Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. II SA/Gd 752/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J.P.-Z. i K.Z. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia [...] lutego 2012r. odmawiającego zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej budowy obiektu budowlanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (dalej także zwanego PINB) odmówił J.P. Z., K. Z. i Z. Z. zawieszenia postępowania w sprawie budowy na działce nr [...] położonej w K. B. D., gmina K., bez wymaganego pozwolenia na budowę, obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasem oraz obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję sanitariatu (w.c.). PINB stwierdził, że nie zachodzi żadna z przesłanek zawartych w art. 97 § 1 k.p.a., natomiast z informacji uzyskanych od Wójta Gminy Krokowa wynika, że wydał on w dniu [...] czerwca 2011 r. decyzję o odmowie wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej działki i decyzja ta jest ostateczna.
W zażaleniach J. P.-Z., działając w imieniu własnym jak i w imieniu małoletniego K. Z. oraz Z. Z. wskazali, że uchwałą Rady Gminy Krokowa przystąpiono do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości K. B. D., wobec czego istnieje podstawa zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...]listopada 2012 r., organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że informacja o przystąpieniu Rady Gminy Krokowa do zmiany miejscowego planu nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozpatrzenia sprawy. Decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej działki jest decyzją ostateczną. Brak jest zatem przesłanek zawieszenia postępowania, zaś argument stron o przystąpieniu do zmiany miejscowego panu nie dotyczy obiektów, znajdujących się na działce nr [...], stanowiącej własność osób wnoszących zażalenie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, J.P.Z., działająca również w imieniu małoletniego K.Z., zarzuciła naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, polegające na odmowie zawieszenia postępowania w sytuacji, w której istniały ku temu ustawowe przesłanki oraz obrazę art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), polegającą na pominięciu faktu, że obiekt znajduje się na terenie, na którym nie obowiązuje w chwili wydania decyzji plan zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w związku z przystąpieniem do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzja Wójta Gminy Krokowa z dnia [...] czerwca 2011 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanie się niebawem bezprzedmiotowa.
Ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, gdy obiekt wzniesiony nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym Zachodzi więc związek przyczynowo-skutkowy między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a ustaleniem treści zagadnienia wstępnego, tj. postanowień planu miejscowego. Rozstrzygnięcie sprawy z pominięciem planu miejscowego stanowi rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyjaśnił, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. To na organie, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, spoczywa obowiązek ustalenia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym.
Sąd stwierdził, że takim zagadnieniem wstępnym jest, co do zasady, rozstrzygnięcie przez Wójta Gminy Krokowa złożonego przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości położonej w K. B. D. na działce nr [...]. Zgodnie bowiem z wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie P 37/06, art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że w dniu złożenia wniosku o zawieszenie postępowania, tj. [...] czerwca 2012 r., postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego obiektu budowlanego zostało już zakończone ostateczną decyzją Wójta Gminy Krokowa z dnia [...] czerwca 2011 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy.
Skoro zatem, jak przyjmuje się w doktrynie "zagadnienie wstępne jest to zagadnienie otwarte, tzn. nie było przedtem prawomocnie przesądzone na właściwej drodze", to nie można mówić w tej sprawie o prejudycjalnym charakterze postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie zaszły więc przesłanki do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W kwestii przystąpienia przez Radę Gminy Krokowa do prac nad uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego m.in. działkę skarżących, zdaniem Sądu, organy również prawidłowo zinterpretowały treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i trafnie uznały, że w okolicznościach prowadzonego postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki podnoszone przez skarżących okoliczności wskazujące na przystąpienie do podjęcia uchwały wydanej w postępowaniu planistycznym nie stanowią zagadnienia wstępnego. Postępowanie zmierzające do likwidacji skutków samowoli budowlanej nie pozostaje bowiem w żadnym związku z czynionymi przez organ planistyczny zabiegami w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym nielegalnie posadowiony został obiekt budowlany. Stąd też ewentualne przyszłe uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą mieć wpływu na tok postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej w prowadzonym przed organem nadzoru budowlanego postępowaniu, a już tym bardziej nie stanową zagadnienia wstępnego dla tego postępowania.
