Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 września 2019 r., w sprawie II SA/Bd 360/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi W. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] (pkt 1) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
Wyrok został wydany w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.
Wnioskiem z 23 października 2015 r. S. Ł. wystąpił o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na rozbudowę budynku handlowo – magazynowego o część magazynową oraz zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na magazynowy na terenie działki nr [...] obręb [...] przy ul. [...] we [...].
Decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt ww. inwestycji i udzielił pozwolenia na budowę.
W toku rozpatrywania odwołania W. B. od ww. decyzji, Wojewoda [...] zwrócił się do PINB o dokonanie ustaleń w zakresie wysokości budynku gospodarczego.
W dniu 7 lipca 2016 r. PINB przeprowadził kontrolę, dokonując oględzin budynku gospodarczego, podczas których stwierdzono, że ściany budynku zbudowane są z cegły pełnej (2,50 cm), poza górną częścią wykonaną z dwóch warstw bloczków gazobetonowych wysokości ok. 50 cm. Część ta została wykonana w 2007 r., a inwestor nie przedłożył pozwolenia ani zgłoszenia na wykonane roboty budowlane.
Podczas kontroli 17 sierpnia 2016 r. PINB ustalił, że budynek został obniżony o dwie warstwy bloczków gazobetonowych tj. ok. 50 cm. Była to wysokość wskazana przez skarżącą w odwołaniu od decyzji Prezydenta. Informację o poczynionych ustaleniach PINB przekazał Wojewodzie wraz ze stwierdzeniem, że nie ma podstaw do dalszego podejmowania działań w sprawie podwyższenia budynku, z uwagi na obniżenie budynku do stanu pierwotnego.
Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2015 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Na decyzję Wojewody strony nie wniosły skargi do sądu administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego samowolnego podwyższenia budynku gospodarczego, który również objęty jest wnioskowaną inwestycją, WINB stwierdził, że inwestor przywrócił ww. obiekt do stanu pierwotnego, w związku z czym brak jest podstaw do podejmowania dalszych działań w tym zakresie.
W dniu 6 października 2016 r. do PINB wpłynęła skarga W. B. na działania PINB dotyczące spornego budynku gospodarczego. Organ udzielił odpowiedzi na tę i kolejne skargi wskazując, że nie widzi podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie nielegalnych robót na nieruchomości przy ul. [...].
Ostatecznie pismem z 20 lipca 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał PINB do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia wysokości przedmiotowego budynku gospodarczego.
Po przeprowadzeniu postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...], decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył wszczęte postępowanie. W uzasadnieniu organ wskazał, że z jego ustaleń wynika, że ani Prezydent Miasta [...], ani Archiwum Państwowe w [...] Oddział we [...] ani inwestor, ani organ który wydał pozwolenie na budowę – nie dysponują projektem budynku gospodarczego (pierwotnego) zlokalizowanego przy ul. [...] przy granicy z nieruchomością skarżącej. Organ zaznaczył, że zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na magazynowy dokonano na podstawie pozwolenia na budowę, gdyż wiązała się ona z przeprowadzeniem przebudowy obiektu. W ramach tej przebudowy obiekt został połączony z pozostałą częścią zabudowy na nieruchomości. Część ścian została zlikwidowana oraz przebudowano dach, zmianom miały natomiast nie ulegać charakterystyczne parametry obiektu budowlanego jak kubatura i powierzchnia zabudowy. Organ ustalił, że po wykonaniu inwestycji budynek gospodarczy (obecnie magazynowy) nie został rozbudowany.
Zdaniem organu, nie jest możliwe określenie dokładnej wysokości budynku gospodarczego przed jego nielegalną nadbudową oraz obecną legalną przebudową, bowiem nie zachowały się dokumenty określające wysokość – jak pierwotny projekt budowlany. Z porównania fotografii przedłożonej przez skarżącą i aktualnego stanu wynika, że nie zmieniła się wysokość ściany budynku biegnąca w granicy działki, natomiast odnośnie wysokości konstrukcji dachowej nie ma możliwości ustalenia w jakim zakresie taka zmiana nastąpiła. Inwestor od 2007 r. co najmniej dwa razy zmieniał pokrycie dachowe i naruszył konstrukcję dachową budynku, a także zastosował ocieplenie dachu warstwą izolacyjną wełny mineralnej, która zmienia grubość całego dachu. Organ wskazał, że prace polegające na ociepleniu budynku do wysokości 12 m zwolnione są z reglamentacji Prawa budowlanego (art. 29 ust. 2 pkt 4 i art. 30 ust. 1 pkt 2c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Praw budowlane; t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 967 ze zm.; zwanej w skrócie "Prawo budowlane").
