Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1736/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1412/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi J. K. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy sieci gazowej.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. umorzył w całości wszczęte postępowanie w sprawie budowy sieci gazowej biegnącej przez działki nr ew. [...], [...], [...] oraz [...] położone w miejscowości B..

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 28 lutego 2017 r. stwierdzono, że przez działki nr [...], [...], [...] oraz [...], położone w miejscowości B., przebiega sieć gazowa. W trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego wystąpiono do Gminy B. oraz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o przedłożenie dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę sieci gazowej wraz z załączonym projektem budowlanym, ewentualnie dokumentami świadczącymi o oddaniu przedmiotowej sieci do użytkowania. W dniu 28 kwietnia 2017 r. do Inspektoratu wpłynęło pismo z dnia 27 kwietnia 2017 r. wraz z którym przesłane zostały dokumenty związane z budową sieci gazowej biegnącej przez działki nr ew. [...], [...], [...], oraz [...] położone w miejscowości B..

Organ I instancji wskazał również, że w trakcie kontroli nie stwierdzono naocznie przebiegu trasy gazociągu gdyż teren porośnięty jest roślinnością. Przebieg trasy sieci gazowej zobrazowano na inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej sporządzonej przez uprawnionego geodetę. Z przedłożonych dokumentów wynikało, że sieć gazowa wykonana została w 1987 r. Na jej budowę nie okazano wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę. W trakcie rozprawy administracyjnej skarżąca – właścicielka działki [...] położonej w B. nie zgodziła się z istniejącą trasą sieci gazowej, która koliduje z planowaną budową budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce.

Następnie organ I instancji wyjaśnił, że P. Sp. z o.o. posiada decyzję plan realizacyjny sieci gazowej średnioprężnej dla wsi B. i K., zgodnie z uproszczonym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy B. zatwierdzonym zarządzeniem nr [...] Naczelnika Powiatu Ł. z dnia [...] grudnia 1974 r. W związku z powyższym uznano, że lokalizacja sieci gazowej zgodna jest z planem miejscowym obowiązującym w czasie budowy. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że w chwili obecnej działki nr ew. [...], [...], [...] nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Organ ustalił, że sieć gazowa została wybudowana przed 1 stycznia 1995 r., co w świetle art. 103 ust. 2 stawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane uzasadniało zastosowanie art. 37 i n. ustawy Prawo budowlane z 1974 roku (u.p.b. z 1974 r.). Zdaniem organu I instancji, z powyższych przepisów wynika, że pod rządami u.p.b. z 1974 r. nie obowiązywał bezwzględny nakaz rozbiórki wszystkich obiektów budowlanych wzniesionych niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy. Ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanych spełniających warunki określone w art. 37 ust. 1 pkt. 1 i 2 oraz ust. 2 w zw. z art. 40 u.p.b. z 1974 r. Następnie organ I instancji stwierdził, że w toku postępowania ustalono, iż przedmiotowy obiekt nie narusza przepisów prawa miejscowego.

W związku z tym nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust 1 pkt. 1 u.p.b. z 1974 r. uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki, a zatem został spełniony pierwszy warunek legalizacji. Ponadto – w ocenie organu – spełniony został również drugi warunek legalizacji, określony w art. 37 ust 1 pkt. 2 u.p.b. z 1974 r. Stan techniczny sieci gazowej nie budzi zastrzeżeń, nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Lokalizacja przedmiotowego obiektu nie narusza przepisów rozporządzenia w stopniu powodującym niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 24 lutego 1986 r. K. Okręgowego Zakładu Gazowniczego skierowane do Urzędu Gminy w B., w którym dokonano uzgodnienia zmiany trasy sieci gazowej.

Wobec powyższego, w ocenie organu I instancji, wszczęte postępowanie w sprawie budowy sieci gazowej biegnącej przez działki nr ew. [...], [...], [...], oraz [...] położone w miejscowości B. jest bezprzedmiotowe.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła skarżąca J. K. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. – art. 7, 8, 77, 107 § 3 K.p.a., poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, niepodjęcie przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie zebranie przez organ materiału dowodowego, brak wszechstronnej i logicznej oceny materiału dowodowego, lakoniczne uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji;
2. – art. 8 K.p.a., poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa;
3. – naruszenie prawa materialnego tj. art. 37 u.p.b. z 1974 roku, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zostały spełnione wskazane w tym przepisie przesłanki wydania decyzji rozbiórkowej.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że przedmiotowa sieć w rzeczywistości przebiega odmiennie od planu sytuacyjnego stanowiącego załącznik do decyzji Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w R. z dnia [...] czerwca 1981 roku, jak i decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] września 1982 roku. Zdaniem skarżącej ma to istotne znacznie w kontekście oceny legalności wybudowania przedmiotowego obiektu w 1987 roku z tego względu, iż przedmiotowe decyzje nie odnoszą się do zmienionej trasy sieci gazowej. Tym samym, nie sposób uznać, iż takowe rozstrzygnięcia mogą stanowić podstawę do legalizacji przedmiotowej sieci gazowej, skoro jej faktyczny przebieg jest odmienny niż przebieg sieci ujęty w planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik do decyzji zatwierdzających plan lub zezwalających na budowę sieci. Skarżąca zauważyła, iż na powierzchni działki nr [...] na odcinku, pod którym przebiega przedmiotowa sieć gazowa, usytuowany jest garaż, w którym znajdują się pojazdy mechaniczne.

Ów fakt ma niewątpliwie istotne znacznie z punktu widzenia bezpieczeństwa ludzi oraz mienia. Skarżąca wskazała, że posadowiony na działce nr [...] garaż jest usytuowany nad rurą gazową, co narusza wszelkie normy bezpieczeństwa i odległości innych budowli. Sam garaż także jest wybudowany niezgodnie z pozwoleniem i planem, a znajduje się w pewnej części na jej działce naruszając jej prawo własności. Wskazała również, że taki przebieg gazociągu na jej działce znacznie zmienia jej walory użytkowe.

