Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 174/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 10 października 2012 r. o sygn. akt II SA/Wr 193/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A.W. i T.W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego (zwanego dalej: "Wojewodą") z dnia [...] stycznia 2012 r. o numerze [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obory dla krów mlecznych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wnioskiem z dnia 4 lipca 2011 r. M.S. wystąpiła do Starosty Świdnickiego (zwanego dalej: "Starostą") o wydanie pozwolenia na budowę obory dla krów mlecznych o obsadzie 58 DJP, powierzchni użytkowej 1003,28 m2 i kubaturze 5661,50 m3, zbiornika na gnojowicę, silosu na kiszonkę ze zbiornikiem na odcieki, budynku gospodarczego o powierzchni użytkowej 511,60 m2 i kubaturze 3191,76 m3, przyłącza wody, kanalizacji sanitarnej ze zbiornikiem bezodpływowym, kanalizacji deszczowej, wewnętrznej linii zasilania energetycznego, wewnętrznych instalacji elektrycznych, wod.-kan. i c.o., zjazdu z dróg gminnych oraz wału ziemnego – na potrzeby obsługi gospodarstwa rolnego we wsi B. Do wniosku tego załączyła cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami oraz wymaganymi zaświadczeniami, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję Wójta Gminy Świdnica z dnia [...] grudnia 2010 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.

W toku postępowania wszczętego powyższym wnioskiem z aktami sprawy zapoznał się korzystający z prawa strony T.W., a następnie pismem z dnia 4 sierpnia 2011 r. wystąpił o wydanie kopii dokumentacji dołączonej do wniosku w celu "ustosunkowania się i udzielenia odpowiedzi", zaś w dniu 19 sierpnia 2011 r. sporządził fotokopie żądanej dokumentacji. Następnie pismem z dnia 5 sierpnia 2011 r., pełnomocnik A.W. i T.W. wniósł o wstrzymanie (zawieszenie) rozpoznania sprawy, przeprowadzenie szczegółowej i kompleksowej oceny oddziaływania zamierzonej inwestycji na środowisko oraz wydanie decyzji o niezatwierdzaniu projektu budowlanego i nieudzielaniu pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Starosta działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1409 ze zm.; zwanej dalej: "Prawem budowlanym") nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w terminie do 10 sierpnia 2011 r.

Pismem z dnia 8 sierpnia 2011 r. M.S. załączyła uzupełniony projekt budowlany i tym samym usunęła wskazane w postanowieniu nieprawidłowości. Następnie pismem z dnia 31 sierpnia 2011 r. przekazała opinię Wójta Gminy Świdnica z dnia 25 sierpnia 2011 r. odnoszącą się do prowadzonego gospodarstwa rolnego oraz pismo z dnia 25 sierpnia 2011 r. informujące o braku planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu B. Podkreśliła też, iż nie zgadza się z uwagami pełnomocnika strony skarżącej, gdyż nie znajdują one uzasadnienia prawnego i faktycznego.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. o numerze [...], podjętą na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 oraz art. 82 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; zwanej dalej: "k.p.a."), Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił M.S. pozwolenia na budowę wskazanej we wniosku inwestycji.

W uzasadnieniu organ podniósł, iż inwestor wykazał, że zamierzona inwestycja, która ma być realizowana na działkach nr [...] (będącej własnością inwestora) oraz nr [...],[...],[...],[...], (których właścicielem jest Gmina S.) jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy. Inwestor dowiódł również, że usytuowanie projektowanych budynków i budowli rolniczych mieści się w granicach określonych nieprzekraczalnymi liniami zabudowy.

Odnosząc się do wniosków zgłoszonych przez pełnomocnika A. i T. W. organ stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie, bowiem brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w świetle art. 98 § 1 i 97 § 1 k.p.a. Ponadto wyjaśnił, że chów zwierząt – krów w liczbie 58 DJP – nie został wymieniony w wykazie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a w związku z tym nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co wynika z treści art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku"). Dodał przy tym, że przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko nie jest celem samym w sobie, ale służy ocenie ewentualnych następstw dla środowiska, związanych z realizacją konkretnego przedsięwzięcia wskazanego w wykazie wyżej wymienionego rozporządzenia.

Wreszcie zaznaczył, że z art. 4 Prawa budowlanego wynika prawo każdego do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, co też w realiach rozpoznawanej sprawy miało miejsce.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A.W., T.W., K.K. i A.K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez nieuwzględnienie wniosku M.S., ewentualnie o uchylenie niniejszej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Staroście.

Kwestionowanej decyzji odwołujący się zarzucili:

1. - naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą o planowaniu");
2. - naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki rolnicze i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 81; zwane dalej: "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych");
3. - naruszenie art. 59 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku;
4. - naruszenie § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.);
5. - naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.;
6. - wydanie decyzji na podstawie niekompletnego materiału dowodowego i bez koniecznych uzgodnień i opinii, a w szczególności bez uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych zamierzonej inwestycji;
7. - wydanie decyzji z rażącym pokrzywdzeniem chronionego prawem interesu skarżących oraz zasad współżycia społecznego.

Rozwijając podniesione zarzuty wskazano, iż inwestycję należy projektować i budować zapewniając spełnienie wymagań dotyczących poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, a uciążliwość przedsięwzięcia winna zamknąć się w granicach terenu, do którego inwestor ma tytuł prawny. Tymczasem w świetle przedłożonego przez wnioskodawczynię opisu technologicznego w projekcie budowlanym, jest sprawą oczywistą, że zamierzona inwestycja swym oddziaływaniem naruszy uzasadnione interesy skarżących, albowiem zaplanowanie obiektów gospodarstwa w bezpośrednim sąsiedztwie ich domów mieszkalnych oraz rodzaj prowadzonej działalności spowodują uciążliwość ponad przeciętną miarę. Zamierzona inwestycja związana jest bowiem ściśle z wytwarzaniem określonego rodzaju odpadów i ścieków, a mianowicie odchodów półpłynnych w postaci gnojowicy i gnojówki, co związane jest z zaplanowaniem budowy zbiornika na gnojowicę.

Jak dalej podali odwołujący się, zarówno kiszonka, którą karmione będą zwierzęta, jak i wymienione wyżej odchody, wywołują określony negatywny wpływ na najbliższe środowisko, sprowadzający się do emisji uciążliwych dla otoczenia zapachów oraz wycieków mogących prowadzić do zanieczyszczenia środowiska. Niedogodności te są również związane z zamiarem lokalizacji gospodarstwa od strony nawietrznej.

Odwołujący się podnieśli nadto, iż wbrew stanowisku Starosty obowiązujące przepisy, w tym przywołany art. 59 ust. 1 oraz art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, wprost nakazują aby przy wydawaniu decyzji dotyczącej wniosku M.S. przeprowadzona została ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to jest by została uzyskana stosowna decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych zamierzonej inwestycji. Tym samym, w ich ocenie, organ I instancji naruszył art. 6, 7 i 77 k.p.a., gdyż nie wziął pod uwagę, że dopiero kompleksowa analiza wszystkich wymogów przewidzianych ustawą w oparciu o całokształt materiału dowodowego pozwoliłaby organowi na prawidłowe, nie podyktowane dowolnością, rozstrzygnięcie w sprawie, uwzględniające interes społeczny i słuszny interes obywateli związany już choćby z realizacją ich prawa do spokojnego życia i wypoczynku czy zasady dobrego sąsiedztwa oraz zasady pierwszeństwa.

Po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawach regulowanych przepisami Prawa budowlanego, dla oznaczenia strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę znajduje zastosowanie, jako lex specialis, przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowiąc, iż stronami w takim postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Zdaniem Wojewody organ I instancji nieprawidłowo przyjął, iż obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji obejmuje działki nr [...] (będącej własnością A.W. i T.W.) oraz [...],[...],[...] (stanowiących własność K.K.), a tym samym niesłusznie uznał odwołujących się za strony przedmiotowego postępowania skarżących. Organ wywiódł, że skoro skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, zakończonym kwestionowaną decyzją Starosty z dnia [...] września 2011 r. nr [...], to tym samym nie posiadają oni także legitymacji do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie.

Organ odwoławczy wskazał także, iż dla oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich, konieczne jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada warunkom techniczno-budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. O naruszeniu interesu osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy. Ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydować będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego. Nie można więc dopuścić do sytuacji, w której uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora.