Po rozpatrzeniu odwołania W. B. od powyższej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania.
WINB wskazał, że skoro przeprowadzone przez PINB postępowanie wyjaśniające wykazało, że inwestor dokonał rozbiórki ścian spornego obiektu o dwie warstwy gazobetonu (tj. o 50 cm), co potwierdziły oględziny w dniu 17 sierpnia 2016 r., to wnioskowane przez skarżącą obniżenie budynku zostało wykonane. W związku z powyższym, Wojewoda decyzją z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...]., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2015 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących rozbudowę budynku handlowo-magazynowego o część magazynową oraz zmianę sposobu użytkowania.
W zatwierdzonym projekcie budowlanym wysokość przedmiotowego budynku gospodarczego od strony nieruchomości skarżącej (działki nr [...]) została opisana "na istniejącym poziomie" (pierwotnie w projekcie wskazano – 3,55 m). Ów poziom w chwili wydawania przez Wojewodę decyzji z [...] sierpnia 2016 r. był już obniżony o 50 cm (dwie warstwy gazobetonu), o co wnioskowała skarżąca w złożonym odwołaniu.
WINB ustalił, że przedmiotowy budynek od strony granicy działki skarżącej ma wysokość 2,80 – 2,85 m, czyli niższą niż 3 m (opis w protokole oględzin z 4 września 2018 r oraz z 11 maja 2018 r.). Ponadto, wysokość samego dachu budynku w stosunku do pierwotnego (sprzed 2007 r.), może wynikać z odmiennych materiałów budowlanych przyjętych podczas jego remontu w 2007 r. jak i w 2016 r.
Zdaniem WINB, powyższe wskazuje na brak podstawy prawnej do prowadzenia dalszego postępowania i uzasadnia jego umorzenie jako bezprzedmiotowego stosownie do art. 105 § 1 k.p.a.
W skardze do sądu administracyjnego W. B. wniosła o uchylenie decyzji WINB z [...] lutego 2019 r., zarzucając jej naruszenie art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię; art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, albowiem organ nie ustalił zmiany wysokości oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że żądanie przywrócenia wysokości do stanu pierwotnego, jednoznacznie nieokreślonego, jest nieuzasadnione.
Wyrokiem z dnia 17 września 2019 r., w sprawie II SA/Bd 360/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...].
Sąd uznał, że organ z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. dokonał ustalenia stanu faktycznego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Obecny stan budynku, po porównaniu go z pierwotnym stanem budynku, może zaś świadczyć bądź o tym że doszło do samowoli budowlanej, której skutków nie usunięto (pomimo częściowej rozbiórki przeprowadzonej przez inwestora w roku 2016), bądź że doszło do samowoli budowlanej, której skutki zostały usunięte.
W ocenie Sądu organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący zgromadzonego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu pierwotnego budynku gospodarczego oraz w jakim stanie był budynek gospodarczy przed rozpoczęciem robót budowlanych (na podstawie pozwolenia na budowę z 14 grudnia 2015 r.), w szczególności dokonał niepełnej analizy przedstawionego przez skarżącą dowodu w postaci zdjęcia ściany budynku gospodarczego na granicy z nieruchomością skarżącej.
Sąd I instancji wskazał, że analizując przedstawione przez skarżącą zdjęcie pod kątem określenia wysokości budynku organ poprzestał na analizie wysokości samej ściany budynku (będąc w stanie określić ją precyzyjnie na 30 warstw cegieł) i nie wykorzystał informacji wynikających ze zdjęcia do ustalenia wysokości konstrukcji dachu budynku – która też przecież składa się na całkowitą wysokość budynku widoczną na zdjęciu. Organ nie podał powodów dla których nie jest w stanie bardziej precyzyjnie określić "grubości dachu" na zdjęciu. Na zdjęciu nie widać miary przyłożonej do ściany czy do konstrukcji dachu, ale widoczne są warstwy cegieł. Zdjęcie jest też dostatecznie wyraźne, aby możliwe było określenie grubości konstrukcji dachu w odniesieniu do grubości warstwy cegieł. Widoczne na zdjęciu cegły nadal stanowią ścianę budynku. Zdaniem Sądu, nic nie stało na przeszkodzie aby dokonać pomiaru grubości warstwy cegieł i na tej podstawie określić grubość dachu budynku, a tym samym całkowitą wysokość budynku gospodarczego – w stanie pierwotnym. Uwzględniając typową grubość cegły (ok. 6–7 cm) błąd pomiaru nie będzie znaczny względem obecnej grubości konstrukcji dachowej wskazywanej przez skarżącą na 36 cm.