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, w szczególności decyzja Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w R. z dnia [...] czerwca 1981 r. zatwierdzająca dla Urzędu Gminy w B. plan realizacyjny sieci gazowej średnioprężnej dla wsi B. i K., wydana zgodnie z uproszczonym planem zagospodarowania przestrzennego gminy B. zatwierdzonym zarządzeniem nr [...] Naczelnika Powiatu Ł. z dnia [...] grudnia 1974 r. wskazuje, że lokalizacja sieci gazowej nie narusza ustaleń planu miejscowego obowiązującego w czasie budowy. W aktach sprawy organu I instancji brak jest informacji z Urzędu Gminy w B., że obecnie działki nr ew. [...], [...], [...] położone w miejscowości B. nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, niemniej jednak toczące się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "budowa budynku mieszkalnego na terenie działki oznaczonej nr ew. [...], położonej w miejscowości B., gmina B." świadczy o tym, że ww. plan nie obowiązuje i obecnie brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ww. działek.

W związku z tym nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.b. z 1974 r., uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowej sieci gazowej, spełniony został zatem pierwszy warunek legalizacji.

Ponadto w aktach sprawy organu I instancji znajduje się inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza obrazująca przebieg gazociągu dla gminy B. "K. Prawobrzeżny", obejmująca przedmiotowe działki, zatwierdzona i wniesiona do zasobu geodezyjno-kartograficznego dnia 26 czerwca 1987 r. pod nr 812/86 przez geodetę uprawnionego M. P., z klauzulą stwierdzającą iż wykonanie nie powoduje kolizji z istniejącymi urządzeniami podziemnymi, nadziemnymi oraz budynkami. Oznacza to, że sieć gazowa nie narusza obowiązujących przepisów. Z ustaleń organu I instancji wynika, że stan techniczny przedmiotowej sieci gazowej nie budzi zastrzeżeń, nie powoduje ona niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Biorąc powyższe pod uwagę organ II instancji stwierdził, że spełniony został drugi warunek legalizacji określony w art. 37 ust. 1 pkt. 2 u.p.b. z 1974 r. Tym samym umorzenie postępowania w zakresie przedmiotowej sieci gazowej biegnącej przez działki nr ew. [...], [...], [...], oraz [...] położone w miejscowości B. było uzasadnione.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu organ II instancji wyjaśnił, że w świetle przytoczonych uwarunkowań nie mają one wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy i dlatego przy podejmowaniu niniejszej decyzji nie zostały uwzględnione. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.b. z 1974 r. stanowił, że rozpoczęcie robót budowlanych, z wyjątkiem rozbiórek, dopuszczalne jest po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Art. 21 ust. 4 ww. ustawy stanowił, że zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo – w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. W kwestii zakresu, warunków i trybu uzyskiwania pozwoleń na budowę ustawodawca odsyłał do przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Sporządzanie i zatwierdzanie planów realizacyjnych regulowały przepisy § 12-18 ww. rozporządzenia.

W myśl § 12 ust. 1 tego rozporządzenia, plan realizacyjny należało sporządzić dla inwestycji, dla których jest wymagane ustalenie przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji. Z przepisem tym korespondował § ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, określający zasadę, że uzyskanie pozwolenia na budowę obowiązuje w przypadku inwestycji, dla których jest wymagane ustalenie przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji.

Organ II instancji stwierdził, że niewątpliwie w okresie obowiązywania przepisów u.p.b. z 1974 r. budowa gazociągu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, czego w rozpatrywanej sprawie nie dopełniono. Decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny nie upoważniała do wykonywania robót budowlanych. Trasa przebiegu sieci gazowej w tym przypadku nie została zatwierdzona żadną decyzją o pozwoleniu na budowę. Plan realizacyjny nie jest projektem budowlanym, w związku z tym nie można mówić o odstępstwie od trasy sieci wyznaczonej w planie. Plan realizacyjny opracowywany był w ramach prac związanych z przygotowaniem inwestycji budowlanej, określał urbanistyczne i architektoniczne zagospodarowanie terenu inwestycji lub działki budowlanej.

Natomiast sprawa legalności budowy garażu na działce sąsiedniej nr ew. [...] nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, którego dotyczy zaskarżona decyzja, w związku z tym nie może zostać rozstrzygana w tym postępowaniu. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę wyłącznie w zakresie objętym decyzją organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzje wniosła J. K. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. – art. 77 K.p.a. oraz art. 7 i art. 8 K.p.a., polegające na niepodjęciu działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego, a tym samym braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy, w tym niewyjaśnienia jakie są wymogi co do odległości między położeniem gazociągu a obiektami terenowymi, braku zachowanej odległości wynikającej z przepisów szczególnych w zakresie warunków technicznych odległości gazociągów od obiektów terenowych m.in. uregulowanych w wytycznych Ministerstwa Górnictwa i Energetyki z dnia 18 marca 1971 roku, ponadto niedostateczne rozważenie interesu społecznego przemawiającego za nakazaniem rozbiórki wadliwie położonego gazociągu powodującego znaczne zagrożenie dla osób i mienia wskutek znajdowania sieci gazowej wprost pod budynkiem niemieszkalnym (garażem) zlokalizowanym na działce [...] oraz częściowo na działce skarżącej;
2. – art. 107 § 3 K.p.a., polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji wydanej przez organ I instancji, a nadto przez nierozważenie interesów ekonomicznych skarżącej w związku z obniżeniem wartości gruntu i trudnościami z jego prawidłowym użytkowaniem, jednocześnie zważywszy, iż skarżąca nie wyraziła zgody na przebieg gazociągu przez jej posesję, naruszenie przez Organy Nadzoru Budowlanego przepisów Konstytucji RP w zakresie ochrony prawa własności, albowiem wartość nieruchomości została obniżona a skarżąca nie może wybudować na swej działce nieruchomości "na gazociągu", przy czym jednocześnie jest zobligowana do płacenia danin publicznoprawnych za nieruchomość o charakterze budowlanym;
3. – art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy przez organ II instancji decyzji organu I instancji, pomimo naruszenia przez tę decyzję przepisów;
4. – art. 37 u.p.b. z 1974 roku, poprzez jego błędną wykładnię prowadząc do uznania, iż nie zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki sieci gazowej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w ślad za przepisami u.p.b. z 1974 r., a to art. 37 ust. 1 pkt. 1 i 2, legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu jest możliwa tylko po wykluczeniu, że samowolnie zrealizowany obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę, jak i po wykluczeniu, że obiekt ten powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W przypadku, gdy zachodzi jedna z tych przesłanek, legalizacja obiektu nie jest możliwa i organ prowadzący postępowanie zobligowany jest do wydania nakazu rozbiórki. Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie ów przepis w pełni znajduje zastosowanie, albowiem jak podnosiła, sieć gazowa przebiega pod nieruchomością, na której usytuowany jest garaż, który to posiada kanał znajdujący się wprost nad rurą gazową, co też narusza wszelkie normy bezpieczeństwa.

