Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 388/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę S. D. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte z urzędu w przedmiocie kontroli legalności budynku o konstrukcji drewnianej, dobudowanego do istniejącego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce [...] w Z., przewidzianego do rozbiórki (względem którego toczyło się postępowanie przed PINB znak: [...], WINB znak: [...] oraz WSA w Krakowie, zakończone nieprawomocnym wyrokiem z dnia [...] października 2009r. sygn. akt II SA/Kr 1303/08).
Organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. znak: [...] na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazał K. i S. D., współwłaścicielom działki nr [...], rozbiórkę wybudowanego bez pozwolenia budynku o konstrukcji drewnianej, dobudowanego do budynku gospodarczego, zlokalizowanego na w/w działce w Z. przy ul. Krakowskiej [...]. Organ uznał, że brak było możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, gdyż przedmiotowy obiekt budowlany został usytuowany niezgodnie z aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Zabierzów nr [...] z dnia [...] maja 2003r., bowiem znajduje się na terenie o symbolu KGP, tj. na terenie komunikacji zarezerwowanym pod drogi główne ruchu przyspieszonego - przewidzianym pod budowę obwodnicy Zabierzowa.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł pełnomocnik strony, radca prawny S. K., podnosząc, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie jest precyzyjne. Obiekt, wobec którego nakazano rozbiórkę nie został dokładnie określony w rozstrzygnięciu, a jego parametry wynikają dopiero z uzasadnienia. Strona odwołująca się zarzuciła także naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego tj. art. 6,7,8, 11 k.p.a.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego prawidłowo jako podstawę prawną decyzji powołano art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż sporny obiekt został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę i znajduje się na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidzianym pod budowę obwodnicy. W związku z tym brak było podstaw do wdrożenia procedury legalizacyjnej w oparciu o art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu II instancji określenie spornego budynku w rozstrzygnięciu decyzji jest ścisłe i prawidłowe.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. D. zarzucił naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego, tj. art. 7, 77, 107 § 3 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący zarzucił, że decyzja II instancji powiela błędy organu l instancji, wskazane w odwołaniu. Podniósł także, iż organy administracji nie poczyniły wystarczających ustaleń, by przyjąć, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem trwale związanym z gruntem.
Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, tj. ze zdjęć, wynika, że kwestionowany obiekt o wymiarach 6 m x 20 m, posiadający fundamenty został "zakotwiczony" w gruncie, tzn. jest z nim trwale związany. Nieuzasadniony jest również w ocenie organu zarzut, że nieprecyzyjnie określono przedmiot, którego dotyczy nakaz rozbiórki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę jako niezasadną. Sąd przytoczył przepis art. 3 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane - zgodnie z którym budynek to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, oraz posiada fundamenty i dach - i stwierdził, że przedmiotowa inwestycja spełnia kryteria wymienione w tej definicji i stanowi budynek. Obiekt ten, jako nie wymieniony w katalogu wyjątków wyliczonych w art. 29-31 w/w ustawy, wymagał uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 ustawy. Budynek ten wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę i wzniesiony na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę obwodnicy. W myśl zaś art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, chyba że według oceny organu potencjalnie możliwa jest legalizacja obiektu z uwagi na spełnienie przezeń przesłanek z art. 48 ust. 2 ustawy.
Sąd podkreślił, iż w niniejszej sprawie procedura legalizacyjna jest niemożliwa, gdyż wybudowany obiekt budowlany znajduje się na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele niebudowlane. Jeśli legalizacja nie jest możliwa to wydanie decyzji o rozbiórce jest obligatoryjne i niezależne od woli organu. Decyzje podejmowane na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane mają bowiem charakter związany. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tylko uprawniony, lecz zobligowany do wydania nakazu rozbiórki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 1999r., IV SA 69/97, LEX nr 46680).
