Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1763/17

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 1093/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę A. D. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia 28 czerwca 2016 r., nr... w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowania się wytycznym co do dalszego postępowania. Zdaniem Sądu, rozpoznając niniejszą sprawę po wydaniu prawomocnego wyroku Sądu z dnia 14 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 661/16, organy obu instancji uwzględniły zarówno dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie, jak i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w tym wyroku.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że w powołanym wyżej wyroku Sąd, związany stanowiskiem zajętym przez NSA w wyroku z dnia 2 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1167/11, przesądził, że skarżący wykazał, że kwestionowane zapisy studium dotyczące obszaru IA, na którym położone są jego działki, naruszają interes prawny skarżącego przez realny wpływ na wykonywanie przysługującego mu do działek prawa własności, ugruntowanego w art. 64 Konstytucji RP i art. 140 Kodeksu cywilnego. Sąd stwierdził, że w sytuacji skarżącego tylko prawo zaskarżenia ustaleń studium uczyni realnym konstytucyjne prawo do sądu przez merytoryczne rozpoznanie zarzutów do rozwiązań planistycznych ustalonych w studium. Ocenił, że zmienione studium określa drastyczne ograniczenia jakiejkolwiek ingerencji na przedmiotowych działkach skarżącego, które są bardziej rygorystyczne niż w poprzednio obowiązującym studium. Powyższe oznacza w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, że zaistniały warunki kontroli legalności zaskarżonego studium przez Sąd.

W powołanym wyroku w odniesieniu do zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdził, że Rada Miejska niewłaściwie rozpatrzyła uwagi wniesione m.in. przez skarżącego do projektu studium, nieuwzględnione przez Burmistrza. Zarzucił, że pod głosowanie poddano samą uchwałę w przedmiocie zmiany studium, a nie było w nim żadnej wzmianki, aby przed przyjęciem uchwały analizowano nieuwzględnione przez Burmistrza uwagi, zgłaszane przez właścicieli konkretnych działek i poddano pod głosowanie poszczególne uwagi. Wskazał, że przeprowadzając ponownie procedurę uchwalenia studium organ musi pamiętać również, że akty planistyczne nie powinny wprowadzać większych ograniczeń prawa własności, niż wynika to z ustaw szczególnych, w tym przypadku ustawy o ochronie przyrody i wydanych na jej postawie rozporządzeń, mających charakter lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto, istotne powinno być precyzyjne ustalenie obiektywnych przeszkód faktycznych i prawnych, które uniemożliwiają uwzględnienie wniosków skarżącego i szczegółowe odniesienie się do nich. Z przyjętych w studium rozwiązań wynika, że na terenie działek skarżącego niemożliwa jest nie tylko jakakolwiek zabudowa, a także ingerencja i dostęp do tych działek, poza dostępnością dla ekip profesjonalnych. Sąd stwierdził, że organy gminy powinny rzetelnie uzasadnić i udokumentować odmowę uwzględnienia uwag właścicieli danych terenów co do ich przeznaczenia, aby przekonać, że ich indywidualny interes nie może zostać zaspokojony kosztem uprawnień innych osób lub interesu publicznego. Powyższe oznacza, że organy gminy ponownie przeanalizują zasadność przyjętych w studium ustaleń w kontekście zgłoszonych uwag, mając na względzie przedstawione wytyczne.

Sąd podniósł też, że skoro zamiarem organów była zmiana obowiązującego studium z 1999 r., to nie można było pominąć dwóch zmian tego aktu z lutego i czerwca 2003 r. i należało wspomnieć o nich w skarżonej uchwale. Zarzucił, że Rada Miejska w M. niekonsekwentnie posługuje się nazewnictwem załączników do uchwały. Za niezrozumiałe Sąd uznał twierdzenie zawarte w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały, iż dotychczas obowiązująca uchwała w sprawie studium traci moc, skoro w § 3 wskazano wyraźnie, że część przepisów i załączników do uchwały z 1999 r. nie ulega zmianie. Wskazał również na konieczność ewentualnego rozważenia, w ramach ponownej procedury przyjęcia studium, po dokonaniu analizy uwarunkowań i zagospodarowania przedmiotowego terenu, czy niezbędne jest uzyskanie uzgodnienia organu nadzoru górniczego, a także właściwe oznaczenie tego obszaru.