Ponadto żaden z organów nie zbadał kwestii dopuszczalnej odległości między położeniem gazociągu a obiektami terenowymi, podczas, gdy istnieją przepisy określające wymogi w zakresie bezpiecznych odległości gazociągu od obiektów terenowych zawarte m.in. w wytycznych Ministerstwa Górnictwa i Energetyki z dnia 18 marca 1971 r. (M.P. nr 30, poz. 193) norma 71/8976/31 – odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi, jak i późniejszych rozporządzeniach dotyczących warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, tzw. podstawowe wymogi co do odległości gazociągów od budynków mieszkalnych, oraz wolnostojących budynków niemieszkalnych i budynków pomocniczych. Skarżąca podkreśliła, że obecne położenie gazociągu prowadzi do niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia. W razie rozszczelnienia się gazociągu, samochody znajdujące się w budynku o zapłonie iskrowym mogą doprowadzić do wybuchu i katastrofalnych skutków łącznie z ofiarami w ludziach.

W ocenie skarżącej, przedmiotowe okoliczności winny skutkować nakazem rozbiórki gazociągu, albowiem rozbiórka budynku z pewnością doprowadziłaby do jego uszkodzenia. Zaznaczyła, że podobnie jak sąsiad nigdy nie wyraziła zgody na taki przebieg gazociągu, gazociąg bowiem miał być wybudowany w innym miejscu. Wybudowanie go natomiast w obecnym kształcie nie tylko koliduje z budynkiem sąsiada, ale także uniemożliwia skarżącej zabudowę jej działki, gdyż gazociąg biegnie "na ukos" przez jej środek.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1412/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie Kruk uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] listopada 2017 r. oraz decyzję Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy sieci gazowej.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny jako podstawę uwzględnienia skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.)

Sąd w toku – przeprowadzonej z urzędu oraz w granicach sprawy, której dotyczy skarga (art. 134 § 1 P.p.s.a.) – kontroli legalności kwestionowanych orzeczeń administracyjnych stwierdził z jednej strony naruszenie prawa materialnego w formie błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, z drugiej zaś – co najmniej mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa procesowego w zakresie wymogów prawidłowego wyjaśnienia, rozważenia stanu prawnego i faktycznego sprawy, niewadliwego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz prawidłowego konstruowania formalnego i treściowego uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć na tle wynikającej z art. 37 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane podstawy orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego będącego samowolą budowlaną (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 i art. 104 § 2 K.p.a.).

Sąd wskazał, że do oceny skutków prawnych przedmiotowej – jak ustaliły i przyjęły skarżone organy – samowoli budowlanej będącej fragmentem sieci gazowej wybudowanej przed dniem 1 stycznia 1995 r., należy zgodnie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stosować art. 37 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Stosownie do treści art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. pierwszą podstawą do orzeczenia nakazu rozbiórki jest stwierdzenie, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju.

Zgodnie z wiążącą uchwałą NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. (sygn. akt II OPS 2/13; ONSAiWSA z 2014 r., nr 6, poz.

89) zasadą jest, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w cyt. art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego. Wyjątkowo należy jednak uwzględnić przeznaczenie terenu w całym okresie trwania samowoli od momentu jej powstania, jeżeli wymaga tego ochrona zaufania jednostki do państwa i porządku prawnego. W sytuacji, gdy na terenie, na którym znajduje się samowolnie wybudowany obiekt, w momencie orzekania przez organy nadzoru budowlanego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ustalenie realizacji przesłanki, o której mowa art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r., wymaga wydania decyzji w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzje w sprawie warunków zabudowy lub w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego). Taka wykładnia znajduje wyraźne potwierdzenie w treści ww. uchwały NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. ("(...) decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli (również legalizacji prowadzonej w związku z wszczęciem postępowania rozbiórkowego) winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa – w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Powinna zatem istnieć możliwość dokonania takiego ustalenia również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, bo nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi jest orzekanie rozbiórki obiektu budowlanego, mimo że inwestorzy wykazali jego zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując ostateczną decyzję o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania rozbiórkowego. (...) Przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego potwierdza generalną zasadę, iż podstawową przesłanką legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w dacie likwidacji samowoli, a więc w dacie orzekania przez organ administracji").