Odnosząc się do odwołania złożonego przez A.K., Wojewoda podał, że nie brał on udziału w postępowaniu przed organem I instancji i z przekazanych akt sprawy nie wynika, aby był właścicielem lub władającym nieruchomościami znajdującymi się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji.

A.W. i T.W. wystąpili ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2012 r., wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanej decyzji zarzucili:

1. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego,
2. 2) naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych,
3. 3) naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu,
4. 4) naruszenie art. 59 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku,
5. 5) naruszenie § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko,
6. 6) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: art. 28 oraz art. 6, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.,
7. 7) wydanie decyzji na podstawie niekompletnego materiału dowodowego i bez koniecznych uzgodnień i opinii, a w szczególności bez uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych zamierzonej inwestycji,
8. 8) wydanie decyzji z rażącym pokrzywdzeniem chronionego prawem interesu skarżących oraz zasad współżycia społecznego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż wydając decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego Wojewoda całkowicie pominął i pozostawił bez rozpoznania podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące nie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, mimo że tego rodzaju ocena jest wymagana w stosunku do przedmiotowej inwestycji, albowiem dotyczy ona hodowli zwierząt, w liczbie nie mniejszej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), a działalność ta prowadzona będzie w odległości mniejszej niż 100 m od terenów mieszkaniowych, czyli w świetle uregulowań zawartych w art. 59 ust. 1 i 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i w § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Skarżący wywodzili, że pozbawiając ich przymiotu strony postępowania w sprawie Wojewoda całkowicie bezpodstawnie i arbitralnie uznał, iż obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji nie obejmuje należącej do nich działki nr [...], a rozpatrywane przedsięwzięcie nie będzie w żaden sposób oddziaływać na ich nieruchomość. Wskazali przy tym, że to właśnie w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę powinna nastąpić szczegółowa analiza warunków dotyczących ochrony interesów osób trzecich, gdyż decyzja uprawniająca do podjęcia robót budowlanych może wkraczać w sferę praw i obowiązków właściciela nieruchomości, w sytuacji gdy dotyczy ona inwestycji uciążliwej, obniżającej wartość nieruchomości i oddziaływującej na degradację nieruchomości i środowiska. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wywodzili, że przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę przysługuje właścicielom sąsiadujących nieruchomości, chyba że jednoznacznie organ ustali, że granice obszaru oddziaływania w otoczeniu obiektu budowlanego nie przekraczają działki, którą dysponuje inwestor.

Dla oceny legitymacji nie ma przy tym znaczenia to czy interes prawny został naruszony, gdyż właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową zostaną zachowane i nie zostaną naruszone.

W opinii skarżących, granice obszaru oddziaływania wyznacza oddziaływanie faktyczne, polegające w szczególności na emisji zanieczyszczeń czy powodowaniu uciążliwości w korzystaniu z zamieszkania, co też oznacza, że mogą one sięgać odległości przewyższającej te podane w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Tymczasem Wojewoda w ogóle nie zbadał, czy i jak projektowana inwestycja wpływa na nieruchomość skarżących, a w szczególności w żaden sposób nie odniósł się do - podnoszonej konsekwentnie i w trakcie całego postępowania - okoliczności związanej z uciążliwą emisją zapachów czy też ochroną warunków sanitarnych.

Skarżący podnieśli, że zarówno niewielka odległość działki, na której ma zostać zbudowana obora od ich działki, jak i specyfika tegoż obiektu oraz obiektów z nim związanych sprawiają, że należąca do nich nieruchomość poddana zostanie stałemu oddziaływaniu szkodliwych czynników, co niewątpliwie narusza ich uzasadnione interesy, przez które należy również rozumieć emisję ostrych zapachów czy ochronę przed pogorszeniem warunków sanitarnych. Zdaniem skarżących, przeprowadzonej przez Wojewodę analizy nie można uznać za wystarczającą, skoro zachowanie minimalnych odległości obiektów budowlanych od granicy działek, granicy pasa drogowego, czy od innych obiektów nie przesądza jeszcze o ograniczeniu obszaru oddziaływania obiektu do terenu w tych minimalnych granicach.

Skarżący powtórzyli nadto argumentację zawartą uprzednio w odwołaniu, a sprowadzająca się do wykazania, że decyzja Starosty została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego oraz chronionego prawem interesu skarżących, jak również zasad współżycia społecznego. Nadmienili, że przed Sądem Okręgowym w S. toczy się postępowanie z powództwa skarżących przeciwko M.S. o zakazanie wybudowania inwestycji stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego, w którym wydane zostało postanowienie o zabezpieczeniu powództwa przez zakazanie pozwanej podjęcia jakichkolwiek prac budowlano-instalacyjnych na działce nr [...], zmierzających do wybudowania obory oraz obiektów towarzyszących.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w motywach zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podzielił stanowisko Wojewody co do nieprawidłowego przyjęcia przez Starostę obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji w szczególności na działkę nr [...], a tym samym wadliwego uznania skarżących za strony postępowania.

Zdaniem Sądu I instancji, planowana inwestycja nie ograniczy przysługujących skarżącym praw do swobodnego korzystania z posiadanych przez nich nieruchomości. Sąd wskazał przy tym, iż objęta zamiarem inwestycyjnym działka nr [...] nie graniczy z żadnej strony z nieruchomościami, które należą do w szczególności skarżących. Ponadto planowany zbiornik na płynne odchody zwierzęce oraz silos na kiszonkę zlokalizowane zostały w odległościach, które odpowiadają odległością normatywnym określonym w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, które mają zastosowanie do ustalenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji.

W ocenie Sądu, przeprowadzona przez Wojewodę analiza obszaru oddziaływania planowanej inwestycji została dokonana prawidłowo, a podjętemu przez niego rozstrzygnięciu nie można zarzucić wadliwości, skutkującej koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Sąd zauważył nadto, że podjęcie przez organ odwoławczy decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego z samej swej istoty wyklucza możliwość merytorycznego rozpoznania odwołania, co też oznacza, że postawiony w skardze zarzut pominięcia i pozostawienia bez rozpoznania podniesionych w odwołaniu wadliwości względem decyzji organu I instancji jest chybiony. Stwierdzenie bowiem faktu braku przymiotu strony skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego bez możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik A. i T. małżonków W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego; przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jak też naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu, art. 59 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;
2. 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a mianowicie: art. 28 oraz art. 6, art. 7, art. 77, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., m. in. poprzez stwierdzenie, że skarżący nie są stroną postępowania;
3. 3) wydanie decyzji na podstawie niekompletnego materiału dowodowego i bez koniecznych uzgodnień i opinii, a w szczególności bez zbadania konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i nie rozpatrzeniem materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący;
4. 4) wydanie decyzji z rażącym pokrzywdzeniem chronionego prawem interesu skarżących oraz zasad współżycia społecznego.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane przez skarżących w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz.270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Sformułowane w niej zarzuty kasacyjne nawiązują do obu podstaw kasacyjnych, przewidzianych art. 174 p.p.s.a., tj. wnoszący skargę kasacyjną zarzucają Sądowi I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt 1), jak i naruszenie przepisów procesowych (pkt 2). To z kolei nakazuje, przy uwzględnieniu treści i sensu regulacji przewidzianej w art. 188 p.p.s.a., co do zasady, w pierwszej kolejności zbadanie zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przepisów postępowania a następnie (w przypadku stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego), zarzutu naruszenia prawa materialnego. Jednak forma postawionych zarzutów procesowych, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zostały przez skarżącego kasacyjnie ściśle powiązane z podstawowym zarzutem naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni art. 28 ust.2 w zw. z art. 3 pkt. 20 oraz art. 5 ust.1 pkt.9 prawa budowlanego, przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, art. 6 ust.2 pkt.1 ustawy o planowaniu, art. 59 ust.1 pkt.2 i art. 71 ust.2 pkt.2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz § 3 ust. 1 pkt.103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, uzasadnia łączne rozpoznanie wszystkich zarzutów, ze szczególnym uwzględnieniem wspomnianego wyżej zarzutu naruszenia prawa materialnego rozpatrywanego jako pierwszy. Przesądzenie zasadności zarzucanego uchybienia ma wpływ na dalsze badania sprawy i jej rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 ust.2 w zw. z art. 3 pkt.20 oraz art. 5 ust. 1 pkt.9 Prawa budowlanego przez ich błędną wykładnię, wskazać należy, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku powołał się na literalne brzmienie tych przepisów. Wskazał, że art. 28 ust.2 wymienionej ustawy wyznacza krąg stron, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze odziaływania obiektu, przez który, zgodnie z art. 3 pkt. 20 ustawy należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Sąd I instancji podkreślił, że przymiot strony nie wynika z faktu bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości, położonej w sąsiedztwie działki, na której miałyby być prowadzone roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę, konieczne jest istnienie konkretnej normy prawnej będącej źródłem ewentualnego ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podkreślił również, że zgodnie z treścią art. 5 ust.1 pkt.9 prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze odziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Za poszanowanie uzasadnionego interesu osób trzecich uznał brak ingerencji w przysługujące im prawo do swobodnego korzystania z przynależnej im nieruchomości, jak również, wynikające z odrębnych przepisów, prawo do zagospodarowania posiadanej przez nich działki. Przedstawiona wykładnia wymienionych przepisów była wzorcem zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wykładnia ta jest w pełni podzielana przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarżący kasacyjnie stawiając zarzut naruszenia tych przepisów nie przedstawili innej ich wykładni. Podnieśli natomiast, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stosując wymienione przepisy prawa materialnego wydał niekorzystne dla nich rozstrzygnięcie opierając się na trzech przesłankach: na fakcie niegraniczenia nieruchomości skarżących z działką ew. nr. [...] objętą inwestycją; na fakcie zachowania przez planowane obiekty odległości normatywnych przewidzianych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych; oraz na całkowicie dowolnym ustaleniu, że planowana inwestycja spowoduje jedynie "zapachy nieuciążliwe w ilościach nie przekraczających wartości normatywnych", a przyjęte rozwiązania przestrzenne, funkcjonalne i techniczne wyeliminują i ograniczą wpływ budowanych obiektów na środowisko. Tymczasem, zdaniem skarżących kasacyjnie, emisje zanieczyszczeń i ostrych zapachów spowodują uciążliwość w korzystaniu z zamieszkania na ich nieruchomości, co nie zostało sprawdzone w postępowaniu administracyjnym zaakceptowanym przez Sąd I instancji.