Sąd pierwszej instancji uznał, że z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że w toku ponownej procedury planistycznej organy gminy zrealizowały wszystkie powyższe wskazania Sądu.

Jak wynika z protokołu nr... z... zwyczajnej sesji Rady Miejskiej w M., która odbyła się w dniu 28 czerwca 2016 r., Rada Miejska głosowała oddzielnie nad poszczególnymi uwagami do projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy... W wyniku głosowania, Rada nie uwzględniła zgłoszonych uwag, a uzasadnienie zajętego stanowiska zawarto w załączniku nr... do uchwały nr... z dnia 28 czerwca 2016 r., w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy.... Następnie poddano pod głosowanie cały projekt uchwały.

Oceniając wprowadzenie ograniczeń prawa własności na działkach skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że w poprzedniej zmianie studium wprowadzono zapisy wynikające wprost z Planu Ochrony M. Parku Krajobrazowego, w szczególności przytoczono zakazy i nakazy, jakie mogą być w parku krajobrazowym wprowadzone zgodnie z ustawą o ochronie przyrody. W kontrolowanym akcie organ ograniczył się do wskazania, że na terenie objętym studium znajduje się M. Park Krajobrazowy i obowiązują tam przepisy szczególne dotyczące tego rodzaju terenu, w tym Plan Ochrony M. Parku Krajobrazowego.

Rada Miejska uzasadniła też szczegółowo zajęte stanowisko w kwestii uwag zgłoszonych w toku procedury planistycznej przez skarżącego. Skarżący domagał się uwzględnienia treści prawomocnych wyroków sądów w kwestii ograniczenia prawa własności oraz usunięcia z prognozy oddziaływania na środowisko i ustaleń studium zapisów dotyczących planowanego utworzenia rezerwatu K. na jego działkach. Jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia Rady Miejskiej w sprawie uwag, wskazane tereny położone są granicach M. Parku Krajobrazowego (granice ustalono na rysunku studium na podstawie rozporządzenia), na którego obszarze obowiązuje Plan Ochrony wprowadzony uchwałą Nr... Sejmiku Województwa W. z dnia 28 sierpnia 2012 r. (Dz.Urz. Woj. W. z 2012 r. poz....), w ustaleniach studium odwołano się wprost do ustaleń planu ochrony w zakresie zasad zabudowy i zagospodarowania terenów położonych w granicach parku.

W związku z powyższym zgodnie z przyjętymi w studium rozwiązaniami (rozdział 3, pkt b) w odniesieniu do wskazanych terenów obowiązują przepisy Planu Ochrony M. Parku Krajobrazowego. Wprowadzenie więc na wskazanych działkach kierunków rozwoju zabudowy byłoby niezgodne z przepisami Planu Ochrony Parku. Ponadto Rada wyjaśniła, że prognoza oddziaływania na środowisko jest dokumentem uzupełniającym do projektu studium, nie jest jego częścią składową Zawartość projektu studium określa Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Prognoza oddziaływania na środowisko jest zatem dokumentem pomocniczym, na podstawie którego następuje uzgodnienie i opiniowanie studium. W trakcie procedury uzgadniania i opiniowania żaden z upoważnionych organów nie zgłaszał zastrzeżeń dotyczących prognozy, a jej zakres podlegał wcześniejszym uzgodnieniom m.in. z RDOŚ w O. W kwestii utworzenia rezerwatu Rada wyjaśniła, że Prognoza odwołuje się do Planu Ochrony M. Parku Krajobrazowego, w którym utworzenie takiego rezerwatu zgłoszonej jest jako postulat ze względu na wysokie walory przyrodnicze obszaru.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie nie doszło więc do nieuzasadnionego ograniczenia własności na działkach skarżącego w skutek uchwalenia zaskarżonego Studium. Nadto organ wykazał w toku procedury planistycznej, że wprowadzenie kwestionowanych zapisów było uwarunkowane charakterystycznym położeniem działek skarżącego na terenach cennych przyrodniczo. Z dokumentacji planistycznej wynika, że organ gminy dokonał uzgodnienia z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego, który postanowieniem z dnia 29 października 2013 r. pozytywnie zaopiniował projekt zmian studium, w zakresie zagospodarowania terenu górniczego Zełwągi II i Woźnice. Wskazano też obszary kopalin i obszary górnicze i obszar terenów zamkniętych (zał. nr 4 do zaskarżonej uchwały).