Jeżeli sprawca samowoli budowlanej nie uzyska odpowiedniej decyzji ustalającej warunki zabudowy lub lokalizację inwestycji celu publicznego w zakresie istniejącej sieci gazowej, co do zasady konieczne jest uznanie, że teren, na którym znajduje się samowolnie wybudowany obiekt nie jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę, a zatem zachodzi podstawa do orzeczenia nakazu rozbiórki. Z drugiej jednak strony organy nadzoru budowalnego muszą uwzględnić, że zgodnie z poglądem wyrażonym w analizowanej uchwale NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. organy orzekające w sprawie samowoli budowlanej na podstawie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. są zobowiązane do rozważenia przeznaczenia terenu objętego samowolą budowlaną w całym okresie jej trwania, a więc od momentu jej powstania, o ile wymaga tego ochrona zasad i wartości konstytucyjnych, w tym zasada zaufania do państwa i prawa, zasada ochrony własności (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasada proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Jak bowiem trafnie i przekonująco stwierdził NSA w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r., "(...) przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, lecz (...) nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, zwłaszcza z wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy przepisami o planowaniu przestrzennym z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. O ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, to jednak w przypadku bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli podczas, gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez szereg lat bardziej korzystny dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę").

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że organy orzekające ponownie w sprawie, niezależnie od oceny warunku uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu będą również zobowiązane do uwzględnienia długotrwałości istnienia stanu samowoli budowlanej oraz braku stosownej reakcji organów nadzoru budowlanego względem tego stanu w przeszłości.

Według Sądu I instancji w razie stwierdzenia, że przesłanka orzeczenia nakazu rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. nie została spełniona, organy są zobowiązane do szczegółowego i wyczerpującego rozważenia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Stwierdzenie w przedmiocie jej realizacji wymaga jednak poczynienia wiarygodnych i wyczerpujących ustaleń faktycznych, które muszą opierać się na odpowiednich opiniach (ekspertyzach) lub ocenach technicznych. Wymóg zgromadzenia specjalistycznej dokumentacji jest szczególnie aktualny ze względu na charakter samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego (fragment sieci gazowej biegnącej przez działki nr [...], [...], [...], [...]) oraz podnoszone w toku postępowania zastrzeżenia i obawy strony skarżącej (J. K.), właścicielki działki nr [...], co do zagrożenia wybuchem gazu w związku z funkcjonowaniem przewodów gazowych w bliskiej odległości od innych zabudowań lub urządzeń (np. istnienie kanału garażowego na działce nr [...] posadowionego nad przewodem gazowym).

Nie może również pozostać nierozważone podniesione przez skarżącą zagadnienie niezgodności przebiegu sieci względem planu realizacyjnego stanowiącego załącznik do decyzji Wojewody R. z dnia [...] czerwca 1981 r. w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego oraz podstawę dla decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] września 1982 r. o zezwoleniu na zajęcie terenu w celu budowy sieci. Stan ten potwierdza pismo P. Sp. z o.o. z dnia 30 sierpnia 2016 r. Stwierdzono w nim, że zgodnie z inwentaryzacją powykonawczą wybudowany gazociąg przebiega m.in. przez działkę nr [...] niezgodnie z pierwotnym projektem. Dla oceny istnienia aktualnego i realnego zagrożenia dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia nie jest wystarczające odwołanie się do przyjętej w dniu 26 czerwca 1987 r. do zasobu geodezyjnego inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, w której stwierdzono, że wykonanie sieci nie "powoduje kolizji z istniejącymi urządzeniami podziemnymi, nadziemnymi oraz budynkami".

W ocenie Sądu I instancji nawet jeśli powyższa inwentaryzacja jest wiarygodna – co jednak budzi wątpliwości wobec niezgodności przebiegu sieci z pierwotnym planem realizacyjnym – to nie można pominąć faktu, że odnosi się ona do stanu istniejącego w 1987 roku. Od tego czasu na spornym terenie mogły powstać – legalnie albo nielegalnie – liczne urządzenia podziemne, nadziemne lub budynki, które również mogły znaleźć się w stanie kolizji z istniejącym gazociągiem. Okoliczności te muszą zostać wyjaśnione, albowiem przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. jest badana i oceniana według stanu istniejącego w dniu orzekania przez organy nadzoru budowlanego. Istotny jest zatem aktualny i realnie istniejący stan wpływu obiektu będącego samowolą budowlaną na otoczenie, który wyczerpuje przesłanki "niebezpieczeństwa" lub "niedopuszczalnego pogorszenia", o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2. Organy orzekające w sprawie powinny także w zakresie oceny powyższych przesłanek sięgnąć pomocniczo do przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie.

Zgodnie z § 110 pkt. 1 powyższego rozporządzenia dla gazociągów wybudowanych przed dniem 12 grudnia 2001 r. należy stosować odpowiednią szerokość stref kontrolowanych określoną w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Ograniczenia obowiązujące w powyższych strefach (zob. np. §§ 7-10) oraz ich szerokość powinny być punktem odniesienia dla oceny zagrożeń, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2. ustawy z dnia 24 października 1974 r.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. 1. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób, który pozbawia zarówno organ jak i strony postępowania informacji o powodach uwzględnienia skargi, nieuzasadnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, brak stanowiska WSA w Rzeszowie co do stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, brak adekwatnych do stwierdzonego naruszenia prawa wskazań co do dalszego postępowania oraz wadliwą ocenę prawna sprawy - co nie daje rękojmi, że dokonano w sposób zgodny z powołanymi przepisami kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji,
2. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. oraz art. 104 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem organu administracji naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. polega na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób, który pozbawia zarówno organ jak i strony postępowania informacji o powodach uwzględnienia skargi, nieuzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, braku stanowiska WSA w Rzeszowie co do stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, braku adekwatnych do stwierdzonego naruszenia prawa wskazań co do dalszego postępowania oraz wadliwej ocenie prawnej sprawy – co nie daje rękojmi, że dokonano w sposób zgodny z powołanymi przepisami kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie wyroku, poza szerokim przytoczeniem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt: II OPS 2/13 (uchwała dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl) nie zawiera informacji o powodach uwzględnienia skargi. Uzasadnienie to w zasadzie nie pozwala na zrekonstruowanie toku rozumowania przede wszystkim dlatego, że WSA w Rzeszowie w ogóle nie wypowiedział się, w jakim zakresie i w jaki sposób organ naruszył art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 poz. 1332 ze zm.), poza ogólnikowym stwierdzeniem, że dotyczy to błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania tak samo jak i nie uzasadnił naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Wyrok nie zawiera też żadnego konsekwentnego stanowiska Sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku.