Zarzucili brak uwzględnienia rażącego naruszenia zasad współżycia społecznego oraz brak przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w myśl art. 59 ust.1 pkt.2 w zw. z art. 71 ust.2 pkt.2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz § 3 ust.1 pkt.103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r.w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym skarżący kasacyjnie naruszenie prawa materialnego, pomimo zarzutu błędnej wykładni, argumentowali niewłaściwym zastosowaniem wskazanych przepisów Prawa budowlanego wobec braku zastosowania wskazanych przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Odnosząc się do tak przedstawionej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że jest ona niezasadna. Skarżący kasacyjnie upatrują swój interes prawny w tej sprawie powołując się na potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przy zastosowania art. 59 ust.1 pkt.2 w zw. z art. 71 ust.2 pkt.2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz § 3 ust.1 pkt.103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r.w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz powołując się na zasady współżycia społecznego.

Wskazać należy, iż skarżący pomijają istotną w sprawie okoliczność, iż zgodnie z treścią art. 72 ust.1 pkt. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń organów administracji wynika, że decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę poprzedzało wydanie decyzji Wójta Gminy Świdnica z dnia [...] grudnia 2010r., nr. [...], o warunkach zabudowy. Decyzja ta była wiążąca dla organów architektoniczno-budowlanych w myśl art. 64 ust.1 z wz. z art. 55 ustawy o planowaniu. Analiza akt wykazuje, że decyzja Wójta Gminy Świdnica wydana była na wniosek inwestorki z dnia 20 marca 2009r. zmodyfikowany w początkowej fazie postępowania. Data złożenia tego wniosku ma decydujące znaczenie w sprawie stosowania przepisów dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Powoływany przez skarżących kasacyjnie § 3 ust.1 pkt.103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wszedł w życie 15 listopada 2010r. i obowiązywał w sprawach decyzji z art. 71 ust.1 i 72 ust.1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, wszczętych w tej dacie i później, czyli nie dotyczył przedmiotowej sprawy. W sprawach wszczętych przed wejściem w życie wymienionego rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010r. stosuje się w myśl jego § 4 przepisy dotychczasowe, czyli przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr. 257, poz. 2573). Przepisy te co do zasady przewidywały w § 2 ust.1 pkt.43 obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko polegających na chowie i hodowli zwierząt w liczbie nie niższej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) oraz § 3 pkt.90 lit. b przewidywały możliwość sporządzenia raportu dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w postaci chowu i hodowli zwierząt nie wymienionych w § 2 ust.1 pkt.43 w liczbie nie mniejszej nią 60 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), a w przypadku zwartej zabudowy wsi nie mniejszej niż 40 takich jednostek.