Sąd podzielił stanowisko organów administracji, iż dokonana przez stronę skarżącą budowa na przedmiotowej działce w/w obiektu budowlanego pozostaje w sprzeczności z ustaleniami planu miejscowego, co w efekcie uniemożliwia legalizację powstałej samowoli budowlanej. Efektem tego jest obowiązek nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, który został zrealizowany w sposób niezgodny z obowiązującym prawem. Sąd nie dopatrzył się również żadnych uchybień co do sposobu i zakresu uzasadnienia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w sposób wystarczający i precyzyjny wskazano obiekt podlegający obowiązkowi rozbiórki. Z sentencji decyzji organu I instancji z dnia 2 grudnia 2008r. jasno wynika, iż wykonanie rozbiórki dotyczy "budynku o konstrukcji drewnianej o wym.6,0 x 20,0 m dobudowanego do budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr [...] w Z. przy ul. Krakowskiej". Sąd zaznaczył, iż jeżeli zobowiązany do wykonania nakazu rozbiórki ma jakiekolwiek wątpliwości co do treści decyzji może wystąpić w trybie art.113 k.p.a. o ich wyjaśnienie do organu, który wydał decyzję.
W skardze kasacyjnej S. D., reprezentowany przez radcę prawnego S. K., zaskarżył powyższy wyrok w całości.
Opierając skargę kasacyjną na przesłankach wynikających z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazał na naruszenie:
- 1. art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że treść rozstrzygnięcia decyzji w zakresie przedmiotu nakazu może być doprecyzowana w jej uzasadnieniu,
- 2. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt a i b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) poprzez oddalenie skargi, pomimo istnienia przesłanek do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji;
- 3. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) poprzez brak odniesienia się do wyrażonego na rozprawie stanowiska strony skarżącej, że w odniesieniu do skarżonej decyzji zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.).
Wskazując na powyższe zarzuty S. D. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący nie zgodził się z przyjętą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wykładnią art. 107 § 1 k.p.a., iż rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej może wskazywać w sposób nieprecyzyjny przedmiot, którego sformułowany w tej decyzji nakaz rozbiórki dotyczy, jeżeli przedmiot ten jest doprecyzowany w jej uzasadnieniu. Art. 107 § 1 k.p.a., określając elementy, z jakich winna składać się zgodna z prawem decyzja administracyjna, wskazuje m.in. rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. W § 3 tego przepisu ustawodawca uregulował, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W świetle przytoczonych przepisów strona skarżąca podkreśliła, że ustawodawca z dużą precyzją określił, co powinno zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji administracyjnej. Winno ono w szczególności zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosownych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Częścią składową uzasadnienia nie powinny być natomiast treści, które winny wejść w skład rozstrzygnięcia.
Autor skargi kasacyjnej na poparcie swojego stanowiska przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 1999 r., sygn. akt SA/Rz 482/98, w którym Sąd wyraził stanowisko, iż "Wprawdzie częścią składową decyzji jest też uzasadnienie faktyczne i prawne, to przecież rozstrzygniecie stanowi istotę decyzji (osnowę), bowiem w tym fragmencie przesądza się o udzielonym stronie uprawnieniu względnie nałożeniu obowiązku, a wówczas treści rozstrzygnięcia organu nie można domniemywać. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje wyrażona wola organu administracyjnego załatwiającego sprawę w tej formie. O ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia (np. uwzględniająca żądanie strony), o tyle nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia". Podobne stanowisko wyraził Sąd w wyroku z dnia 30 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 1478/96, stwierdzając, iż "rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie powinno wynikać z uzasadnienia decyzji".
W ocenie skarżącego, rozstrzygnięcie przedmiotowej decyzji nie odpowiada prawu, nie zawiera precyzyjnego określenia w rozstrzygnięciu, jaki budynek podlega nakazowi rozbioru. Wad rozstrzygnięcia decyzji nie można korygować w ten sposób, że inwestor wystąpi do organu o wyjaśnienie treści decyzji w trybie art. 113 Kodeksu postępowania administracyjnego. Prawidłowa decyzja powinna wydana być w ten sposób, że nie wymagać będzie dalszej wykładni.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.
Po pierwsze chybiony jest zarzut naruszenia art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dokonał wykładni tego przepisu, a zatem nie mógł dopuścić się naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a. w zarzucanej mu formie.
Niezależnie od powyższego podkreślić należy, iż Sąd pierwszej instancji – wbrew zarzutom skarżącego - w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zamieścił sformułowania, że treść rozstrzygnięcia decyzji w zakresie przedmiotu nakazu może być doprecyzowana w jej uzasadnieniu. Wręcz przeciwnie, Sąd pierwszej instancji jednoznacznie stwierdził, iż z sentencji decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2008r. jasno wynika, iż wykonanie rozbiórki dotyczy budynku o konstrukcji drewnianej o wym.6,0 x 20,0 m dobudowanego do budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr [...] w Z. przy ul. Krakowskiej. A zatem, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie rozstrzygnięcie organu I instancji jest precyzyjne i ściśle precyzuje obiekt podlegający rozbiórce, a decyzja organu II instancji potwierdza przedmiot rozbiórki.