Z uchwaleniem zmiany planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się zmiana stanu prawnego w zakresie dotyczącym prawa miejscowego, zagadnieniem wstępnym zaś jest rozstrzygnięcie o charakterze prejudycjalnym, wydane w konkretnej sprawie przez inny organ administracji lub sąd. Przez zagadnienie wstępne należy zatem rozumieć rozstrzygnięcie zapadłe w postępowaniu administracyjnym lub sądowym, od którego wyniku zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu głównym. Nie jest zaś zagadnieniem wstępnym wynik procedury uchwalania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem procedura ta nie stanowi postępowania administracyjnego, ani też sądowego, lecz jest postępowaniem legislacyjnym w gminie, prowadzącym do zmiany aktu prawa miejscowego. Z tych względów Sąd na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270.t.j.), dalej zwanej p.p.s.a. oddalił skargę.
W skardze kasacyjnej J,P,-Z, w imieniu własnym oraz małoletniego syna K, Z, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła, na podstawie art. 173 i 174 pkt 1 p.p.s.a., obrazę art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności polegające na odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu podkreślono, że zmiany planistyczne, które będą skutkiem przyjęcia uchwały o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości K. B., gm. K., mają charakter notoryjny. Powszechnie wiadomo, że dotychczasowe zagospodarowania terenu wynikające wyłącznie z decyzji o warunkach zabudowy, prawdopodobnie ulegnie zmianie. Organ nadzoru budowlanego był zatem zobowiązany do zawieszenia postępowania, stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W związku z przystąpieniem do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości K.B. Drugie, gmina K., decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] stanie się bowiem bezprzedmiotowa.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej jest to zagadnienie wstępne, którego pominięcie może prowadzić do podjęcia rozstrzygnięcia sprzecznego z zasadami praworządności, sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa. Ustawodawca przewidział bowiem możliwość legalizacji samowoli budowlanej, o ile obiekt budowlany jest zgodny z zasadami sztuki budowlanej i nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 48 tej ustawy) dlatego nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu, że w niniejszej sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a ustaleniami miejscowego planu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie przed Sądem pierwszej instancji jest postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 14 listopada 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia 28 lutego 2012r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowania, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
Na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 k.p.a.). Przepis art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz.
18) nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 stycznia 2015r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1590/13 (publ. http: orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że treść tego przepisu należy rozumieć w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Naczelny Sąd Administracyjny w/w sprawie wskazał, że wykładnia art. 101 § 3 k.p.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.). Ratio legis tych zmian było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne, przy jednoczesnym wyłączeniu możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego.
Dalej Sąd stwierdził, że uzasadniona jest taka wykładnia przepisu art. 101 § 3 k.p.a., która wyłącza możliwość odrębnego zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona z tego rodzaju rozstrzygnięcia nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, ponieważ stosownie do art. 142 k.p.a. może je kwestionować w odwołaniu od decyzji oraz skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji.
W rezultacie tej wykładni, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postanowienie organu odwoławczego w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, było postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które nie służyło zażalenie. Tym samym nie jest dopuszczalne zaskarżenie postanowienia w tym przedmiocie, w drodze skargi do sądu administracyjnego, albowiem skarga na takie postanowienie jest niedopuszczalna, co wynika z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.
Oznacza to, że jeżeli określona kwestia w postępowaniu administracyjnym jest załatwiona w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie, to rozstrzygnięcie dotyczące tej kwestii nie jest poddane kontroli sądów administracyjnych, także wtedy, gdy strona wniesie niedopuszczalne zażalenie i organ wyższego stopnia wyda w tym przedmiocie postanowienie. Tak jest w przypadku postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania lub postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, na które nie służy zażalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną, podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w powoływanej wyżej sprawie sygn. akt II OSK 1590/13. Konsekwencją tego jest stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zatem rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi na to postanowienie było niedopuszczalne, gdyż skarga podlegała odrzuceniu. Tego stanu rzeczy nie zmienia wadliwe pouczenie przez organ, który wydał zaskarżone postanowienie, ani to, że organ rozpoznał zażalenie, zamiast stwierdzić niedopuszczalność zażalenia.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. O zwrocie wpisu od skargi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżących.