Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1597/15 oddalił skargę U. T. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2015 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, powiat grodzki decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.), nakazał U. T. rozbiórkę części gospodarczej budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. P. w K. - o powierzchni zabudowy 60 m2 - zlokalizowanej od strony zachodniej, w zbliżeniu do granicy z działką nr [...] obr. 101 P., zrealizowanej bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.
W oparciu o ustalenia z kontroli przeprowadzonej w dniach 4 maja 2005 r., 19 września 2008 r. i 2 kwietnia 2010 r., organ stwierdził, że przedmiotowy budynek mieszkalny, został rozbudowany o parterową, częściowo podpiwniczoną część gospodarczą z przekryciem w postaci żelbetowego stropodachu pełniącego funkcję tarasu. Część gospodarcza została funkcjonalnie połączona z istniejącym budynkiem mieszkalnym zarówno na poziomie parteru (przejście), jak i na poziomie tarasu (wyjście na taras). PINB w Krakowie zauważył także, że wykonany obiekt jest zupełnie inny od tego, na który zostało wydane pozwolenie na budowę z dnia [...] listopada 1982 r., znak [...] i zakwalifikował przedmiotowe roboty budowlane realizowane wg oświadczenia inwestora z przerwami od 1983 r. do 2008 r., jako rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego o część gospodarczą, zrealizowaną bez wymaganej zgody właściwego organu. Dlatego też postanowieniem z dnia 6 września 2010 r., zobowiązano inwestora do przedłożenia - w terminie do 15 grudnia 2010 r. - dokumentów związanych z wykonywanymi robotami, tj.: ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego.
Do dnia wydania decyzji, inwestor nie przedłożył żądanych dokumentów wskazanych w ww. postanowieniu, które umożliwiłyby legalizację wykonanej rozbudowy, co z kolei obligowało organ do wydania nakazu rozbiórki. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że załącznik do niniejszej decyzji stanowi uwierzytelniona kserokopia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej z zaznaczonym fragmentem budynku - objętym nakazem rozbiórki.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła U. T. domagając się jej uchylenia.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że sporne roboty budowlane nie były wykonywane w oparciu o decyzję z dnia [...] listopada 1982 r., znak: [...], bowiem decyzją tą udzielono pozwolenia na budowę budynku gospodarczego dwukondygnacyjnego z dachem jednospadowym, wolnostojącego, o wymiarach 3,5 m x 8,6 m, niepodpiwniczonego. Zdaniem organu odwoławczego, PINB w Krakowie słusznie zatem stwierdził, że inwestor wykonał obiekt nieobjęty ww. pozwoleniem na budowę, a także prawidłowo zakwalifikował przedmiotowe roboty budowlane jako rozbudowę zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane. Organ odwoławczy wskazał także, że PINB w Krakowie prawidłowo zastosował w przedmiotowej sprawie tryb postępowania określony w art. 48 ustawy – Prawo budowlane, a z uwagi na to, że inwestor do dnia wydania decyzji nie przedłożył kompletnej dokumentacji żądanej przez organ, wydany nakaz rozbiórki uznał za zasadny.
Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania dotyczącego braku załącznika graficznego do decyzji, MWINB zauważył, że skarżąca nie przedstawiła przekonujących dowodów na powyższe uchybienie. W ocenie organu odwoławczego sentencja decyzji zawiera rozstrzygnięcie co do istoty sprawy i jest precyzyjna, a określone w niej obowiązki są egzekwowalne. Ponadto sentencja decyzji nie odsyła do załącznika graficznego, zatem załącznik ten powinien być potraktowany jako element pomocniczy, a nie część rozstrzygnięcia. Tak więc ewentualny brak załącznika graficznego nie jest dla inwestora przeszkodą w wykonaniu nakazu rozbiórki. Za niezasadne uznał także organ zarzuty odwołania dotyczące czasookresu wykonywania przedmiotowych robót budowlanych. Organ odwoławczy podkreślił, że U. T. wielokrotnie wskazywała, że roboty budowlane wykonywane były w okresie 1983 r. - 2008 r. (m.in. podczas dokonywanych czynności kontrolnych).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniosła U. T. zarzucając brak dokonania prawidłowych ustaleń stanu faktycznego w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Sąd mając na uwadze, że wykonana przez skarżącą rozbudowa nie stanowi wolnostojącego budynku gospodarczego, a także ma inne istotne parametry i została wykonana w okresie od 1983 r. do 2008 r. uznał, że organy prawidłowo stwierdziły, iż wykonana rozbudowa budynku mieszkalnego o część gospodarczą nie stanowi obiektu, na który zostało wydane pozwolenie na budowę i prawidłowo zakwalifikowały przedmiotowe roboty budowlane jako rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego o część gospodarczą, zrealizowaną bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. A zatem w ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego zgodnie z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie.
