Uzasadnienie
II OSK 1755 / 10
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie choroby zawodowej.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania sądowego i administracyjnego.
Wyrokiem z dnia 10 listopada 2004 r. sygn. akt 3/II SA/Po 1797/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2002 r., w której to decyzji nie stwierdzono u M. K. obustronnego odbiorczego ubytku słuchu typu pozaślimakowego jako choroby zawodowej. Zdaniem Sądu Instytut Medycyny Pracy w Łodzi w orzeczeniu lekarskim z dnia 31 grudnia 2001 r. nie wyjaśnił w sposób przekonujący, dlaczego przy stwierdzonym u M. K. obustronnym, odbiorczym uszkodzeniu słuchu typu pozaślimakowego znacznego stopnia wykluczone jest stwierdzenie choroby zawodowej.
Realizując, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wskazania Sądu, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Poznaniu zwrócił się do Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu o weryfikację orzeczeń lekarskich z dnia 13 lutego 2001 r. oraz z dnia 6 lutego 2002 r., wskazując, że oba orzeczenia ograniczają się wyłącznie do rozpoznania i nie zawierają właściwego uzasadnienia, które miałoby cechy opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a.
Następnie na podstawie dokonanych ustaleń, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w dniu [...] sierpnia 2005 r. wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.
Na skutek odwołania M. K. Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W wyniku wniesionej przez M. K. skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Po 359/06 uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2005 r. W ocenie Sądu organy inspekcji sanitarnej, prowadząc postępowanie administracyjne, naruszyły przepis art. 7 k.p.a. Niekompletność postępowania dowodowego przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym przejawiała się w tym, że o uzupełnienie orzeczenia wystąpiono jedynie do Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu, pomijając Instytut Medycyny Pracy w Łodzi. Ponadto odpowiedź udzielona w orzeczeniu uzupełniającym jednostki orzeczniczej pierwszego stopnia nie zawierała elementów wskazanych w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 listopada 2004 r.
Rozpoznając kolejny raz sprawę, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Poznaniu zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi o uzupełnienie orzeczenia z dnia [...] grudnia 2001 r. W ramach postępowania wyjaśniającego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wysłuchał J. B. - byłego inspektora BHP, kierownika stolarni w latach 1990-1996 w zakładzie [...] Sp. z o.o. w L., w którym pracował skarżący. Następnie decyzją z dnia 22 listopada 2007 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Poznaniu ponownie orzekł o braku podstaw do rozpoznania u M. K. choroby zawodowej.
Na skutek wniesionego przez M. K. odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2007 r., stwierdzając uchybienia w prowadzonym postępowaniu.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Poznaniu decyzją z dnia [...] maja 2009 r. na podstawie § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.- zwanego dalej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r.), art. 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.- zwanej dalej ustawą o Państwowej Inspekcji Sanitarnej) oraz art. 104 k.p.a. uznał brak podstaw do stwierdzenia u M. K. choroby zawodowej w postaci narządu słuchu.
W uzasadnieniu swej decyzji organ wskazał, że Wielkopolskie Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu w obszernym uzasadnieniu orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej z dnia 15 grudnia 2008 r. podało, że istotny postęp uszkodzenia słuchu u pacjenta miał miejsce już po ustaniu narażania na hałas, a struktura narządu słuchu została uszkodzona w części pozaślimakowej. Rozpoznano niedosłuch odbiorczy obustronny dużego stopnia pochodzenia pozazawodowego, obliczony według kryteriów medycznych obowiązujących w okresie, w którym rozpoczęto postępowanie według rozporządzenia z 1983 r. Instytut Medycyny Pracy w Łodzi, który zdiagnozował skarżącego, w wyniku konsultacji otolaryngologicznej i audiologicznej rozpoznał obustronne uszkodzenie słuchu odbiorcze czuciowo-nerwowe o lokalizacji ślimakowo- pozaślimakowej. W orzeczeniu o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej podkreślono, że uszkodzenie słuchu rozwinęło się u pacjenta w kilka lat po ustaniu narażenia na hałas i do chwili obecnej wykazuje postępujący charakter, co świadczy jednoznacznie o innej niż hałas przyczynie rozwoju uszkodzenia słuchu.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. K., zarzucając zaskarżonej decyzji oraz opiniom biegłych szereg błędów i uchybień oraz wskazując na niejednoznaczne wyjaśnienia etiologii wystąpienia niedosłuchu zawartego w obu orzeczeniach jednostek medycznych oraz brak odniesienia się do zarzutu nieprawidłowego działania audiometru, na którym wykonano badanie w przychodni przyzakładowej, co doprowadziło do otrzymania nieprawidłowego wyniku.