Zdaniem Sądu I instancji organ nie przeanalizował także widocznej na zdjęciu konstrukcji dachowej w kontekście informacji wynikających z oględzin z 10 stycznia 2017 r. (k.40) tj. że są "widoczne zabetonowane gniazda po krokwiach dachowych". Jeżeli zabetonowane miejsca po krokwiach znajdują się w 30 warstwie cegieł – nie ma przeszkód, aby ustalić na jakiej wysokości zaczynała się pierwotna konstrukcja dachu, w tym pokrycie dachu spoczywające na krokwiach. Możliwość porównania grubości widocznego na zdjęciu pokrycia dachowego z grubością warstwy cegieł stwarza z kolei możliwość dość precyzyjnego określenia pierwotnej wysokości budynku z uwzględnieniem konstrukcji dachu (w tym pokrycia dachowego).
Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ani wskazywana przez organ odwoławczy, przewidziana w Prawie budowlanym możliwość zastosowania w trakcie remontu innego rodzaju wyrobów budowlanych niż użyto przy budowie budynku ani wskazywana przez organ pierwszej instancji możliwość zmiany parametrów (rozmiarów) budynku poprzez jego docieplenie nie mogą w niniejszej sprawie zwolnić organu z obowiązku ustalenia pierwotnej wysokości budynku gospodarczego. Zdaniem Sądu I instancji, odnoszenie możliwości zmiany rodzaju wyrobów budowlanych w trakcie remontu do robót budowlanych z roku 2007 jest błędne, jako że odnośnie tych robót ani organ ani inwestor nie kwestionują, że były wykonane w warunkach samowoli budowlanej, a więc nie mogą być uznane za dokonujące zmiany parametrów budynku w sposób zgodny z prawem.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesionej przez pełnomocnika S. Ł. i M.Ł. od powyższego wyroku, zarzucono:
- I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB Miasta [...] w sytuacji, w której decyzja WINB nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego, nie doszło również do uchybienia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) niewłaściwym zastosowaniu art. 150 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, w której decyzja WINB nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania prawa materialnego, a wskazane uchybienie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy;
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 5 pkt. 1 Prawa budowlanego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sprawie oraz uchylenie decyzji, mimo iż organ prawidłowo ustalił wysokość budynku i ich ewentualne zmiany;
- III. Niezależnie od podniesionych zarzutów, powołując się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono ponadto:
- 1. naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że organ nie dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niedostatecznie wyjaśnił okoliczności sprawy, a w szczególności niezasadnie przyjął, że rozbudowa budynku została przeprowadzona nielegalnie;
- 2. naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że brak było podstaw do umorzenia postępowania w całości, podczas gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z tej przyczyny, że budynek został obniżony o wysokość wskazaną przez W. B. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty należało uznać za usprawiedliwione.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej jako "p.p.s.a."), w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi jednak żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, które wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, uzasadnione jest stwierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją jest jego uchylenie.
Artykuł 176 p.p.s.a. określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć określenie przepisu (jednostki redakcyjnej aktu prawnego), który miał zostać naruszony przez sąd pierwszej instancji. Podkreślić przy tym należy, że uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie, a co więcej, jaka powinna być prawidłowa wykładnia i zastosowanie tych przepisów (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Z podniesieniem zarzutu naruszenia prawa procesowego wiąże się natomiast obowiązek wskazania przepisów, które miały zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i wykazaniem wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Jakkolwiek konstrukcja podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie odpowiada wskazanym wyżej wymaganiom, to jednak trafność zarzutu z pkt III.1. petitum skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku o konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku z uwagi na naruszenie prawa przez Sąd I instancji.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że podstawą stwierdzenia przez Sąd I instancji braku zgodności z prawem kontrolowanej decyzji oraz decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2018 r. było uznanie, że przeprowadzone w sprawie postępowanie administracyjne naruszało normy zawarte w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.
