Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1760/17

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 marca 2017 r. sygn. VII SAB/Wa 95/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. F. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku W. F. o stwierdzenie nieważności postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] skargę tę oddalił.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 4 listopada 2016r. W. F. złożył skargę na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] września 2016r. zawieszającego z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, m.in., że postępowanie w sprawie trwa szósty rok, a ilość orzeczeń uchylonych i unieważnionych przekroczyła 30. Zarzucił organom nadzoru budowlanego ostentacyjne łamanie prawa, zaświadczanie nieprawdy i manipulowanie dowodami. Zdaniem strony, rażące łamanie prawa stało się faktem, zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nadal uchyla się od jakiejkolwiek reakcji, w szczególności ignoruje wiążący go wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 1104/09, mówiący o przesłankach wyłączenia z postępowania z mocy prawa pracowników PINB dla Miasta Wrocławia.

Skarżący wniósł - w przypadku uwzględnienia skargi - o orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o zobowiązanie Dolnośląskiego WINB do natychmiastowego rozpatrzenia sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku z 16 marca 2017 r. oddalającego skargę W. F. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), dalej: p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

1. 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
2. 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Stosownie zaś do § 1a, 1 b art. 149 p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Sąd wyjaśnił, że w doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracyjnego możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on żadnych czynności w sprawie. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy natomiast rozumieć sytuację, w której organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238).

Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie zatem innych sytuacji niż formalna bezczynność organu (nie wydanie w terminie rozstrzygnięcia).

Sąd wskazał następnie, że terminy do załatwienia spraw określa art. 35 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Powyższą powinność należy rozumieć jako ogólną wskazówkę dotyczącą załatwiania wszystkich spraw w postępowaniu administracyjnym w taki sposób, aby nie tylko dochować terminów zakreślonych w kodeksie, ale również - w miarę możliwości - sprawy załatwiać w krótszych terminach.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016r. nr [...], którym zawieszono z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] wpłynął do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 7 października 2016r.

Sąd stwierdził, że skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 2 listopada 2016r. (data wpływu 4 listopada 2016r.). W tej samej dacie skarżący złożył skargę do Sądu.

Sąd ustalił także, że po otrzymaniu ww. wniosku w dniu 7 października 2016r. organ podjął czynności w dniu 13 października 2016r. (pismo znak [...]) występując do Dolnośląskiego WINB o przesłanie akt sprawy dotyczących kwestionowanego postanowienia. Jednocześnie organ poinformował skarżącego, w trybie art. 36 § 2 k.p.a., że wniosek zostanie rozpoznany po otrzymaniu żądanych akt.

W dniu 24 października 2016r. wpłynęło do GINB zażalenie J. F. na postanowienie nr [...], którego stwierdzenia nieważności domagał się skarżący wnioskiem z dnia 7 października 2016r.

W pierwszej kolejności GINB zasadnie zatem rozpoznał zażalenie, po rozpatrzeniu którego postanowieniem z dnia [...] października 2016r. ([...]) utrzymał w mocy postanowienie nr [...].

Tym samym w dacie złożenia przedmiotowej skargi (4 listopada 2016r.), jak i nadesłania jej przez organ do Sądu (25 listopada 2016r.) organ nie pozostawał ani w bezczynności, ani nie prowadził postepowania w sposób przewlekły, skoro nie upłynęły jeszcze terminy do załatwienia sprawy określone w art. 35 § 3 k.p.a. Sąd podkreślił, że stosownie do § 2 art. 35 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi Sąd wskazał, że przedmiotem jego kontroli w niniejszym postępowaniu było wyłącznie to, czy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowienia Dolnośląskiego WINB nr [...], bądź prowadził postępowanie w sprawie tego wniosku przewlekle, a nie analiza prowadzonego od 6 lat postępowania administracyjnego i wydanych w jego toku ponad 30 orzeczeń (uchylonych i unieważnionych) oraz ignorowania wyroku NSA czy konieczności wyłączenia pracowników PINB i DWINB.

