Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po wszczęciu postępowania, na wniosek E. W. reprezentowanego przez pełnomocnika – D. W., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2007 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 2007 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej zwartej i wolno stojącej (II etap), na działkach o numerach ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...], obr. [...]. przy ulicy[...]w R., wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w granicach lokalizacji i na działce o numerze ewid. [...] obr. [...] - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2007 r.
Jak wynika z akt sprawy oraz z dokumentacji projektowej zatwierdzonej kontrolowaną decyzją o pozwoleniu na budowę, sporne przedsięwzięcie polega na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, obejmującego 6 segmentów 1-klatkowych, niepodpiwniczonych, 2-kondygnacyjnych, z garażami w parterze, wraz z infrastrukturą techniczną. W każdym segmencie przewidziano 6 mieszkań. Poszczególne segmenty przewidziano na osobnych działkach ewidencyjnych oznaczonych numerami ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...], obr. [...]. Inwestor do swego wniosku z dnia 20 kwietnia 2007 r. o pozwolenie na budowę spornej inwestycji dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działkami o numerach ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obr. [...], położonymi w R. Ponadto do ww. wniosku z dnia 20 kwietnia 2007 r. inwestor dołączył decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2006 r., ustalającą na wniosek [...]Sp. z o.o., warunki zabudowy dla zamierzenia pn. "zespół zabudowy jednorodzinnej zwartej i wolnostojącej z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...]. obr. [...]. położonej przy ul. [...] w R., wjazd na działce nr ewid. [...]i [...]. obr. [...].
Jednocześnie inwestor przedłożył decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 2006 r., zmieniającą ww. decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2006 r. poprzez zastąpienie dotychczasowej nazwy (przedmiotu) inwestycji na zamierzenie pod nazwą "zespół zabudowy mieszkaniowej zwartej i wolnostojącej z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...], obr. [...]. położonej przy ul. [...] w R., wjazd na działce nr ewid. [...] i [...], obr. [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2012 r., stwierdzającą, na wniosek E. W., nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 2006 r., zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2006 r. w zakresie zastąpienia dotychczasowej nazwy (przedmiotu) inwestycji na zamierzenie pod nazwą "zespół zabudowy mieszkaniowej zwartej i wolnostojącej z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...], obr. [...], położonej przy ul. [...] w R., wjazd na działce nr ewid, [...] i [...] obr. [...]. Wyrokiem z dnia 19 marca 2013 r., II SA/Rz 1055/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Firmy [...] Sp. z o.o. na ww. decyzję SKO w R. z dnia [...] sierpnia 2012 r. Sąd wyraźnie wskazał, że niedopuszczalna jest w trybie art. 155 k.p.a. zmiana decyzji o warunkach zabudowy opiewającej na "zabudowę mieszkaniową jednorodzinną", która polega na wyeliminowaniu określenia tego rodzaju zabudowy i dopuszczeniu w ten sposób zabudowy wielorodzinnej w sytuacji, gdy analiza urbanistyczna poprzedzająca wydanie źródłowej decyzji o warunkach zabudowy wykazuje, że dopuszczalna jest zabudowa mieszkalna jednorodzinna. Zmiana rodzaju zabudowy oznacza, że brak jest niezbędnego warunku dopuszczającego zmianę decyzji ostatecznej - zachowania tożsamości sprawy w znaczeniu materialnoprawnym.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, ze skoro decyzja o stwierdzeniu nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc), tj. jego skuteczność rozciąga się aż do daty wydania decyzji obarczonej kwalifikowaną wadliwością. Oznacza to, że wskutek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej niejako następuje powrót do stanu poprzedniego, obowiązującego przed datą wydania tejże decyzji, zaś skutki prawne decyzji usuniętej z obrotu są zniesione od dnia jej wydania. W tej sytuacji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że kontrolowana decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2007 r., jak również poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 2007 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, inwestor nie dysponował bowiem ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która obejmowałaby swym zakresem zamierzenie budowlane przewidziane w projekcie budowlanym zatwierdzonym kontrolowanym rozstrzygnięciem.
Organ wskazał, że przedsięwzięcie obejmowało budowę zespołu zabudowy wielorodzinnej, podczas gdy inwestor legitymował się decyzją o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej jedynie zabudowę jednorodzinną. Stwierdzone wyżej naruszenie pociąga za sobą również uchybienie przepisowi art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonując oceny stopnia stwierdzonego naruszenia w kontekście przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i mając na uwadze nie tylko samą decyzję będącą przedmiotem kontroli, ale również następstwa spowodowane stwierdzonym uchybieniem, uznał, że przesłanki stwierdzenia nieważności nie zostały spełnione.