Sąd I instancji zarzucił organowi, że skupił się w swoich rozważaniach na nadbudowie budynku (o 2 warstwy gazobetonu), a następnie rozbiórce nadbudowanej części, wskazując, że takie były oczekiwania skarżącej, pominął natomiast kwestie przeprowadzonych robót budowlanych w zakresie konstrukcji dachu, w tym analizy porównawczej grubości widocznego na zdjęciu archiwalnym pokrycia dachowego z grubością warstwy cegieł, co stworzyłoby możliwość dość precyzyjnego określenia pierwotnej wysokości budynku z uwzględnieniem konstrukcji dachu (pokrycia dachowego). Ustalenia w tym zakresie Sąd I instancji uznał za konieczne w celu rozstrzygnięcia, czy usunięto skutki samowoli budowlanej, powstałej na skutek przeprowadzonych robót budowalnych w 2007 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przytoczonego wyżej stanowiska Sądu I instancji. Wskazany w ramach omawianego zarzutu wzorzec kontroli – w świetle art. 7 k.p.a. – określa zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego.
Mając na uwadze powyższe zasady, podzielić należy pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji bezpodstawnie uznał, że organy nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, przez co naruszyły art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.
W opozycji do stanowiska Sądu I instancji, stwierdzenia wymaga, że organy obu instancji zgromadziły w niniejszej sprawie obszerny materiał dowodowy i dokonały jego wnikliwej analizy, dochodząc do trafnych wniosków, iż w badanej sprawie nie było podstaw do wydania inwestorowi decyzji nakazowych w trybie art. 48-51 Prawa budowlanego.
Wskazać w tym względzie należy, że ustalenia dokonane w sprawie mają oparcie w następujących dowodach: protokół kontroli nr [...] przeprowadzonej w dniu 7 lipca 2016 r., (k. 8-14 akt adm.); notatka służbowa z oględzin w dniu 17 sierpnia 2016 r. (k. 18 akt adm.); protokół oględzin z dnia 10 stycznia 2017 r., (k. 39-40 akt adm.); protokół kontroli nr [...] r. z dnia 5 stycznia 2018 r. (k. 63-69 akt adm.); protokół z oględzin z dnia 11 maja 2018 r., (k. 105-106 akt adm.); protokół z oględzin z dnia 4 września 2018 r., (k. 138-140 akt adm.).
Zestawiając zatem zgromadzony materiał dowodowy, którego jednym z najistotniejszych elementów jest fotografia przedłożona przez skarżącą, ilustrująca ścianę budynku gospodarczego w pełnej wysokości (k. 21, k. 136 akt adm.) oraz protokół oględzin obiektu budowalnego z dnia 4 września 2018 r.,(k. 137-140 akt adm.) można dojść do przekonania, że sporna ściana nie jest obecnie podwyższona, w stosunku do jej wysokości w stanie pierwotnym.
Ponadto, w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 10 stycznia 2017 r., ustalono, że w 30 warstwie cegieł są "widoczne zabetonowane gniazda po krokwiach dachowych". A skoro z akt sprawy bezspornie można ustalić na jakiej wysokości zaczynała się pierwotna konstrukcja jednospadowego dachu, w tym pokrycie dachu spoczywające na krokwiach, to oczywistym staje się stwierdzenie, że nadbudowana cześć spornego obiektu budowlanego została usunięta przez inwestora.
Dokonywanie zatem ustaleń w zakresie pierwotnej "grubości dachu", jest o tyle zbyteczne, że zatwierdzony projekt budowlany na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] grudnia 2015 r., przewidywał, że podstawowe zmiany konstrukcyjne w istniejącym budynku gospodarczym w związku z rozbudową to jego częściowe rozebranie tj. dach i ściana północna. Ustalenie więc pierwotnej wysokości budynku wraz z dachem, nie doprowadzi do sytuacji, w której możliwa będzie ocena, czy inwestor usunął skutki samowoli budowlanej dokonanej w 2007 r.
Abstrahując od powyższego, przypomnienia także wymaga, że ostateczna decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących rozbudowę budynku handlowo-magazynowego o część magazynową oraz zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na magazynowy, które przesądzają o wysokości spornego obiektu, wydano dnia [...] sierpnia 2016 r., (znak: [...]), a więc już po wykonanej rozbiórce dwóch warstw bloczków gazobetonowych. W projekcie zaś, który był przedmiotem kontroli organu II instancji, wysokość spornego obiektu była określona jako na "istniejącym poziomie, a więc na wysokości, którą budynek posiadał na dzień 29 sierpnia 2016 r., czyli już po rozbiórce nadbudowanej części ściany.
Przedstawione argumenty sprzeciwiają się więc prezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku tezie jakoby w sprawie doszło do niekompletnych ustaleń w zakresie analizy zebranego materiału dowodowego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro organ ustalił, że aktualna wysokość ściany jest tożsama z wysokością w stanie pierwotnym (ustaloną na podstawie archiwalnej załączonej do akt sprawy fotografii), to próba dodatkowego ustalania wysokości budynku wraz z konstrukcją dachu jest w okolicznościach niniejszej sprawy działaniem bezcelowym. Tym bardziej, że na przedmiotowym budynku zamontowany jest nowy dach, poddany reglamentacji prawa budowlanego w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę z 2015 r.