Zdaniem organu, nieuzasadnienie podstawy prawnej wyroku w aspekcie naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegające na braku przedstawienia oraz wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia, praktycznie uniemożliwia organowi odniesienie się do tego zarzutu i pozbawia go możliwości kwestionowania stanowiska WSA w Rzeszowie. Skoro WSA w Rzeszowie uznał, że naruszono art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to powinien wskazać, jaka wykładnia przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane jest, zdaniem Sądu, prawidłowa m. in. po to, aby można było tę wykładnię zakwestionować w skardze kasacyjnej, ewentualnie zastosować w ponownym postępowaniu administracyjnym. Wyrok zaś to organowi uniemożliwia.

Wskazane natomiast w wyroku naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie tego przepisu polega na błędzie subsumcji – gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej – z wyroku nie wynika, jaki inny przepis, zamiast art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., winien mieć zastosowanie w postępowaniu administracyjnym w jego miejsce. Zdaniem organu, WSA w Rzeszowie bezzasadnie zarzucił organowi popełnienie błędu subsumpcji, tym bardziej, że stan faktyczny sprawy, zdaniem WSA w Rzeszowie, wymaga ponownych ustaleń w postępowaniu administracyjnym.

Wyrok nie zawiera również uzasadnienia naruszenia przepisów postępowania. Poza ogólnikowym odwołaniem się do zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, wyrok nie zawiera żadnego uzasadnienia stanowiska co do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności dotyczy to art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. oraz art. 104 § 2 K.p.a.. Nie wiadomo, w jaki sposób naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania, tak samo jak i w jaki sposób naruszono zasadę praworządności (art. 7 K.p.a.), gdyż nie zostało ono w żaden sposób rozwinięte, zgodnie z wymogiem art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie można postawić skutecznie organowi zarzutu naruszenia zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego (art 77 § 1 K.p.a.) jak i zgromadzenia dowodów sprawy (art 80 K.p.a.), skoro WSA w Rzeszowie nie zaprezentował w wyroku jednoznacznego i konsekwentnego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego orzeczenia. Brak uzasadnienia podstawy prawnej wyroku uniemożliwia organowi podjęcie obrony przed niekorzystnym dla niego rozstrzygnięciem, co niewątpliwie ma wpływ na wynik sprawy.

WSA w Rzeszowie nie wyjaśnia również swojego stanowiska, dlaczego przesłanka zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (...) wymaga jednak poczynienia wiarygodnych i wyczerpujących ustaleń faktycznych, które muszą opierać się na odpowiednich opiniach (ekspertyzach) lub ocenach technicznych. Nie jest zrozumiałe, na jakiej podstawie ustalenie przesłanki do rozbiórki na podstawie powołanego przepisu tj. powodowanie przez samowolnie wybudowany obiekt budowlany niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia miałoby wymagać odpowiednich ekspertyz łub ocen technicznych.

Skarżący kasacyjnie organ wskazał, że jest inspekcją o charakterze eksperckim, a jego pracownicy posiadają ponadprzeciętną wiedzę techniczną w zakresie budownictwa i spraw, które są przedmiotem jego rozstrzygania. Pracownicy organów nadzoru budowlanego posiadają tzw. uprawnienia budowlane co powoduje, że są podmiotami uprawnionymi do samodzielnego dokonywania ustaleń w zakresie oceny zjawisk technicznych w budownictwie. Poza tym, Sądowi nie powinien umknąć fakt, że przesłanką do orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. nie może być okoliczność kolizyjnego usytuowania obiektu budowlanego, w tym i sieci gazowej, w sposób niezgodny z przepisami warunków technicznych – kwestia ta sama w sobie nie może uzasadniać twierdzenia o istnieniu stanu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, gdyż przesłanka zagrożenia musi mieć charakter konkretny, a nie wywiedziony z naruszenia przepisów warunków technicznych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt: ii OSK 332/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie jest więc uzasadnione stanowisko WSA w Rzeszowie, że organy orzekające w sprawie powinny w zakresie oceny przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. sięgnąć pomocniczo do przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, Jak wynika z orzecznictwa sądowego, w tym powołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt II OSK 332/14 "Gdyby zatem samo naruszenie warunków zawartych w przepisach prawa stanowiło jednocześnie zagrożenie omawianego bezpieczeństwa to nieuzasadnione byłoby wyszczególnienie powyższego zagrożenia jako dodatkowej przesłanki uzasadniającej interwencję organów nadzoru budowlanego. Realizacja z naruszeniem przepisów prawa wyczerpywałoby obie z ww. przesłanek. Już jedynie powyższe czyni wadliwym uzasadnienie organu co do zaistnienia przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane." Wyrok ten odnoszący się do art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. jest w pełni aktualny do zagrożenia i niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia, o jakim mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Ocena prawna sprawy jest więc wadliwa, a w związku z tym i wskazania co do dalszego postępowania w aspekcie zobowiązania organów do wywodzenia przesłanek do rozbiórki z samego naruszenia przepisów warunków technicznych.