Ponadto, odniósł się do poprzednich zmian uchwał w sprawie zmian studium, wprowadził zapis niebudzący wątpliwości w zakresie utraty mocy ówcześnie obowiązującej uchwały w sprawie studium we wskazanej w powołanym wyżej wyroku części i ujednolicił nazewnictwo. Stosownie do art. 11 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 54 w związku z art. 39 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235, ze zm.), Burmistrz Miasta... zawiadomił – przez ogłoszenie w lokalnej prasie, publikatorze BIP oraz na tablicach ogłoszeń Urzędu Miasta i sołectw Gminy... – wyłożeniu do publicznego wglądu w dniach od 15 kwietnia 2016 r. do 6 maja 2016 r., w siedzibie Urzędu Miasta i Gminy w M. projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy... wraz z integralnymi załącznikami oraz prognozą oddziaływania na środowisko i dokumentacją sprawy w tym stanowiskami innych organów.

Poinformował też, że tekst projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta gminy... wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, udostępniony będzie również w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu, a dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie studium rozwiązaniami odbędzie się w dniu 29 kwietnia 2016 r. o godz. 14.00, w siedzibie Urzędu Miasta i Gminy w M. W dokumentacji planistycznej znajduje się protokół z przeprowadzonej dyskusji publicznej z dnia 29 kwietnia 2016 r.

Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że organ gminy zrealizował wszystkie wytyczne Sądu z dnia 14 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 661/16. W ocenie Sądu niezasadny był tym samym zarzut naruszeniu art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nie budziło wątpliwości Sądu, że na etapie uchwalania studium może dojść do ograniczenia prawa własności nieruchomości. Sąd podkreślił jednak, że z prawa własności nie można wywodzić prawa do zabudowy jako nieodzownego elementu tego prawa. Chociaż prawo do zabudowy stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości gruntowej, to jednak nie daje ono właścicielowi pełni władzy nad rzeczą i nie ma charakteru prawa nieograniczonego. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego (zob. wyrok NSA z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 518/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa. gov.pl; dalej: CBOSA).

Tym samym, zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała nie narusza art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż żaden przepis prawa nie gwarantuje właścicielowi gruntu nieograniczonego prawa do jego zabudowy. Nadto ustalenia planu ogólnego Gminy..., który stracił ważność w 2003 r., nie wprowadzały możliwości zabudowy działek skarżącego. Skarżący również nie podnosił, aby uprzednio obowiązujące regulacje prawa miejscowego lub studium wprowadzały taką możliwość. W ocenie Sądu, uchwalenie planu miejscowego nie skutkuje uszczupleniem uprawnień właścicielskich skarżącego ponad granice dopuszczane prawem. Fakt, że organ gminy nie przedkłada ekonomicznych interesów skarżącego nad obowiązek ochrony przyrody, nie stanowi bowiem o naruszeniu prawa.