Skutki stwierdzonego uchybienia nie mogą być bowiem uznane za niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak jest podstaw, aby stwierdzić, iż w analizowanym przypadku ww. uchybienie wywołuje szczególnie negatywne skutki społeczno-gospodarcze. Organ zauważył, że ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2008 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2008 r. ustalającą, na wniosek Firmy [...] Sp. z o.o., warunki zabudowy dla zamierzenia pod nazwą zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z infrastrukturą techniczną na działkach o numerach ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...], obr. [...], położonych w R. przy ul. [...]. Prawomocnym wyrokiem z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 498/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Pana E. W. na ww. decyzję SKO w R. z dnia [...] maja 2008 r. W świetle powyższego organ stwierdził, że jakkolwiek w dacie wydania kontrolowanej decyzji organu wojewódzkiego inwestor legitymował się decyzją o warunkach zabudowy, obejmującą jedynie zespół zabudowy jednorodzinnej, to jednak później uzyskał ważną decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Innymi słowy, na terenie inwestycyjnym tego rodzaju zabudowa była dopuszczalna.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. W. podniósł, że z uwagi na merytoryczną zależność decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia 1.06.2007 r. o pozwoleniu na budowę inwestycji pod nazwą: "zespól zabudowy mieszkaniowej zwartej i wolnostojącej (II etap)" i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...].08.2007 r. z decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia 23.06.2006 r., która w sposób rażący narusza prawo, o czym orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., również te dwie decyzje (tj. decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...].06.2007 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia [...].08.2007 r.) są obarczone wadą rażącego naruszenia prawa. W dniu wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestor dysponował jedynie decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...].05.2006 r. dotyczącą warunków zabudowy dla inwestycji "zespół zabudowy jednorodzinnej zwartej i wolno stojącej".
W związku z tym niewątpliwie pomiędzy przedstawionym projektem budowlanym, inwestycją określoną w pozwoleniu na budowę z dnia 01.06.2007 r. a określonymi w decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...].2006 r. o warunkach zabudowy warunkami i wymaganiami zabudowy istnieje niedająca się pogodzić rozbieżność, dokumenty te dotyczą zupełnie różnych obiektów budowlanych.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył, że decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2007 r., jak również poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 2007 r., niewątpliwie zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, bowiem inwestor nie dysponował ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która obejmowałaby swym zakresem zamierzenie budowlane przewidziane w projekcie budowlanym zatwierdzonym kontrolowanym rozstrzygnięciem.
Sporne przedsięwzięcie obejmuje budowę zespołu zabudowy wielorodzinnej, podczas gdy inwestor legitymował się decyzją o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej jedynie zabudowę jednorodzinną. Bezspornie stwierdzone wyżej naruszenie, pociąga za sobą uchybienie przepisowi art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Sąd I instancji zgodził się jednak ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, iż kontrolowana decyzja dotknięta została którąkolwiek z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - jak słusznie zauważono w skardze - decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Niewystarczające do przyjęcia, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, jest stwierdzenie przez organ wyłącznie oczywistości naruszenia normy prawnej, z pominięciem kwestii charakteru przepisu, który został naruszony oraz racji ekonomicznych lub gospodarczych skutków, które wywołuje decyzja.
Taki sposób procedowania w celu ustalenia czy w sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, należałoby uznać za wadliwy. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że jakkolwiek w postępowaniu nieważnościowym badanie prawidłowości decyzji przeprowadzane jest w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący na dzień jej wydania, to jednak powyższa zasada nie znajduje zastosowania w odniesieniu do oceny społeczno-gospodarczych skutków stwierdzonego uchybienia. Z racji tego, że skutki danego aktu, jak również skutki obciążających go uchybień, mają ze swej istoty charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia, przy ich ocenie nie tylko dopuszczalnym, ale wręcz koniecznym jest uwzględnienie również tych okoliczności, które nastąpiły po wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia. Skutki aktu administracyjnego obarczonego naruszeniem prawa, ujawniają się bowiem dopiero od momentu jego wydania.
Rozważając więc, czy kwestionowana decyzja wywołuje szczególnie negatywne skutki społeczno-gospodarcze Sąd zauważył, że ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2008 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2008 r., ustalającą, na wniosek [...] Sp. z o.o., warunki zabudowy dla zamierzenia pod nazwą "zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z infrastrukturą techniczną na działkach o numerach ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...], obr. [...], położonych w R. przy ul. [...] Prawomocnym wyrokiem z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 498/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę E. W. na ww. decyzję.