W skardze kasacyjnej wniesionej od wyroku z 16 marca 2017 r. skarżący W. F. podniósł zarzuty naruszenia:

1. 1) prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.):
2. a) art. 35 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie w sytuacji zaistnienia przesłanek jego zastosowania oraz niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jako że skarżący przesłał wraz z wnioskiem postanowienie [...], w którym widać, że DWINB dokonał zawieszenia postępowania wskazując na inne postępowanie, które sam prowadzi;
3. b) art. 35 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy GINB zna okoliczności tej sprawy z urzędu, zaś z akt, których przesłania zażądał od organu I instancji, "nic więcej przecież nie może wynikać". GINB, który co dopiero stwierdził nieważność decyzji DWINB utrzymującej decyzję organu I instancji musiał mieć świadomość, że ta ostatnia obarczona była tymi samymi wadami kwalifikowanymi,
4. c) art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. tj. zasady legalizmu w połączeniu z zasadą budowania zaufania, przez nich niewłaściwe zastosowanie - nie ma bowiem żadnego przepisu mówiącego o pierwszeństwie trybu odwoławczego wobec nieważnościowego, a ekonomika wskazuje – przez analogię do postępowania sądowoadministracyjnego, na pierwszeństwo rozpatrzenia zarzutu dotyczących nieważności;
5. 2) przepisów postępowania: art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 i art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie w związku z:
6. a) pominięciem, że skarżący przesłał wraz z wnioskiem postanowienie DWINB [...] i pominięcie art. 35 § 2 k.p.a. mówiącego o obowiązku natychmiastowego załatwienia sprawy;
7. b) pominięcie, że GINB z urzędu zna okoliczności sprawy – trudno wyobrazić sobie sprawę bardziej znaną organowi, a jednocześnie prostą i oczywistą niż niniejsza sprawa;
8. c) uznaniem, że GINB przedmiotową sprawę, wszczętą w dniu 7 października 2016 r. rozstrzygnął, gdyż rozstrzygnięcie wydał w trybie odwoławczym naruszając tym samym tryb instancyjny.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a. poprzez uznanie celowej przewlekłości (bezczynności) organu. Skarżący zrzekł się rozprawy wnosząc o rozstrzygnięcie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami i z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w granicach wniesionego środka odwoławczego.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że celem postępowania sądowego zainicjowanego skargą na bezczynność organu administracji publicznej jest ochrona strony przed nieuzasadnioną zwłoką organu w załatwieniu sprawy administracyjnej i zobligowanie organu do załatwienia sprawy. Pojęcie "załatwienie sprawy administracyjnej" obejmuje wydanie decyzji kończącej postępowanie, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1 k.p.a.).

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W art. 35 § 5 k.p.a. ustawodawca przewidział jednocześnie, iż do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje zatem wtedy, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 73/16; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 2227/16; wyrok NSA z dnia 28 lipca 2015 r. sygn. II OSK 3274/14).

Stwierdzenie przez sąd administracyjny, czy podlegające ocenie postępowanie, w związku z wniesieniem skargi na bezczynność lub/i przewlekłość, można (lub nie) zakwalifikować jako dotknięte przewlekłością prowadzenia, uwzględniając powyższe, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania szeregu ocen toku czynności procesowych, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania.

Należy ponadto mieć na uwadze, że przy rozpatrywaniu skargi na bezczynność organu administracji publicznej sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydawania orzeczenia.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji trafnie stwierdził, że Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego bezczynności zarzucić nie można, nie można też uznać, że organ ten dopuścił się prowadzenia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia w sposób przewlekły.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie ma na względzie, że przepis art. 156 k.p.a. nie ogranicza stosowania nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji (postanowień) administracyjnych, jakim jest stwierdzenie nieważności - do rozstrzygnięć ostatecznych - jak czynią to przepisy art. 145, 154 i 155 k.p.a., zaś w świetle ugruntowanego obecnie orzecznictwa, wybór środka zaskarżenia decyzji nieostatecznej (tu odpowiednio: postanowienia na które służy zażalenie) należy do strony, która może skorzystać z postępowania instancyjnego składając odwołanie (zażalenie) lub też - przed upływem terminu do wniesienia odwołania (zażalenia) - wystąpić o stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) organu I instancji (zob. postanowienie NSA z 12 sierpnia 2005 r. sygn. II OW 10/05).