Stanowisko Sądu I instancji nie koresponduje z wnioskami uzyskanymi w wyniku oceny materiału dowodowego, który w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego był wystarczający do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Zgromadzone w sprawie dowody pozwalały na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy został przez organy wyczerpująco ustalony i wyjaśniony i zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych. Dokonane w trakcie postępowania ustalenia, zostały przez organ odwoławczy należycie rozważone, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, czemu organ dał wyraz w uzasadnieniu decyzji.
Słuszne jest zatem stanowisko organów, że zgromadzony materiał dowodowy nie uprawniał do wydania inwestorowi postanowień ani decyzji w trybie art. 48 – 51 Prawa budowlanego, a w konsekwencji skoro nie było podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia, to zaktualizowała się przesłanka do umorzenia tego postępowania wobec jego bezprzedmiotowości. Zwłaszcza, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego jest, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., wiązana z odpadnięciem jednego z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., co może powodować, że sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania.
Innymi słowy – najogólniej rzecz ujmując – prowadzi to do wniosku, że stwierdzenie w sposób oczywisty przez organ administracji publicznej braku podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy oznacza, że prowadzone w niej postępowanie jest bezprzedmiotowe, co aktualizuje przesłankę jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Powyższego stanowiska nie podważają w żaden sposób twierdzenia W. B., która podnosiła, że przedmiotowy budynek gospodarczy winien mieć taką samą wysokość jak sąsiedni budynek (ul. [...], dz. nr [...]). Z fotografii wykonanych podczas kontroli wynika, że budynek na działce przy ul. [...] był wyższy o czym świadczą stare warstwy cegieł ponad wysokością sąsiedniego budynku (k. 25 akt adm.).
Z wyżej przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, podniesiony w pkt III.1. petitum skargi kasacyjnej.
Za niezasadne należało natomiast uznać, oparte na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuty z pkt I ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej wyartykułowano zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a., jednakże zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku z dwóch względów.
Po pierwsze, w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że odniesienie do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 7679/21).
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Art. 145 § 1 pkt 1 jest jednostką redakcyjną złożoną wewnętrznie jeszcze z trzech podpunktów zawartych w literach od a do c. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było zatem oznaczenie, który z przepisów zawartych w poszczególnych literach został naruszony. Uchybienie temu obowiązkowi czyni ów zarzut jako pozbawiony podstaw.
Po drugie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jak i art. 151 p.p.s.a. mają taki sam ogólny i zasadniczo kompetencyjny charakter i jako tzw. przepisy wynikowe, nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z: 11 września 2020 r., sygn. akt II GSK 2989/17; 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 425/18; 15 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 297/16; CBOSA), czego zdaje się nie dostrzegać autor skargi kasacyjnej.
Ponadto, przepis art. 151 p.p.s.a., nie był stosowany przez Sąd I instancji, a zatem Sąd ten nie mógł tego przepisu naruszyć, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest bowiem stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie".
Nie mógł odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, w sposób wskazany w pkt II petitum skargi kasacyjnej. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji nie dokonywał wykładni przepisów zawartych we wskazanych w skardze kasacyjnej jednostkach redakcyjnych art. 36a ust.5 pkt 1 Prawa budowlanego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby w odniesieniu do przepisów prawa, których błąd wykładni zarzuca skarga kasacyjna oraz we wskazywanym przez skarżący organ kontekście, Sąd I instancji podejmował jakiekolwiek zabiegi interpretacyjne, zwłaszcza w drodze wykładni tych przepisów.
Konkludując, jedynie wobec trafności ww. zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, co zmaterializowało się w wadliwym rezultacie kontroli legalności decyzji w postępowaniu prowadzonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, skarga kasacyjna mogła odnieść zamierzony skutek.
Błędne jest stanowisko Sądu I instancji, według którego stwierdzenie wypełnienia przesłanki do umorzenia postępowania, wymagało od organów poczynienia dodatkowych ustaleń odnośnie ustalenia wysokości pierwotnej konstrukcji dachu, w tym pokrycia dachu spoczywającego na krokwiach. W świetle okoliczności sprawy i zebranego materiału dowodowego, ustalenia te były bowiem zbędne w rozpatrywanej sprawie.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu. Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i ją oddalił – na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.