W świetle powyższego Sąd I instancji stwierdził, że jakkolwiek w dacie wydania kontrolowanej decyzji organu wojewódzkiego inwestor legitymował się decyzją o warunkach zabudowy obejmującą jedynie zespół zabudowy jednorodzinnej, to jednak później uzyskał ważną decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Innymi słowy, na terenie inwestycyjnym tego rodzaju zabudowa była dopuszczalna. W związku z powyższym stwierdzić należy, że chociaż kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art, 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, z uwagi na brak decyzji ustalającej warunki zabudowy obejmującej zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...], zmieniającą ww. decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...], poprzez zastąpienie dotychczasowej nazwy (przedmiotu) inwestycji na zamierzenie pod nazwą "zespół zabudowy mieszkaniowej zwartej i wolnostojącej), to jednak decyzja taka została wydana dla nieruchomości inwestycyjnych w okresie późniejszym.
Nie sposób więc przypisać powyższemu uchybieniu szczególnie doniosłych skutków społeczno-gospodarczych. Powyższe okoliczności prowadzą do stwierdzenia, że ww. decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nie jest obarczona wadą rażącego na ruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu I instancji ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa.
W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. W., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego:
- 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 2 Konstytucji oraz art. 6 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzje organów administracji publicznej wydane z naruszeniem Konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa - zasady praworządności, a zatem niemające oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa nie noszą znamion rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności tych decyzji;
- 2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieuprawnione przyjęcie braku rażącego naruszenia prawa przez decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2007 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 2007 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...]Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej zwartej i wolno stojącej (II etap), na działkach o numerach ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...], obr. [...] przy ulicy [...] w R., wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w granicach lokalizacji i na działce o numerze ewid. [...] obr. [...], mimo oczywistego, rażącego naruszenia fundamentalnej zasady wyrażonej w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, skutkujące brakiem uchylenia decyzji GINB w Warszawie z dnia [...].03.2014 r.;
- 3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że naruszenie przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego ma znacznie mniejszą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2007 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 2007 r.;
- 4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez brak przyjęcia, iż naruszenie fundamentalnej, kluczowej dla tej dziedziny prawa zasady zgodności projektu budowlanego z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest tak głęboko niezgodne z jego stosowaniem, że nie stanowi zaprzeczenia samej istoty tego unormowania i w konsekwencji brak przyjęcia rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2007 r.;
- 5. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie i przyjęcie za GINB w Warszawie możliwości pogodzenia skutków wywołanych wadliwą decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. z wymaganiami praworządności, które należy chronić kosztem obalenia tych decyzji i oczywistej niemożliwości zaakceptowania skutków społecznych świadomego działania inwestora ukierunkowanego na obejście prawa przy sprzyjaniu temu działaniu organów administracji publicznej;
- 6. naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie brak spełnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sytuacji, gdy decyzja ta jest przedmiotowo zależna od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...].06.2006 r., której nieważność jako rażąco naruszającej prawo stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...].05.2012 r.;
- 7. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez zaprzeczenie i wypaczenie fundamentalnej, kluczowej dla tej dziedziny prawa zasady zgodności projektu budowlanego z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu i uznanie możliwości organu budowalnego wydania pozwolenia na budowę mimo jego oczywistej, rażącej sprzeczności z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu;
- 8. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez dopuszczenie możliwości "zalegalizowania" pozwolenia na budowę niezgodnego z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez późniejsze uzyskanie tych warunków odpowiadających treści wydanego wcześniej pozwolenia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że działania inwestora i organów administracji doprowadziły do stanu, w którym inwestor wybudował wielolokalowe, kilkupiętrowe budynki mieszkalne w terenie, dla którego nie opracowano planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie istniała wyłącznie zabudowa jednorodzinna, nie posiadając ważnej decyzji o warunkach zabudowy, czego bezwzględnie wymagają obowiązujące przepisy Prawa budowlanego. Takie działanie godzi w zasadę praworządności, nie może być społecznie akceptowane i stanowi o rażącym naruszeniu prawa.
Powołując takie argumenty w ramach podstawy kasacyjnej skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.
Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego, z których żaden nie okazał się skuteczny i nie mógł wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.
Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stała się decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2007 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 2007 r., w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Firmie [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z infrastrukturą techniczną na działkach o numerach ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...], obr. [...], położonych w R. przy ul. [...]
Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do próby podważenia zasadności twierdzenia Sądu I instancji, że decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2007 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 2007 r., w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie jest dotknięta wadą, która skutkowałaby stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Przystępując do rozważań w rozpoznawanej sprawie przypomnieć należy, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, unormowana w art. 156 § 1 k.p.a., stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, określonej w art. 16 § 1 kpa, co oznacza, że może mieć ona miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób bezsporny dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie prowadzone w tym trybie podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tą jednak różnicą, że w postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga sprawę merytorycznie, zaś w postępowaniu "nieważnościowym" przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Powyższe oznacza, że w trakcie sądowej kontroli aktu administracyjnego wydanego w trybie art. 156 § 1 k.p.a., sąd administracyjny zobowiązany jest ustalić, czy organ administracji publicznej prawidłowo ocenił istnienie bądź nieistnienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. i dał temu wyraz w wydanym rozstrzygnięciu.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym reprezentowany jest pogląd, że aby mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. muszą być spełnione łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na jaskrawej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać jednak naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga wykładni. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 910).
