Nr [...] w przedmiocie udzielania G. i W. P. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego-łącznika pomiędzy istniejącymi na działce nr ew. [...] w P. budynkami gospodarczymi, rażąco narusza art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego.
Jednocześnie Sąd wskazał, że zarzuty skarżących odnoszące się do naruszenia przepisów procedury administracyjnej nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia zawartego w ww. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...]. Tym samym Sąd uznał rozstrzygnięcie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2010 r., Nr [...]. oraz ww. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] za prawidłowe.
W związku z powyższym wyrokiem organ uznał, że skutkiem oddalenia skargi przez sąd jest niedopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu ustala, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 K.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku G. i W. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Rozpoznając ponownie sprawę organ powtórzył argumentację zawartą w swojej decyzji z dnia [...] marca 2012 r.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli G. P. i W. P. zarzucając jej nieważność postępowania przez pozbawienie możności obrony praw skarżącego w myśl art. 10 K.p.a. "od samego początku procedowanej sprawy, a nie tylko w zakresie ostatniej inkryminowanej decyzji, z uwagi na nienależyte rozpoznanie wszystkich odwołań skarżącego i z uwagi na nierzetelne prowadzenie sprawy".
Zdaniem skarżących spełnione są wszystkie wymogi formalno prawne do procedowania w trybie art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2360/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w pełni podziela stanowisko organu, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przedmiotowe przeszkody do prowadzenia postępowania nieważnościowego a w konsekwencji, wobec wszczęcia postępowania należało umorzyć postępowanie.
Sąd wskazał, że w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r. w sprawie I OPS 6/09, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie, co do istoty, stosując art. 158 § 1 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 K.p.a.
W motywach uzasadnienia do powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 K.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji).
Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu (na przykład fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną), albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji.
Zdaniem Sądu, analiza uzasadnienia tej uchwały, prowadzi do wniosku, że NSA stanął na stanowisku, iż co do zasady w sytuacji gdy rozstrzygnięcie było przedmiotem badania przez sąd administracyjny i w wyniku tego badania prawomocnym wyrokiem oddalono skargę, organ administracji nie ma możliwości prowadzenia postępowania nieważnościowego w stosunku do takiego rozstrzygnięcia. W przeciwnym razie mogłoby dojść do sytuacji, gdy organ w odmienny sposób oceni legalność kontrolowanego rozstrzygnięcia nadając ewentualnym naruszeniom prawa inną wagę, niż uczynił to wcześniej sąd administracyjny.
W ocenie Sądu, podkreślić należy, że nie bez znaczenia dla treści rozstrzygnięcia pozostaje treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 poz 270 ze zm. – dalej jako P.p.s.a.), zgodnie z którym sąd orzeka w granicach danej sprawy mnie będąc jednocześnie związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd winien z urzędu badać legalność kontrolowanych przez siebie rozstrzygnięć również - a nawet przede wszystkim) w zakresie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Oddalenie skargi z innych przyczyn niż brak legitymacji procesowej po stronie skarżącego oznacza, że sąd nie dostrzegł takich naruszeń prawa (w tym również kwalifikowanych), które miałyby wpływ na wynik sprawy. Nawet jeśli w uzasadnieniu wyroku brak jest odniesienia się do tego, czy zaistniały (nie zaistniały) przesłanki wymienione w art. 156 § 1 K.p.a., to nie oznacza to, że nie były one przedmiotem oceny sądu.
Strona niezadowolona z treści takiego rozstrzygnięcia ma prawo wywiedzenia skargi kasacyjnej i podnoszenia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a, który wskazuje elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Takie stanowisko wynika także - w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę z analizy uzasadnienia przedmiotowej uchwały
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego prawidłowo organ uznał, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności, wynikająca z faktu, iż składniki oceny prawnej sądu mają przymiot powagi rzeczy osądzonej, a tym samym czynią żądanie niedopuszczalnym - stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 K.p.a. Tym samym Sąd nie podzielił zarzutów skargi, co do tego, że zaskarżona decyzja w okolicznościach sprawy została wydana z naruszeniem prawa. Skarżący, jako uzasadnienie wniosku o stwierdzenie nieważności wskazali z jednej strony fakty, które istniały w chwili wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 25 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 863/11 tj. wyrok Trybunału Konstytucyjnego, wyrok WSA z dnia 10 września 2009 r. sygn. VII SA/Wa 481/09, rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności inwestycji z ładem przestrzennym. Kolejne argumenty skarżących dotyczą postępowań karnych toczących się w stosunku do pracowników nadzoru budowlanego i administracji architektoniczno- budowlanej.
Zarzuty skargi, zdaniem Sądu nie odnoszą się w istocie do zaskarżonej decyzji a jedynie przestawiają argumentację przemawiającą za wznowieniem postępowania.
Podsumowując, Sąd stwierdził, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że nie zostały dostrzeżone takie naruszenia przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy skargę oddalił.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wnieśli G. P. i W. P. podnosząc zarzuty naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszono art. 156 § 1 pkt 2 i 6 K.p.a. poprzez przyjęcie, że okoliczności wskazywane w skardze nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. z uwagi na to, że decyzja ta była już przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2011 r..
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez G. P. i W. P. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być więc naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.
Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013, poz. 267 j.t. – dalej jako K.p.a.) nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie kontrolował decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji tylko decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Podstawą wydania decyzji umarzającej postępowanie był art. 105 § 1 K.p.a. Aby możliwe było dokonanie oceny, czy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie umorzył postępowanie nieważnościowe w skardze kasacyjnej powinien zostać podniesiony zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a., to jest zarzut, że nie było podstaw do umorzenia tego postępowania. Tymczasem w skardze kasacyjnej zarzut taki nie został podniesiony. Stąd też nie było możliwe dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznej oceny zasadności rozstrzygnięcia Sądu I instancji o oddaleniu skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o umorzeniu postępowania nieważnościowego.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.