Zauważyć jednakże trzeba, że wniosek W. F. o stwierdzenie nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania wpłynął do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 7 października 2016 r. i spowodował wystąpienie przez ten organ do Dolnośląskiego WINB o przesłanie akt sprawy. Czynność ta nie mogła być uznana za zbędną, gdyż nie budzi wątpliwości, że warunkiem prawidłowego podejmowania rozstrzygnięć w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym jest dysponowanie przez organ oryginalnymi aktami sprawy. Wzgląd na zasadę ekonomiki postępowania nie może sięgać tak daleko, by uzasadniać podejmowanie przez organ czynności bez akt sprawy. Skarżący w ramach złożonej skargi kasacyjnej nie wykazał przy tym, że wyjątek od zasady orzekania na podstawie akt sprawy, (art. 35 § 2 k.p.a.) powinien w tej sprawie znaleźć zastosowanie.

Uwzględnić przede wszystkim jednak trzeba, że w dniu 24 października 2016 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na postanowienie, którego dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności wpłynęło zażalenie wniesione przez inną uprawnioną stronę (J. F.). Wniesienie przez innego uczestnika postępowania zażalenia na postanowienie, co do którego skarżący zainicjował postępowanie nieważnościowe miało ten skutek, że zatamowało – do czasu zakończenia postępowania zażaleniowego – możliwość wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 k.p.a. W takim bowiem przypadku należało uznać, że tryb zwykły na pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnym, co wiąże się z tym, że w postępowaniu wywołanym zażaleniem (odwołaniem) organ ma obowiązek rozpoznać sprawę w jej całokształcie, zaś organ nadzorczy w postępowaniu nieważnościom bada wyłącznie, czy zaistniały przesłanki określone w art. 156 §1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2007 r., II OSK 903/06).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, wobec trwającego w czasie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania stanu nieostateczności postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...], a następnie wszczętego i będącego w toku postępowania zażaleniowego, zakończonego postanowieniem DINB z dnia [...] października 2016 r., Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w dacie złożenia rozpoznawanej przez ten Sąd skargi, co miało miejsce 4 listopada 2016 r., stan bezczynności organu ani przewlekłości postępowania nie zaistniał.

W świetle okoliczności niniejszej sprawy, a odniesieniu do których w nawiązaniu do treści art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd I instancji wyprowadził uprawnione wnioski co do braku podstaw do stwierdzenia bezczynności organu bądź przewlekłego prowadzenia postępowania, zarzuty kasacji, dotyczące potencjalnej możliwości oraz zasadności przeprowadzenia równoległego do postępowania zażaleniowego postępowania w trybie nieważności w oparciu o załączone przez skarżącego do wniosku o stwierdzenie nieważności dokumenty obejmujące kopię postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...], nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

W niniejszej sprawie nie można bowiem skutecznie zarzucić Głównemu Inspektowi Nadzoru Budowlanego prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest w bezczynności, co definiuje prowadzenie postępowania przewlekle, ani niezakończenie postępowania, mimo istnienia ustawowego obowiązku, wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub niepodjęciem stosownej czynności.

W powyżej opisanych okolicznościach sprawy, zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 i art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. powiązane z zarzutami naruszenia art. 35 § 2 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a., art. 7 i art. 8 k.p.a. uznać należało za całkowicie chybione. Stanowisko skarżącego kasacyjnie, że niewywiązanie się przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z ustawowego obowiązku załatwienia sprawy w terminie wskazanym w art. 35 § 2 k.p.a. nie było usprawiedliwione konkretnymi okolicznościami sprawy, co uzasadniałoby uwzględnienie skargi na bezczynność, na aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje.

W kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu w sprawie ze skargi skarżącego na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania art. 97 § 1 pkt 4 p.p.s.a. nie miał zastosowania, zatem zarzut wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem tego przepisu polegającym na jego niewłaściwym zastosowaniu do uwzględnienia skargi kasacyjnej w żadnej mierze prowadzić nie mógł.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.