Jak już zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2016 r., II OSK 1098/14 badając istnienie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zasadne jest odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od wad powodujących, przez samo swoje istnienie lub przez swoje skutki, nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Uchybienia prawu mają charakter rażący w przypadku istnienia w niej wad o szczególnym ciężarze gatunkowym. Następuje to wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść rozstrzygnięcia stanowią zaprzeczenie obowiązującego stanu prawnego w całości lub w części.
Oczywiście należy przy tym podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których nie można usprawiedliwiać ani tolerować (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 1998 r., II SA 1249/97).
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2007 r., jak również poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 2007 r., niewątpliwie zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, bowiem inwestor nie dysponował ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która obejmowałaby swym zakresem zamierzenie budowlane przewidziane w projekcie budowlanym zatwierdzonym kontrolowanym rozstrzygnięciem.
Sąd I instancji doszedł jednak do przekonania, że powyższemu uchybieniu nie sposób przypisać szczególnie doniosłych skutków społeczno-gospodarczych. W ocenie Sądu I instancji ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Argumentem, który ma przemawiać za owym brakiem doniosłości faktu nielegitymowania się przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy w momencie występowania z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest w ocenie Sądu I instancji uzyskanie przez inwestora takiej decyzji w okresie późniejszym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzją z dnia [...] maja 2008 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2008 r., ustalającą, na wniosek [...] Sp. z o.o., warunki zabudowy dla zamierzenia pod nazwą "zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z infrastrukturą techniczną na działkach o numerach ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...], obr. [...], położonych w R. przy ul. [...] Co więcej, wyrokiem z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 498/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę E. W. na ww. decyzję.
Tak uargumentowane stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zasługuje na aprobatę.
Nie ulega wątpliwości, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ budowlany zobowiązany był sprawdzić, czy spełnione zostały wymogi zawarte w art. 35 ustawy Prawo budowlane, a także warunki zawarte w art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy zgodnie, z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Dopiero w sytuacji spełnienia wskazanych wymagań organ po sprawdzeniu zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, zobowiązany był do udzielenia pozwolenia na budowę.
Inwestor planujący przystąpić do realizacji inwestycji winien w pierwszym rzędzie wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu do właściwego organu gminy, a następnie dołączyć tę decyzję do wniosku o pozwolenie na budowę. W rozpatrywanej sprawie inwestorzy tego obowiązku nie dopełnili, zaś organ wydając decyzję o pozwoleniu na budowę bezspornie i jednoznacznie naruszył art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w zaistniałych okolicznościach faktycznych, wbrew treści wspomnianych przepisów daje podstawę do stwierdzenia, że wystąpiło naruszenie prawa, któremu można przypisać cechy oczywistego naruszenia prawa, a naruszone przepisy zostały sformułowane w sposób jednoznaczny i nie wymagają wykładni. Przy analizie całokształtu okoliczności, jakie wpływać mogą na ocenę, czy istnieje konieczność stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę nie można jednak pomijać faktu, że decyzją z dnia [...] maja 2008 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2008 r., ustalającą, na wniosek inwestora, warunki zabudowy dla zamierzenia pod nazwą "zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z infrastrukturą techniczną na działkach o numerach ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...], obr. [...], położonych w R. przy ul. [...], a następnie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 498/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę E. W. na ww. decyzję.
Istnienie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji, chociaż późniejszej, potwierdza, że gdyby inwestor wystąpił o jej wydanie na właściwym etapie procesu inwestycyjnego, uzyskałby ją, a zamierzenie to mogło zostać zrealizowane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy odróżnić sytuację, w której charakter inwestycji wyłączałby możliwość pozytywnego załatwienia wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy od sytuacji, w której wydanie decyzji jest możliwe. Istnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2008 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2008 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji stanowi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dostateczną przesłankę negatywną do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2007 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta R[...] z dnia [...] czerwca 2007 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej zwartej i wolno stojącej (II etap), na działkach o numerach ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...], obr. [...], przy ulicy [...] w R., wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w granicach lokalizacji i na działce o numerze ewid. [...]obr. [...]W konsekwencji brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, co czyni niezasadne zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego.
Jako że zarzuty zgłoszone w ramach podstaw kasacyjnych okazały się nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.