Według treści decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowa inwestycja (58DJP) nie wymagała, w myśl rozporządzenia z 2004r., przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko, a co za tym idzie sporządzenia raportu i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Ustalając tę okoliczność Wójt Gminy Świdnica zasięgał w tej sprawie opinii Starosty Powiatowego w S. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. W treści decyzji Wójt Gminy Świdnica określił warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi, m. in. poprzez wskazanie, że zbiornik na gnojowice i na ścieki bytowe z części socjalnej obory mlecznej powinien być zaprojektowany jako zamknięty-szczelny i bezodpływowy; sam zbiornik na gnojowicę dodatkowo powinien być wyposażony w otwór wentylacyjny i zamykany otwór wejściowy, a silos na kiszonkę powinien być zabezpieczony przed możliwością przenikania odcieków z kiszonki do gruntu i wód powierzchniowych, poprzez wyposażenie go w zbiornik na odcieki.

Organ zlecił też obsadzenie, mającego powstać w wyniku realizacji inwestycji, dwumetrowego, ochronnego wału ziemnego oraz obsadzenie określonych w decyzji obszarów zielenią wysoko i średniopienną. Prawidłowość wydania decyzji o warunkach zabudowy została skontrolowana przez organ II instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2011r utrzymało ją w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 25 maja 2011r., sygn. akt. II SA/Wr 172/11, oddalił skargę wniesioną na tę decyzje. Wyrok jest prawomocny i wiążący organy działające w sprawie oraz strony postępowania w myśl art. 170 p.p.s.a. Analiza akt potwierdza, że skarżący kasacyjnie uczestniczyli w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Powyższe rozważania wykazują, że zarzut kasacyjny dotyczący nieuwzględnionego przez Sąd I instancji uzasadnionego interesu skarżących, wynikającego, jak twierdzą, z prawa możliwości sprawdzenia, w oparciu o przepisy art. 59 ust.1 pkt.2 w zw. z art. 71 ust.2 pkt.2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz § 3 ust.1 pkt.103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r.w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, okoliczności czy faktycznie poprzez realizację inwestycji nie dojdzie do ograniczenia ich prawa w zagospodarowaniu własnej nieruchomości, jest nieuzasadniony. Nieuprawnione też jest twierdzenie, że ich uzasadniony interes do bycia stroną w przedmiotowym postępowaniu znajduje oparcie w zasadach współżycia społecznego. W żadnym razie twierdzenia tego nie można wywieźć z treści art. 28 ust.2 w zw. z art. 3 pkt. 20 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego.

Odesłanie zawarte w art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego odnosi się do odrębnych, konkretnych przepisów prawa materialnego, które wprost, w związku z inwestycja budowlaną, wprowadzą ograniczenia w zagospodarowaniu wskazanego terenu. Podobnie do interesu prawnego, czyli konkretnych przepisów prawa materialnego odwołuje się przywołany przez skarżących kasacyjnie przepis art. 6 ust.2 pkt.1 ustawy o planowaniu, stanowiący, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Nie ma tu mowy o każdym interesie, w tym interesie faktycznym, tylko jest odwołanie się do interesu chronionego prawem, czyli interesu prawnego. Zarzut kasacyjny naruszenia powyższego przepisu prawa materialnego nie jest trafny.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się też zarzucanego Sądowi I instancji naruszenia prawa materialnego w postaci przepisów rozporządzenie w sprawie warunków technicznych. W zarzucie głównym skarżący kasacyjnie nie wskazali naruszonej ich zdaniem jednostki redakcyjnej tego rozporządzenia. W uzasadnieniu natomiast powołali się na § 11, który stanowi, że usytuowanie budowli rolniczych uciążliwych dla otoczenia, w szczególności z uwagi na zapylenie, zapachy, wydzielanie się substancji toksycznych, powinno uwzględniać przeważające kierunki wiatrów, tak żeby przez jak najdłuższą część roku znajdowały się one po stronie zawietrznej względem obiektów budowlanych przeznaczonych na pobyt ludzi oraz względem obszarów chronionych. Naczelny Sąd Administracyjny podnosi, że jest to przepis skierowany do inwestora, projektanta obiektu oraz organu administracji, który kontroluje zgodność projektowanej inwestycji z tym przepisem.