Nie jest też zrozumiałe stanowisko WSA w Rzeszowie, że dla oceny istnienia przesłanek do rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r nie jest wystarczające odwołanie się do przyjętej w dniu 26 czerwca 1987 r. do zasobu geodezyjnego inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, w której stwierdzono, że wykonanie sieci nie "powoduje kolizji z istniejącymi urządzeniami podziemnymi nadziemnymi oraz budynkami". Inwentaryzacja nie była jedynym dowodem w sprawie albowiem dokonano również oceny stanu technicznego tej sieci, który nie budził zastrzeżeń.

Ponadto zastrzeżenia organu budzi podnoszona kwestia wiarygodności inwentaryzacji. Zdaniem Sądu budzi ona (...) wątpliwości wobec niezgodności przebiegu sieci z pierwotnym planem realizacyjnym. Nie można jednak pominąć faktu, że odnosi się ona do stanu istniejącego w 1987 roku. Od tego czasu na spornym terenie mogły powstać – legalnie albo nielegalnie – liczne urządzenia podziemne, nadziemne lub budynki, które również mogły znaleźć się w stanie kolizji z istniejącym gazociągiem. Wyrok nie wyjaśnia, dlaczego inwentaryzacja nie jest wiarygodna – odzwierciedla ona rzeczywisty i niekwestionowany przebieg sieci gazowej, a żadna ze stron postępowania nie poddawała w wątpliwość faktu zmiany przebiegu sieci w stosunku do powołanej decyzji Wojewody R. z dnia [...] czerwca 1981 r. w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego. Zdaniem organu konieczne jest też wzięcie pod uwagę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia II OSK 1467/11, w którym stwierdzono, że (...) Podmiot przystępujący później do inwestycji na określonym terenie musi respektować zastany stan prawny i faktyczny na gruncie w zakresie zabudowy.

Tym samym nawet okoliczność wybudowania gazociągu bez pozwolenia na budowę nie zwalniała inwestora z obowiązku zachowania norm bezpieczeństwa, wynikających z ówcześnie obowiązujących przepisów. Dlatego też nie można uznać, że przedmiotowa altana ogrodowa stanowi punkt odniesienia do gazociągu przy określeniu konsekwencji prawidłowego jego ułożenia, skoro tenże wykonany został około 10 lat wcześniej. Wbrew temu, co stwierdza WSA w Rzeszowie, podstawą do orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie może być więc kolizyjne usytuowanie sieci gazowej z obiektami budowlanymi wybudowanymi później od tej sieci, a tym bardziej z obiektami wybudowanymi nielegalnie. Stanowisko WSA w Rzeszowie w aspekcie oceny prawnej sprawy budzi poważne wątpliwości.

Nie jest też zrozumiałe stanowisko WSA w Rzeszowie, w którym stwierdza, że nie może zostać nierozważone podniesione przez skarżącą zagadnienie niezgodności przebiegu sieci względem planu realizacyjnego stanowiącego załącznik do powołanej decyzji Wojewody R. z dnia [...] czerwca 1981 r. WSA w Rzeszowie w ogóle nie wyjaśnia, w jaki sposób zmiana usytuowania sieci gazowej w stosunku do powołanej decyzji – sama z siebie – może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia lub niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Ponadto, organy obu instancji kwestie zmiany usytuowania sieci gazowej wzięły pod uwagę, o czym świadczą uzasadnienia kwestionowanych decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania dotyczą więc kwestii, które były rozpatrywane i analizowane w postępowaniu administracyjnym.

Lektura wyroku skłania też do wniosku, że WSA w Rzeszowie uchylił się od zajęcia stanowiska co do stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżony wyrok nie zawiera konkretnych stwierdzeń odnoszących się do stanu faktycznego sprawy oraz w jakim zakresie został on przyjęty bądź nie i dlaczego. Dotyczy to przede wszystkim kwestii związanej z przesłanką zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zdaniem organu wystarczające jest uznanie, że budowa sieci jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym z uwagi na decyzję Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w R. z dnia [...] czerwca 1981 r,, zatwierdzającą dla Urzędu Gminy w B. plan realizacyjny sieci gazowej średnioprężnej dla wsi B. i K., wydana zgodnie z uproszczonym planem zagospodarowania przestrzennego gminy B. zatwierdzonym zarządzeniem nr [...] Naczelnika Powiatu Ł. z dnia [...] grudnia 1974 r. Na tej podstawie organy obu instancji uznały, że lokalizacja sieci gazowej nie narusza ustaleń przepisów o planowaniu przestrzennym, w tym planu miejscowego obowiązującego w czasie budowy.

WSA w Rzeszowie stwierdza w wyroku, że (...) organy orzekające ponownie w sprawie, niezależnie od oceny warunku uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (...) – co może prawdopodobnie oznaczać, że ustalenia organu w zakresie przesłanek do rozbiórki na podstawie powołanego przepisu nie są wystarczające, ale nie wskazano tego wprost. Zdaniem organu, WSA w Rzeszowie powinien zająć jednoznaczne stanowisko – z uwagi na ocenę powyższej decyzji w postępowaniu administracyjnym przez organy obu instancji – czy powołana decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny sieci gazowej średnioprężnej jest okolicznością potwierdzającą zgodność budowy sieci z przepisami o planowaniu przestrzennym, czy też nie. Brak stanowiska co do stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia pociąga za sobą brak jednoznacznej oceny prawnej sprawy oraz precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania.

Wskazane nieprawidłowości dotyczą okoliczności kluczowych do oceny prawnej sprawy i zasadniczych motywów rozstrzygnięcia. Powyższe uchybienia powodują, że zarówno ocena prawna sprawy jak i wskazania co do dalszego postępowania nie dają rękojmi załatwienia jej zgodnie z prawem. Nie budzi więc zastrzeżeń, że zaskarżony wyrok nie wyjaśnił przesłanek uchylenia zaskarżonego aktu, a wykazane uchybienia powodują, że nie można przyjąć, że mimo błędnego uzasadnienia, wyrok odpowiada prawu.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. oraz art. 104 § 2 K.p.a. polega na uznaniu, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadnienie wyroku nie zawiera informacji dla organu, w czym naruszył on m. in. reguły postępowania dowodowego, postępowania wyjaśniającego oraz zasady praworządności, jak już była o tym mowa w uzasadnieniu pkt 1 nin. skargi kasacyjnej. Wnoszący skargę kasacyjną organ ma więc utrudnione zadanie polemizowania ze stanowiskiem WSA w Rzeszowie, które nie zawiera motywów rozstrzygnięcia, ale ogólne stwierdzenia oraz pozbawione merytorycznego wywodu uzasadnienie zaskarżonego wyroku.