Sąd podniósł, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r. poz. 2134 ze zm.), utworzenie lub powiększenie obszaru rezerwatu przyrody jest celem publicznym w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.). Przepisy wymienionych ustaw nie uzależniają utworzenia rezerwatu od zgody właścicieli gruntów, które miałyby zostać objęte tą formą ochrony przyrody. Nadto, uprawnienia związane z tworzeniem, likwidacją lub zmianą granic rezerwatów przyrody, na mocy przepisów ustawy o ochronie przyrody (np.: art. 13, art. 19 ust. 1 pkt 2 czy art. 22 ust. 2 pkt 2), skupione zostały w gestii regionalnego dyrektora ochrony środowiska, który jest organem najlepiej rozeznanym w potrzebach ochrony przyrody na terenie swojego działania. Skoro w myśl art. 13 ust. 3a ustawy o ochronie przyrody projekty tych aktów w części dotyczącej rezerwatu przyrody i jego otuliny, wymagają uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów mogących mieć negatywny wpływ na cele ochrony rezerwatu przyrody, to akt o utworzeniu rezerwatu przyrody ma charakter nadrzędny wobec generalnych aktów planistycznych gminy (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1071/13, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1211/14, CBOSA).

Tym samym, zdaniem Sądu, stanowisko Gminy wyrażone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w żaden sposób nie przesądza o możliwości utworzenia rezerwatu przyrody. Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skarżącego wiążące się z postulowaną w Studium możliwością utworzenia rezerwatu m.in. na jego działkach.

Sąd uznał również, zarzut naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) określających ogólne zasady postępowania administracyjnego, także za niezasadny. Przypomniał, że art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Innymi słowy, chodzi tu o tzw. postępowanie jurysdykcyjne, które ma zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej.

Natomiast studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem prawa miejscowego uchwalanym w procedurze planistycznej regulowanej przede wszystkim w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W procedurze tej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania, a tym samym nie mogły być przez Gminę naruszone.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, bezpodstawny był zarzut naruszenia art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż przepis ten odnosi się wyłącznie do skutków uchwalenia albo zmiany planu miejscowego, a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Sąd wyjaśnił, że wprawdzie gmina kształtuje i prowadzi politykę przestrzenną na swoim terenie w drodze uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, lecz wymienione akty planistyczne różnią się zasadniczo mocą wiążącą. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ma na celu określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, natomiast stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje w drodze uchylenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Tylko z ustaleniami miejscowego planu ustawodawca przewidział możliwość zrekompensowania, na zasadach określonych w tym przepisie, naruszenia nową regulacją planu miejscowego nabytych praw, dotyczących sposobu wykonywania prawa własności (prawa użytkowania wieczystego). W przypadku bowiem całkowitego bądź istotnego ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, jak również w przypadku obniżenia wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu, zgodnie z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właścicielom przysługują względem gminy, chroniące ich interes roszczenia.

Za niezrozumiały Sąd uznał zarzut naruszenia art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący nie został wywłaszczony na mocy ustaleń zaskarżonego aktu. Podobnie niezasadny, zdaniem Sądu, był zarzut naruszenia art. 119 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który określa obligatoryjne składniki decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu nieruchomości, wydawanej ponadto przez inny organ administracji publicznej, to jest przez starostę. Uchwała Rady Miejskiej w M. nie może naruszać tego przepisu.

Odnosząc się do zarzutu uniemożliwienia skarżącemu wypasu bydła na jego działkach Sąd wskazał, że niezależnie od tego, że studium jest jedynie aktem wiążącym wewnętrznie, a nie źródłem przepisów powszechnie obowiązujących na terenie gminy i jako taki nie ustanawia zakazów i nakazów, z treści zaskarżonego Studium nie tylko nie wynika taki zakaz, ale na co zasadnie wskazano w odpowiedzi na skargę, w Części II Studium – Kierunki zagospodarowania przestrzennego w Rozdziale III – Kierunki zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy..., w pkt. 11 – Kierunki i zasady kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej ppkt. 3 lit. b) wprost zapisano, że na terenie niwy polnej W. i D. należy stosować program rolno-środowiskowy z preferencją utrzymania trwałych użytków zielonych.