Decyzją z dnia 26 sierpnia 2009 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu na podstawie art. 5 pkt. 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w związku z § 11 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869- zwanego dalej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W ocenie organu II instancji w toku postępowania administracyjnego ustalono, iż odwołujący się pracował na stanowisku stolarza w warunkach narażenia na hałas w latach 1984- 1996, przy czym ostatnim zakładem pracy, w jakim był zatrudniony w warunkach narażenia był [...] Sp. z o.o. w L. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wskazał, że obie jednostki orzecznicze w swoich opiniach (z dnia 15 grudnia 2008 r. oraz z dnia 16 kwietnia 2009 r.) podały kilka przyczyn uszkodzenia słuchu, uznając, iż może być wiele uwarunkowań- czynniki genetyczne i immunologiczne, infekcje wirusowe, leki o działaniu ototoksycznym, przebyte choroby zakaźne, zaburzenia ukrwienia ośrodkowego układu nerwowego.
Ponadto Wielkopolskie Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu uznało, że najbardziej prawdopodobne przyczyny mogą mieć związek z infekcją wirusową, przebytymi chorobami zakaźnymi (w wywiadzie lekarskim odwołujący się podał jako choroby przebyte świnkę i różyczkę) lub uwarunkowaniami genetycznymi. Z treści uzasadnień orzeczeń lekarskich zajętych w sprawie wynika, że jednostki upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych zapoznały się na etapie postępowania diagnostyczno - orzeczniczego z dokumentacją leczenia z Kliniki Foniatrii i Audiologii w Poznaniu, a także z oceną narażenia zawodowego skarżącego. W orzeczeniu Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy z dnia [...] grudnia 2008 r. stwierdzono, iż uwzględniono całą dokumentację w tym historię choroby udostępnioną przez Klinikę Foniatrii i Audiologii w Poznaniu z lat 2000 i 2001 z wpisami do 2007 r. Z powyższego orzeczenia wynika także, że dr J. K., który kilkakrotnie przyjmował odwołującego się w tym samym dniu ([...] marca 2001 r.) w tej samej historii choroby zamieścił rozpoznanie takie same jak w karcie informacyjnej Kliniki, z której wynika stwierdzony niedosłuch pozaślimakowy.
W ocenie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nie znajduje również potwierdzenia zarzut dotyczący braku odniesienia się do nieprawidłowego działania audiometru, na którym wykonano badanie w przychodni przyzakładowej, a tym samym otrzymania nieprawidłowego wyniku.
W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego słusznie uznano orzeczenia pochodzące z dwóch upoważnionych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostek służby zdrowia tj. Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2009 r., jako wystarczające do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy w administracyjnym toku instancji. Podkreślono, że dokonane w przedmiotowej sprawie ustalenia na podstawie kompleksowych, szeroko i wszechstronnie uargumentowanych, zgodnych i wzajemnie się uzupełniających opinii medycznych pochodzących z placówek uprawnionych do ich opracowania, były wystarczające do wykluczenia związku przyczynowego między warunkami pracy odwołującego się, a stwierdzonym u niego schorzeniem w postaci niedosłuchu obustronnego o lokalizacji pozaślimakowej.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. K., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o przeprowadzenie dowodów, w tym o przesłuchanie wskazanych świadków.
Skarżący wskazał na naruszenie w postępowaniu administracyjnym zasad prawidłowej oceny opinii lekarskich (art. 84 § 1 k.p.a.) oraz zasad nakazujących rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Podniósł, że przestawione przez niego dowody nie zostały uwzględnione. Ponadto w ocenie skarżącego odebrano mu możliwość zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem, bowiem zaskarżona decyzja została wydana przed terminem, jaki wyznaczono w zawiadomieniu o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia się co do zebranego materiału.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając wniesioną skargę wskazał na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.).
Oceniając zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, iż podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r., a to zgodnie z § 11 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy administracji prawidłowo przeprowadziły dodatkowe postępowanie wyjaśniające, a rozstrzygnięcie sprawy oparto na ostatecznych, jasnych i przejrzystych orzeczeniach lekarskich Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2008 r. i Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2009 r., zasadnie uwzględniając dotychczas zgromadzony materiał dowodowy w postaci dokumentacji przebiegu choroby i informacji o rodzaju i okresie narażenia na szkodliwe czynniki. W ocenie Sądu prawidłowo uznano w postępowaniu administracyjnym, że wnioski z tych opinii wyjaśniły wątpliwości i sprostały wskazaniom zawartym zwłaszcza w wyroku z dnia 10 listopada 2004 r.
Sąd uznał, iż słusznie przyjęto w postępowaniu administracyjnym, że obie opinie w sposób niewątpliwy, rzeczowy, wzajemnie uzupełniający się i przydatny dla rozstrzygnięcia sprawy ustaliły w oparciu o cały materiał dowodowy, że brak jest podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej.