Przedmiotem postępowania administracyjnego była legalność sieci gazowej średnioprężnej 0 25, biegnącej przez działki o nr ew. [...], [...], [...], oraz [...] w miejscowości B.. Przedmiotowa sieć została wybudowana w 1987 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Skutkowało to koniecznością przeanalizowania, czy istnieją przesłanki do rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt ł i 2 ustawy Prawo budowlane, co wynika z treści art. 103 ust. 2 obowiązującej obecnie ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.). Organy obu instancji uznały, że nie ma podstaw do orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 37 ust. i pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a motywy rozstrzygnięcia, dowody na których oparł się organ, oraz uzasadnienie faktyczne i prawne zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

W postępowaniu administracyjnym uznano, że budowa sieci jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym z uwagi na decyzję Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w R. z dnia [...] czerwca 1981 r., zatwierdzającą dla Urzędu Gminy w B. plan realizacyjny sieci gazowej średnioprężnej dla wsi B. i K., wydaną zgodnie z uproszczonym planem zagospodarowania przestrzennego gminy B. zatwierdzonym zarządzeniem nr [...] Naczelnika Powiatu Ł. z dnia [...] grudnia 1974 r. Orzeczenie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wymaga natomiast udowodnienia realnego i faktycznego, niedopuszczalnego z punku widzenia porządku prawnego następstwa samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego dla otoczenia (powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt II OSK 332/14). Z ustaleń organu pierwszej instancji wynikało, że stan techniczny przedmiotowej sieci gazowej nie budzi zastrzeżeń, nie powoduje ona niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Brak jest też jakichkolwiek dowodów, że w wyniku budowy sieci i zmiany jej trasy w stosunku do powoływanej już wielokrotnie decyzji wojewody R. z dnia [...] czerwca 1981 r. rzeczywiście doszło do sytuacji niebezpiecznej w przeszłości.

Nie zostało więc wykazane, aby usytuowanie sieci gazowej biegnącej przez działki o nr ew. [...], [...], [...], oraz [...] położone w miejscowości B., powodowało niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia czyli powodowało realne, a nie tylko teoretyczne zagrożenie dla dóbr podstawowych. Natomiast, zdaniem WSA w Rzeszowie o okolicznościach wskazanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane winny przesądzić specjalistyczne opinie i ekspertyzy. Jak już wywodzono, stanowisko to nie jest słuszne.

Żądanie ekspertyzy, czy to na podstawie ustawy Prawo budowlane (art. 81 c ust, 2 tej ustawy) czy na podstawie zasad ogólnych Kodeku postępowania administracyjnego musi dotyczyć takich sytuacji, których ustalenie okoliczności sprawy wykracza poza wiedzę pracowników organu nadzoru budowlanego. Mając na uwadze ten fakt ustawodawca przyznał tym organom uprawienie do nakładania na inwestora obowiązku dostarczenia określonych opracowań budowlanych, które sporządzane są przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i niezbędną wiedzę specjalistyczną. Jest to jednak obwarowane ustawowymi warunkami, w wśród których wymienia się uzasadnione wątpliwości organu, które z kolei muszą dotyczyć jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Zdaniem organu, niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia nie wykazałaby również opinia biegłego powołanego na podstawie zasad ogólnych K.p.a. czy też art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ponieważ po pierwsze, trudno zasadnie uznać, że ekspert mógłby wykazać faktyczne i realne zagrożenie jakie powoduje usytuowanie sieci gazowej, które to zagrożenie mogłoby umknąć pracownikom organu nadzoru budowlanego i po drugie, opinia ta odnosiłaby się do naruszenia przepisów warunków technicznych, co jak wielokrotnie podkreślano, nie może być źródłem realnego niebezpieczeństwa, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Należy też wskazać, że ustalenia organu w tym zakresie nie zostały podważone przez żadną ze stron postępowania, w tym skarżącą.

Nie jest również kwestionowany fakt, że od daty budowy sieci (1987 r.) nie było żadnych zdarzeń, które sugerowałaby niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia lub pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia w stopniu niedopuszczalnym.

Wbrew temu, co stwierdził WSA w Rzeszowie, w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją dokonano wyczerpujących ustaleń faktycznych warunkujących prawidłowe rozstrzygnięcie, a poczyniono to w oparciu o wiedzę oraz doświadczenie pracowników organu nadzoru budowlanego. Wyeliminowano przesłanki zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a uczyniono to w poszanowaniu art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a.. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, wyjaśniono przesłanki rozstrzygnięcia, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a.. Nie było więc podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a.

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych dowodzi, że w postępowaniu administracyjnym nie naruszono ani prawa materialnego ani przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. oraz art. 104 § 2 K.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgromadzony przez organy administracji materiał dowodowy był wystarczający do poczynienia ustaleń faktycznych i nie wymagał uzupełnienia. W toku postępowania organy administracji ustaliły, że inwestycja w postaci sieci gazowej w miejscowości B. zrealizowana została w 1987 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tym samym inwestycję tę należało potraktować, jako inwestycję zrealizowaną w warunkach samowoli budowlanej. Zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) w odniesieniu do tego rodzaju obiektów zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229).

Art. 37 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane stanowił, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1. 1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub
2. 2. powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że nie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji o nakazie rozbiórki sieci gazowej.