Nie jest to natomiast przepis, który dawałby innym podmiotom jakieś uprawnienie lub nakładał na te podmioty obowiązek. Zatem zarzut jego naruszenia przy ustalaniu przymiotu strony skarżącej kasacyjnie jest nieuprawniony.

Wskazać należy, że Sąd I instancji ustalił, iż zatwierdzony projekt budowlany spełnienia wszystkie zalecenia środowiskowe nałożone decyzją o warunkach zabudowy. Spełnia również odległości normatywne wymagane ww. rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki rolnicze i ich usytuowanie oraz spełnia inne warunki techniczne. Analiza akt potwierdza prawidłowość tych ustaleń.

Tym samym nieuprawnione jest twierdzenie kasacyjne o bezpodstawnym ustaleniu Sądu I instancji co do zgodności proponowanej inwestycji z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska w zakresie bezwzględnie wymaganym przepisami prawa. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że usytuowanie zamkniętego zbiornika na płynne odchody zwierzęce wynosi w odniesieniu do zabudowań przeznaczonych na pobyt ludzi znajdujących się na nieruchomości skarżących ok.93m, przy prawnych wymaganiach z § 6 ust. 3 wymienionego rozporządzenia, wynoszących 15m (liczonych od otworów okiennych i drzwiowych). W odniesieniu do silosu odległość ta wynosi faktycznie ok.87m, przy wymaganiach z § 8 rozporządzenia wynoszących 15m. Prawidłowe jest też twierdzenie, że nieruchomość skarżących kasacyjnie nie graniczy z nieruchomością, na której zostaną posadowione wymienione budowle. Wprowadzone dodatkowe zabezpieczenia w postaci dwumetrowego wału ziemnego z nasadzeniami roślin średnio i wysokopiennych uprawnia do uznania braku podstaw prawnych do przypisania skarżącym kasacyjnie przymiotu strony w tym postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny podnosi, że pozwolenie na budowę dotyczy terenu wiejskiego, a przedsięwzięcie ma charakter zabudowy zagrodowej, co zostało stwierdzone w decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym nie zasługuje również na uwzględnienie podnoszona argumentacja, że skarżący kasacyjnie celowo wybrali na budowę domu mieszkalnego teren rolniczo wyjałowiony, pozostając w przekonaniu, iż nie będą narażeni na uciążliwości związane z tego rodzaju zabudową.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego wpływających na wynik sprawy.

Nieuzasadniony jest też zarzut kasacyjny naruszenia przepisów postępowania z art. 28, art. 6, art.7, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt3 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż skarżący nie są stroną postępowania. Przede wszystkim wskazać należy, że wymienione przepisy regulują postępowanie administracyjne, a nie postępowanie sądowoadministracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny proceduje według przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem Sąd I instancji nie mógł naruszyć wskazanych przepisów.

Zauważyć trzeba, że sądy administracyjne nie zastępują organów administracji w merytorycznym załatwianiu sprawy tylko kontrolują rozstrzygnięcie administracyjne. Sąd I instancji wydając wyrok sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych – Dz. U. nr. 153 poz. 1269 ze zm.). Ocenia czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Niezasadność tego zarzutu polega również na tym, że związany jest on z żądaniem uzupełnienia i prowadzenia postępowania administracyjnego w kierunku oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, którego prowadzenie nie znajduje potwierdzenia w treści ww. przepisów prawa materialnego.

Nieuprawnione jest też twierdzenie o orzekaniu Sądu I instancji na podstawie niekompletnego materiału dowodowego w sprawie, przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów, braku wnikliwości, prawidłowości i wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza, gdy wbrew treści art. 174 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie nie wskazuje podstawy prawnej podnoszonego naruszenia.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.