Sąd pierwszej instancji zauważył także, że skoro skarżąca nie wykonała obowiązków nałożonych na nią postanowieniem z dnia 6 września 2010 r. to przedstawione okoliczności sprawy, w świetle przepisu art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, nakładały na organ nadzoru budowlanego obowiązek wydania wobec niej nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. Sąd wskazał również, że skoro prace budowlane prowadzone były od 1983 r. do 2008 r. (włącznie) przy jednym obiekcie budowlanym, to uznanie iż budowa nie została zakończona do 1 stycznia 1995 r. powoduje, że do całości zrealizowanych prac budowlanych mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r.
Za niezasadny uznał również Sąd zarzut braku załącznika do decyzji organu pierwszej instancji w postaci "uwierzytelnionej kopii inwentaryzacji geodezyjnej z zaznaczonym fragmentem budynku - objętym nakazem rozbiórki", gdyż decyzja ta nie zawierała załącznika i nie jest on wymagany w decyzji dotyczącej rozbiórki aby decyzja ta była wykonalna.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła U. T. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. W ocenie skarżącej naruszenie powyższego przepisu polegało na tym, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował błędnie ustalony stan faktyczny sprawy, w kontekście zastosowanego prawa materialnego w postaci art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane poprzez uznanie, że stanowisko organu w świetle powołanego przepisu jest właściwe. Prawidłowo ustalony stan faktyczny powinien, zdaniem skarżącej, prowadzić do wniosku, że decyzja wydana przez organ jest wadliwa, bowiem nie ustalono stanu faktycznego w sposób pozwalający na prawidłowe zastosowanie właściwych przepisów prawa.
W oparciu o powyższe zarzuty U. T. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że w rozpoznawanej sprawie nie zostało skutecznie zakwestionowane przedstawione przez nią stanowisko, że roboty budowlane realizowane były na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 1982 r., znak [...], zaś budowę rozpoczęto w 1983 r. Skarżąca wskazała także, że budowę budynku mieszkalnego rozpoczęto w 1989 r., a z oświadczenia sąsiadki skarżącej wynika, że dobudowę rozpoczęto w 2003 r. Tak więc w niniejszej sprawie nie wyjaśniono w żaden sposób: kiedy rozpoczęto budowę spornego obiektu czy w 1983 r. czy w 2003 r., czy też w innej dacie, kiedy zakończono budowę obiektu, a także co miała na myśli inwestorka wyjaśniając, że jakieś prace prowadzone były aż do 2008 r., w którym to roku wykonano też ostatnie prace związane z zabezpieczeniem tarasu. Tymczasem wyjaśnienie tych kwestii jest istotne dla zastosowania w sprawie właściwych przepisów prawa.
W przypadku bowiem ustalenia przez nadzór budowlany faktu samowolnego zrealizowania obiektu budowlanego przed datą 31 grudnia 1994 r. organ ten może wydać nakaz rozbiórki dopiero w przypadku ustalenia, że zachodzi jedna z negatywnych przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa procesowego. Oceniając zatem w tak zakreślonych ramach skargę kasacyjną należy wskazać, że nietrafny jest podniesiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane albowiem Sąd pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom skarżącej, oddalając skargę nie uchybił tym przepisom i dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, w tym z punktu widzenia jej zgodności z ww. normami prawa.
Należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że organy nadzoru budowlanego orzekające w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy wyjaśniły okoliczności sprawy, co ostatecznie pozwoliło na uznanie, że roboty budowlane prowadzone przy ul. P. w K. na działce nr [...] związane z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część gospodarczą o pow. zabudowy 60 m2, częściowo podpiwniczoną z przykryciem w postaci żelbetowego stropodachu, pełniącego funkcję tarasu zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę a to, w okolicznościach sprawy, prowadziło do zasadności rozstrzygnięcia nakazującego rozbiórkę obiektu.
Skarżąca kasacyjnie upatrywała naruszenia ww. przepisów postępowania w błędnej ocenie zebranego materiału dowodowego poprzez uznanie, że sporny obiekt stanowi samowolę budowlaną, podczas gdy dokładna analiza stanu faktycznego powinna doprowadzić do wniosku, że przedmiotowy budynek gospodarczy na działce nr [...] przy ul. P. w K. wybudowano zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...] listopada 1982 r., znak [...].
Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności przeprowadzone oględziny i dokumentacja zdjęciowa nie potwierdzają stanowiska wnoszącej skargę kasacyjną. Zauważyć należy, że ze znajdującego się w aktach administracyjnych projektu budowlanego budynku gospodarczego, na który wydano pozwolenie na budowę z dnia [...] listopada 1982 r., znak [...], wynika, że w ramach tego pozwolenia miał zostać zrealizowany budynek gospodarczy dwukondygnacyjny z dachem jednospadowym, wolnostojący, o wymiarach 3,5 m x 8,6 m, niepodpiwniczony. Tymczasem w trakcie przeprowadzonych trzykrotnie oględzin organy nadzoru budowlanego ustaliły, że inwestor w wyniku wykonanych robót budowlanych rozbudował budynek mieszkalny zlokalizowany na posesji przy ul. P. w K. o parterową, częściowo podpiwniczoną część gospodarczą o wymiarach 13,52 m x 4,67 m. Inwestor nie wykonał piętra przewidzianego w projekcie budowlanym, natomiast nad parterem wykonał betonową płytę i balustradę, w efekcie czego utworzony został taras.
Przy czym część gospodarcza została funkcjonalnie połączona z istniejącym budynkiem mieszkalnym zarówno na poziomie parteru (przejście), jak i na poziomie tarasu (wyjście na taras). A zatem analiza wskazanych dokumentów prowadzi do wniosku, że wykonana przez inwestora rozbudowa nie stanowi wolnostojącego budynku gospodarczego, ma też inne istotne parametry. Słuszne jest więc stanowisko organów nadzoru budowlanego oraz Sądu pierwszej instancji, że wykonana rozbudowa budynku mieszkalnego o część gospodarczą nie stanowi obiektu, na który zostało wydane pozwolenie na budowę z dnia [...] listopada 1982 r. W świetle art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane prawidłowo zostały też zakwalifikowane przedmiotowe roboty budowlane jako rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego o część gospodarczą, zrealizowaną bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Podkreślić również trzeba, że okoliczność, iż na przedmiotową rozbudowę wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę nie była w sprawie kwestionowana.
Skarżąca kasacyjnie kwestionowała natomiast brak dokonania ustaleń w zakresie daty rozpoczęcia budowy spornego obiektu i jej zakończenia. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że z akt sprawy, a zwłaszcza z oświadczeń składanych przez skarżącą w rożnych pismach jak i w protokołach oględzin nieruchomości z dnia 4 maja 2005 r. (k. 8 - 10 akt adm.), z dnia 19 września 2008 r. (k. 38 – 39 akt adm.) i z dnia 2 kwietnia 2010 r. (k. 83 – 90 akt adm.) wynika, że budowę spornego obiektu rozpoczęto w 1983 r. i trwała ona z przerwami do 2008 r., kiedy to wykonano ostatnie prace związane z zabezpieczeniem tarasu.