Odnośnie zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organy administracji zastosowały się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. (sygn. akt II OPS 2/13; ONSAiWSA z 2014 r., nr 6, poz. 89), w której wyrażony został pogląd, że "Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy."

Organy administracji przy wydaniu rozstrzygnięcia wzięły pod uwagę przeznaczenie terenu, które istniało w czasie budowy sieci gazowej. Ustalenia faktyczne w tej kwestii poczynione zostały na podstawie treści decyzji Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego z dnia [...] czerwca 1981 r. nr [...] [...], z której wynika, że plan realizacyjny sieci gazowej średnioprężnej dla wsi B. i K. został ustalony zgodnie z uproszczonym planem zagospodarowania przestrzennego gminy B. zatwierdzonym zarządzeniem nr [...] Naczelnika Powiatu Ł. z dnia [...] grudnia 1974 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, poczynienie ustaleń faktycznych w oparciu o ten dokument było wystarczające. Decyzja ta jest dokumentem urzędowym, a nadto wydana została przez organ, który w tym czasie zajmował się zagadnieniami związanymi z planowaniem przestrzennym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest również podstaw do kwestionowania stanowiska organów nadzoru budowlanego, że zrealizowana inwestycja nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Podzielić należy stanowisko skarżącego kasacyjnie, że pracownicy organów nadzoru budowlanego posiadają wystarczającą wiedzę i doświadczenie dla dokonania oceny, czy sieć zrealizowana sieć gazowa powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Nie bez znaczenia jest okoliczność, że sieć gazowa funkcjonuje już ponad 33 lata i brak jest informacji, by ulegała ona w tym czasie jakimkolwiek awariom. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że w tej sytuacji zbędne jest uzyskiwanie dodatkowych ekspertyz oraz opinii biegłych w tym przedmiocie.

Odnośnie do kwestii zlokalizowania nad gazociągiem budynku garażu na działce o nr ew. [...], stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego prowadzą w odniesieniu do tego budynku odrębne postępowanie. Jeśli budynek ten, jak twierdzi skarżąca, został pobudowany nielegalnie, to mogłoby to być ewentualnie podstawą do wydania nakazu rozbiórki tego budynku, nie zaś nakazu rozbiórki sieci gazowej znajdującej się na tej działce. Stwierdzić również należy, że opierając się na danych zawartych na znajdujących się w aktach sprawy mapach, w miejscu, gdzie garaż został zbudowany, najprawdopodobniej pierwotnie także była planowana realizacja sieci gazowej. Kwestia ta będzie jednak podlegać wyjaśnieniu w odrębnym postępowaniu.

Podzielić należy też przytoczony przez skarżącego kasacyjnie pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt II OSK 332/14, który stwierdził, że "Gdyby zatem samo naruszenie warunków zawartych w przepisach prawa stanowiło jednocześnie zagrożenie omawianego bezpieczeństwa to nieuzasadnione byłoby wyszczególnienie powyższego zagrożenia jako dodatkowej przesłanki uzasadniającej interwencję organów nadzoru budowlanego. Realizacja z naruszeniem przepisów prawą wyczerpywałoby obie z ww. przesłanek. Już jedynie powyższe czyni wadliwym uzasadnienie organu co do zaistnienia przesłanek określonych w art i. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane."

Ww. wyrok odnoszący się do art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. ma zastosowanie także w odniesieniu do przesłanki spowodowania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz zagrożenia i niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia, o jakim mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Odnośnie do przebiegu sieci gazowej na działce o nr ew. [...] stwierdzić należy, że zgodnie z zatwierdzonym decyzją z dnia [...] czerwca 1981 r. planem realizacyjnym sieć gazowa miała przebiegać przez tę działkę. Działki tej dotyczyła też decyzja Urzędu Gminy B. z dnia [...] września 1982 r. zezwalająca na wejście na teren w celu budowy sieci gazowej. Inwestor miał tym samym prawo wykorzystania działki o nr ew. [...] do umiejscowienia na niej sieci gazowej.

Niewątpliwie fragment sieci przebiegający przez działkę o nr ew. [...] nie został zbudowany zgodnie z pierwotnym założeniem zawartym na mapie obrazującej przebieg sieci przez tę działkę. Plan przewidywał, że sieć przez tę działkę przebiegać będzie równolegle do sąsiadującej z nią drogi (działka o nr ew. [...]) a następnie będzie zakręcać i przebiegać wzdłuż sąsiadującej z nią kolejnej drogi (działka o nr ew. [...]). Tymczasem sieć poprowadzona została przez działkę [...] ukośnie. Okoliczność ta nie może być jednak podstawą do wydania przez organy nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki tego odcinka sieci gazowej. Okoliczność nie skutkuje bowiem tym, że inwestycja jest niezgodna w tym zakresie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał w czasie jej realizacji. Okoliczność ta nie skutkuje spowodowaniem niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo spowodowaniem niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Poprowadzenie sieci gazowej przez działkę o nr ew. [...] ukośnie, a nie tak jak to przewidywał pierwotny projekt, bardziej ograniczyło możliwość zagospodarowania, w tym zabudowy tej działki niż w przypadku pierwotnie planowanego przebiegu tej sieci jednakże nie skutkowało to całkowitą bądź też w znacznym stopniu zwiększoną niemożnością jej zagospodarowania, w tym zabudowy. To zmniejszenie możliwości zagospodarowania samo w sobie nie może być powodem wydania nakazu rozbiórki przez organy nadzoru budowlanego. Okoliczność ta mogłaby być ewentualnie podstawą zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego za szkodę spowodowaną zmniejszeniem możliwości zagospodarowania działki jednakże o zasadności takiego roszczenia może zdecydować tylko sąd powszechny w postępowaniu cywilnym nie zaś organy nadzoru budowlanego.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak było podstaw do uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.