Z takim stanowiskiem Sądu pierwszej instancji należy się zgodzić. Rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w sposób ścisły i jednoznaczny konkretyzuje obiekt, wobec którego wydano nakaz rozbiórki. Z rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. jednoznacznie wynika, iż nakaz rozbiórki dotyczy budynku o konstrukcji drewnianej o wym. 6,0 x 20,0m dobudowanego do budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr [...] w Z. przy ul. Krakowskiej. Dodatkowo organ I instancji zaznaczył, iż wobec budynku gospodarczego, do którego dobudowany został przedmiotowy budynek o konstrukcji drewnianej, wydany został nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Także stanowisko organu odwoławczego jest w tym zakresie jednoznaczne. A mianowicie, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wyraźnie zaznaczył, że określenie spornego budynku w rozstrzygnięciu decyzji organu I instancji jest ścisłe i prawidłowe.
Również Sąd pierwszej instancji wyraźnie stwierdził, iż nie dopatrzył się żadnych uchybień co do sposobu i zakresu uzasadnienia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji jedynie wyjaśnił (zawarł pouczenie) w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż jeśli zobowiązany do wykonania nakazu rozbiórki ma jakiekolwiek wątpliwości co do treści decyzji może wystąpić w trybie art. 113 k.p.a. o ich wyjaśnienie do organu, który wydał decyzję. Sąd nie uznał jednak, iż w trybie art. 113 k.p.a. może być doprecyzowane rozstrzygniecie organu.
W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. nie jest usprawiedliwiony.
Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na braku odniesienia się do wyrażonego na rozprawie stanowiska strony skarżącej, że w odniesieniu do skarżonej decyzji zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
Przypomnieć należy, iż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi, jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, a także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy.
Ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. S. D. upatruje w braku stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie zgłoszonego przez stronę na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Z wadliwością decyzji przewidzianą w tym przepisie mamy do czynienia wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania.
Z uwagi na powyższy zarzut należy zwrócić uwagę, iż z protokołu rozprawy z dnia 30 września 2010 r. nie wynika, aby strona skarżąca lub jej pełnomocnik na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 30 września 2010 r. wyrazili stanowisko, że w odniesieniu do zaskarżonej decyzji zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Protokół rozprawy z dnia [...] września 2010 r. jest odzwierciedleniem postępowania przed Sądem pierwszej instancji. W protokole tej rozprawy nie odnotowano, aby pełnomocnik skarżącego podniósł zarzut, że zachodzi podstawa wyrażona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Akta sprawy o sygn. II SA/Kr 388/10 nie wskazują, aby taki zarzut został podniesiony przez stronę lub jej pełnomocnika.
Dodatkowo podkreślić należy, iż profesjonalny pełnomocnik skarżącego, podnosząc w skardze kasacyjnej powyższy zarzut, nie uzasadnił tego zarzutu – tak w petitum skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu. W żaden sposób nie wskazano i nie wyjaśniono w skardze kasacyjnej w czym strona upatruje naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Strona w skardze kasacyjnej nie postawiła także zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
Z tych względów zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może odnieść zamierzonego skutku.
Z powyższych przyczyn nie można też podzielić zarzut dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) p.p.s.a.
Artykuł 151 p.p.s.a. nakazuje Sądowi oddalenie skargi, jeżeli w toku dokonanej kontroli nie stwierdzi naruszenia prawa materialnego i procesowego. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt a i b p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na gruncie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy przyjąć, iż skarga kasacyjna zmierzała do wykazania, iż Sąd pierwszej instancji niezasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast uchylić orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) p.p.s.a.
Podkreślić należy, iż podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego przez Sąd administracyjny zaskarżonej decyzji statuuje norma art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., określając, iż uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji ma miejsce wówczas, gdy stwierdzone zostanie: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie nie postawiono zarzutów, ani nie zawarto argumentacji, iż Sąd pierwszej instancji miał podstawy do zastosowania w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) oddalił skargę kasacyjną.