Nie znalazł też potwierdzenia zarzut skarżącego, iż nie ustosunkowano się i odrzucono wskazywany przez niego materiał dowodowy. Sąd podkreślił nadto, że powołany przez skarżącego dr J. K. wskazał w swym rozpoznaniu choroby niedosłuch pozaślimakowy, a więc nie zaistniała sprzeczności między rozpoznaniem tego lekarza, a wnioskami orzeczeń lekarskich. W konsekwencji słusznie przyjęto w postępowaniu administracyjnym, że brak jest podstaw do przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, wskazanych przez skarżącego na potwierdzenie powyższych okoliczności, gdyż zostały one stwierdzone innymi dowodami (art. 78 § 2 k.p.a.).
Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że badania specjalistyczne winny być wykonywanie zaraz po stwierdzeniu narażenia, a nie po 13 latach słusznie wskazano w postępowaniu administracyjnym, że rozporządzenie z 1983 r. nie wyznacza żadnych szczególnych warunków w tym zakresie, zwłaszcza czasowych. Zgodnie z punktem 15 załącznika do rozporządzenia z 1983 r. istotne jest rozpoznanie uszkodzenia słuchu oraz ustalenie, że jego przyczyną było działania szkodliwego czynnika w postaci hałasu. W tym zakresie zasadnie stwierdzono w ocenie Sądu, że brak jest związku przyczynowego między uszkodzeniem słuchu u skarżącego, a narażeniem na hałas w miejscu pracy.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie naruszono też prawa skarżącego do udziału w postępowaniu i miał on możliwość wglądu do akt i ustosunkowania się do zgromadzonego materiału dowodowego.
Z przedstawiony wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
M. K. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając mu "w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 149 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi wniesionej przez... M. K. w sytuacji, kiedy istotne ustalenia sądu są sprzeczne ze stanem faktycznym a także w sytuacji, kiedy uzasadnienie wyroku potwierdza jedynie w ogólnikowy sposób zasadność zaskarżonej decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu, bez wystarczającego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, co jest przejawem niewłaściwej sądowej kontroli nad działalnością administracji publicznej ".
Wskazując na powyższe podstawy kasacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu ewentualnie o "uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie orzeczenia o stwierdzeniu choroby zawodowej".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji wyraźne potwierdzono stanowisko skarżącego, że hałas mógł wywołać uszkodzenie słuchu o charakterze pozaślimakowym. Ponadto w ocenie skarżącego uzasadnienie wyroku potwierdza jedynie w ogólnikowy sposób zasadność zaskarżonej decyzji bez wystarczającego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, co jest przejawem niewłaściwej sądowej kontroli nad działalnością administracji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera podstaw, które pozwalałyby na jej uwzględnienie.
W związku z przedstawionymi we wniesionej skardze podstawami kasacji i ich uzasadnieniem koniecznym jest przypomnienie, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a, a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów kasacji i rozpoznaje ją wyłącznie w powyżej wskazanych granicach.
Odnosząc się do przedstawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 149 p.p.s.a. wskazać należało, iż pierwszy z wymienionych przepisów odnosi się do zakresu kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne, które w rozpoznawanym przypadku dotyczyły orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Nie może on jednak stanowić samodzielnej podstawy kasacji w zakresie przedstawionym w treści zarzutu, a odnoszącym się do zakwestionowania przyjętych w skarżonym wyroku ustaleń stanu faktycznego sprawy. Wyjaśnienia wymaga, iż tak postawiony zarzut, jak w niniejszej skardze kasacyjnej, mógłby jedynie sprowadzać się do zakwestionowania samego faktu nie dokonania przez Sąd kontroli skarżonej decyzji administracyjnej w ogóle, co w okolicznościach niniejszej sprawy w sposób oczywisty nie miało miejsce.
Natomiast brak odpowiedniego powiązania tego zarzutu z innymi przepisami proceduralnymi, które w ocenie skarżącego zostały naruszone, uniemożliwia odniesienie się do niego w zakresie przedstawionym w treści uzasadnienia zarzutu. Podkreślić należy również, iż autor skargi kasacyjnej - radca prawny J. N., ani w treści zarzutu skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie wskazał na żadne inne przepisy postępowania, które w jego ocenie zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji.
Ponadto stwierdzić trzeba, iż wskazanie w podstawie skargi kasacyjnej na naruszenie art. 149 p.p.s.a. jest o tyle bezzasadne, iż przepis ten nie był podstawą rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Przepis art. 149 p.p.s.a. stanowić może bowiem podstawę uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny, ale jedynie w przypadku złożenia skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a., co w niniejszej sprawy nie było przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, wobec braku zasadności przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów oraz wobec nie stwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 -261 p.p.s.a.