Również z oświadczeń składanych przez sąsiadkę skarżącej do protokołów z oględzin nieruchomości z dnia 4 maja 2005 r. i z dnia 19 września 2008 r. wynika, że budynek gospodarczy był budowany również w 2003 r. Tak więc wobec spójnych i jednoznacznych wyjaśnień inwestora, pokrywających się z wyjaśnieniami sąsiadki, brak było potrzeby prowadzenia dodatkowego postępowania dotyczącego czasookresu budowy spornego obiektu. Prawidłowo przyjęto zatem, że rozbudowa budynku mieszkalnego o część gospodarczą została wykonana w okresie od 1983 r. do 2008 r. Również podnoszona przez skarżącą okoliczność, że fundamenty pod budowę budynku gospodarczego zostały wykonane w 1983 r., to jest przed budową budynku mieszkalnego, nie zmienia w ostatecznym efekcie prawidłowości zakwalifikowanych robót budowlanych wykonanych przez inwestora. Tak więc ustalenia odnoszące się do istotnej z punktu widzenia zastosowanego prawa materialnego okoliczności – czasu powstania samowoli budowlanej, zostały poczynione w oparciu o wyczerpująco zebrany i trafnie oceniony materiał dowodowy w zgodzie z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a.
Stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji jest więc prawidłowy i nie został podważony przez skarżącą kasacyjnie.
W świetle powyższego organy nadzoru budowlanego słusznie stwierdziły, co podtrzymał też Sąd pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1994 r., w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. - o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443). Stwierdzenie bowiem, że roboty budowlane prowadzone przy jednym obiekcie budowlanym nie zostały zakończone do dnia 1 stycznia 1995 r., a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, powoduje, że do całości zrealizowanych prac budowlanych zastosowanie mają przepisy prawa budowlanego z 1994 r.
A zatem wskazać należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Tak więc od zasady tej ustawodawca przewidział wyjątki szczegółowo wymienione w art. 29 i 30. Przedmiotowy obiekt nie mieści się jednak w żadnej z kategorii wymienionych w art. 29 - 31, które zwalniałyby z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co w niniejszej sprawie, jak wyżej wskazano, nie było kwestionowane.
Prawidłowo zatem ocenił Sąd pierwszej instancji, że rozbudowa budynku mieszkalnego o część gospodarczą funkcjonalnie połączoną z budynkiem mieszkalnym wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a w konsekwencji, że realizacja tego obiektu nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Z uwagi na to, że wykonana rozbudowa nie odpowiadała projektowi budowlanemu zatwierdzonemu w decyzji z dnia 3 listopada 1982 r., nie można uznać, że budynek gospodarczy wybudowany został w oparciu o to pozwolenie na budowę. Inwestor pomimo posiadania pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, dwukondygnacyjnego, wolnostojącego, wybudował zupełnie inny obiekt, wymagający zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przy czym przepisy art. 48 ust. 1 – 2 i 4 ustawy - Prawo budowlane nakazują rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę, w sytuacji braku prawnych możliwości legalizacji samowoli lub gdy zainteresowany legalizacją inwestor nie zrealizuje nałożonych na niego obowiązków. Podkreślić bowiem należy, że legalizacja obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora (właściciela).
W rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, powiat grodzki, postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia szeregu dokumentów, które mogłyby stanowić podstawę legalizacji samowoli budowlanej. W zakreślonym terminie inwestor przedmiotowych dokumentów nie przedłożył, co zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane obligowało organ do wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego.
Prawidłowo stwierdził także Sąd pierwszej instancji, że wskazany w uzasadnieniu decyzji rozbiórkowej załącznik w postaci uwierzytelnionej kopii inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej z zaznaczonym fragmentem budynku objętym nakazem rozbiórki, był jedynie elementem pomocniczym decyzji. Sentencja decyzji o rozbiórce w sposób precyzyjny i jednoznaczny wskazuje wszystkie elementy identyfikujące część gospodarczą rozbudowanego budynku mieszkalnego na działce, którą należy rozebrać, nie odsyłając w tym zakresie do załącznika graficznego. A zatem, wbrew twierdzeniom wnoszącej skargę kasacyjną, niedoręczenie tego załącznika nie uniemożliwia wykonania precyzyjnie określonego w sentencji decyzji nakazu rozbiórki.
Z przedstawionych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.