Sąd dodał też, że jak sam skarżący wskazał, to organ ochrony środowiska odmówił mu zgody na prowadzenie wypasu bydła. Skarżący nie wykazał przy tym, że odmowa ta miała jakikolwiek związek z ustaleniami skarżonego studium.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej A. D. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego w wysokości wynikającej z przedłożonego na rozprawie spisu kosztów.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. – przepisów prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, mające wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) poprzez ograniczenie prawa własności skarżącego w oparciu o przepisy rangi podustawowej uchwałą Sejmiku Województwa W. oraz wadliwą subsumcję stanu faktycznego sprawy wskutek niezastosowania normy art. 23 ust. 2 w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody co skutkuje realnym naruszeniem prawa własności skarżącego, wynikającym z dyspozycji art. 64 Konstytucji RP, jak i art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
2. – przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) wskutek niezastosowania się przez organ samorządu terytorialnego oraz Sąd pierwszej instancji do zapadłych wcześniej orzeczeń Naczelnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, czym naruszono normę art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;
3. – przepisów postępowania określonych treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z treścią art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskutek powołania się w treści uzasadnienia orzeczenia na okoliczności faktyczne, poglądy prawne i orzeczenie sądowe niemające żadnego związku przyczynowego ani logicznego z obecnie rozpoznawaną sprawą, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia 28 czerwca 2016 roku nr... w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy... w zakresie, w jakim obejmuje ono swoim oddziaływaniem grunty rolne należące do skarżącego to jest działki o numerach geodezyjnych... oraz..., zlokalizowanych w obrębie T., gmina....

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W określeniu podstaw wniesienia skargi kasacyjnej wyliczono: art. 173 § 1 i 2, art. 174 ust. 1 i 2, art. 175 § 1, art. 176, art. 177 § 1, art. 185 § 1 w związku z art. 193 i art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i o to wyliczenie wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie. W zarzutach kasacyjnych nie powiązano z art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który reguluje środki prawne, stosowane przez sąd administracyjny, wobec aktów prawa miejscowego oraz uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego z naruszeniem przepisów prawa uzasadniających ich zastosowanie. Powołanie w podstawach skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi czyni ten zarzut niezasadnym, a to z tego względu, że w art. 145 § 1 pkt 1 uregulowano podstawy prawa zastosowania środka uchylenia decyzji, która została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c).

Podstawy stosowania środka prawnego wobec decyzji nie mają zastosowania wobec uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argument stosowania przepisów postępowania administracyjnego przez odesłanie w art. 24 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest zasadny, a to z tego względu, że dotyczy wyłącznie odesłania do stosowania art. 106 Kodeksu w zakresie procedury współdziałania.

Artykuł 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie reguluje rodzaju naruszeń prawa, które daje podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały będącej aktem prawa miejscowego, a w zakresie uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego niemających charakteru aktów prawa miejscowego, po upływie okresu przedawnienia, stwierdzenia niezgodności z prawem. Podstawy do wyprowadzenia rodzajów naruszenia przepisów prawa reguluje art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze kasacyjnej nie wyprowadzono tych naruszeń prawa, które uzasadniały zastosowanie środka prawnego wobec zaskarżonej uchwały.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd przy rozpoznaniu sprawy w pełni zastosował się do wykładni zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego przez ustalenie zakresu wpływu zaskarżonej uchwały na prawo własności przysługujące skarżącemu w zakresie wyliczonych działek nr... oraz... położonych w obrębie T., gmina.... Wskazał na zakres unormowania w studium, które nie narusza art. 23 ust. 2 w związku z art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy omyłki w uzasadnieniu wyroku. Zarzut zatem naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstaw do uznania za zasadny.

W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.