Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2[...]/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z [...] stycznia 2017 r., nr [...], Wójt Gminy [...] nakazał J.S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...], jako właścicielowi działki nr [...] położonej w [...] gm. [...], usunięcie z powyższego terenu zgromadzonych odpadów o kodach 17 01 01 (odpady z betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów), 17 01 02 (gruz ceglany) i 17 01 07 (zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż w 17 01 06). Wykonanie decyzji miało nastąpić przez zawarcie umowy na usunięcie odpadów i ich transport do miejsca składowania lub unieszkodliwiania odpadów z przedsiębiorcą posiadającym odpowiednie zezwolenie. W konkluzji swej decyzji organ gminy wskazał, że obowiązek powinien być wykonany w terminie do dnia 30 czerwca 2017 r.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.S..
W wyroku przytoczono dalej, że powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. SKO w [...], po rozpatrzeniu powyższego odwołania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, K.p.a.) oraz art. 3 pkt 3 i 19 oraz art. 26 ust. 1-2 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1987 z późn. zm., Uodp) uchyliło pkt 3 decyzji organu I instancji, i w tym zakresie ustaliło nową datę wykonania obowiązku - do dnia 30 września 2017 r., w pozostałej części utrzymało zaś decyzję zaskarżoną odwołaniem w mocy.
SKO w [...] stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowo-wyjaśniające i ustalił, że na przedmiotowej działce znajdują się odpady, których być tam nie powinno i które powinny być usunięte. Dlatego decyzja organu gminy w tym zakresie jest prawidłowa i w sposób wyczerpujący uzasadniona. Organ I instancji – w ocenie Kolegium – wskazał też inne, prawem wymagane elementy decyzji nakazującej usunięcie odpadów – rodzaj odpadów, sposób ich usunięcia odpadów oraz termin ich usunięcia. Co do terminu usunięcia odpadów, to wskazano w decyzji organu odwoławczego, że wyznaczony pierwotnie termin (30 czerwca 2017 r.), musiał zostać zmodyfikowany. Strona decyzję nakazową odebrała dopiero w dniu 25 maja 2017 r. i złożyła od niej odwołanie w dniu 8 czerwca 2017 r. Przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (art. 130 K.p.a.).
Z uwagi zatem na datę rozpoznania odwołania termin wykonania obowiązku nałożonego decyzją organu gminy nie mógł zostać zachowany. Dlatego Kolegium wyznaczyło nowy termin usunięcia odpadów – do dnia 30 września 2017 r.
Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że skargę na powyższą decyzję wniósł do WSA w Warszawie J.S. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...]". Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 26 ust. 2 Uodp, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które wynikało z błędnego ustalenia przez organ II instancji, że odwołujący nie posiada zezwolenia na magazynowanie odpadów na terenie działki o nr [...] położonej w [...], gm. [...]. J.S. naprowadzał, że posiadał zezwolenie na odzysk odpadów wydane mu na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Wraz z wejściem w życie Uodp, zdaniem skarżącego, to zezwolenie przekształciło się z mocy prawa w zezwolenie na przetwarzanie odpadów, to zaś uprawniać miało go do magazynowania odpadów na działce nr [...] w [...]. Odpady te mają wartość użytkową, które skarżący ma zamiar wykorzystać przy pracach budowlanych na przedmiotowej działce. Roboty te nie będą wykonywane w ramach działalności gospodarczej prowadzonej przez J.S.
Wskazując na powyższe naruszenie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.
W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że wbrew zarzutom podniesionym przez skarżącego, na gruncie rozpoznawanej sprawy zasadnie SKO w [...] przyjęło, powołując się na zapis w Centralnej Ewidencji Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG), iż nie wynika z niego, aby J.S. mógł, na podstawie posiadanego przez siebie zezwolenia na prowadzenie odzysku odpadów (wydanego na podstawie poprzedniej ustawy o odpadach) do dnia 30 listopada 2017 r. magazynować odpady na przedmiotowej nieruchomości. Z wypisu z CEIDG wynika, że skarżący posiada uprawnienia, od 22 listopada 2012 r. do 30 listopada 2017 r., na prowadzenie odzysku odpadów poza instalacją, ale na dz. nr [...] w miejscowości [...] gm. [...]. Posiadane przezeń zezwolenie nie daje mu zatem uprawnienia do magazynowania odpadów na działce [...], czego skarżący miał - w ocenie tegoż sądu - świadomość, bowiem w dniu 20 lipca 2016 r. wystąpił z wnioskiem o udzielenia mu zezwolenia na zbieranie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne na działce [...] w [...]. Z akt sprawy wynika również, że nie uzyskał pozytywnej decyzji w tym zakresie.
Sąd wojewódzki nie podzielił także zarzutu wskazującego, że organy nie uwzględniły okoliczności, iż odpady, których dotyczy niniejsze postępowanie mają dla skarżącego wartość użytkową, może je bowiem zagospodarować w ramach prowadzonej przez niego działalności. Wskazano ponadto, że skarżący nie kwestionował na żadnym etapie postępowania, że jest wytwórca odpadów znajdujących się na działce nr [...] w [...]. W ocenie WSA w Warszawie warunkiem ewentualnej możliwości zagospodarowania odpadów w oparciu o art. 27 ust. 8 Uodp byłoby wykazanie, że dojdzie do zachowania w szczególności przepisów prawa wodnego i budowlanego, zwrócono uwagę, iż skarżący nie wykazał, aby posiadał pozwolenie na budowę na działce nr [...]. Nie dopatrzono się ponadto naruszenia przepisów K.p.a., gdy idzie o prowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz zagwarantowanie prawa do czynnego udziału w nim strony.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.S. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., Ppsa) zaskarżył ww. orzeczenie w całości i zarzucił naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 3 i 19 oraz art. 26 ust. 1-2 i 6 Uodp poprzez ich błędne zastosowanie w sytuacji, gdy gruz będący w posiadaniu skarżącego stanowił materiał budowlany z przeznaczeniem na utwardzenie gruntu, a nie stanowił odpadu w rozumieniu ww. przepisów;
- 2. art. 45 ust. 2 w zw. z art. 27 ust. 8 Uodp poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, w której decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nakazano usunięcie odpadów uzasadniając to brakiem koniecznego zezwolenia w sytuacji, kiedy art. 45 w zw. z art. 27 ust. 8 Uodp zwalnia z uzyskania zezwolenia m. in. osobę fizyczną i jednostkę organizacyjną niebędące przedsiębiorcami wykorzystując odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8.
Skarżący kasacyjnie zarzucił ponadto błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia poprzez przyjęcie, iż składował na swojej działce odpady, a nie faktyczne materiały budowlane w postaci porozbiórkowych części budynku z przeznaczeniem na ich ponowne użycie do utwardzenia gruntu, jak również częściowo do dalszej budowy (cegły pochodzące z rozbiórki).
Wobec powyższego strona skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego.
Przywołując treść art. 27 ust. 8 Uodp eksponuje, że osoby fizyczne i jednostki organizacyjne nie będące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku i w takich ilościach, które mogą wykorzystać na potrzeby własne. Okoliczność ta pozostać miała poza rozpoznaniem organów obu instancji, jak i sądu wojewódzkiego. Dalej J.S. wywodzi, że odpady stwierdzone na przedmiotowych działkach mogą być użyte do utwardzania powierzchni w sposób uniemożliwiający pylenie przez ich zestalenie lub przykrycie warstwą niepalącą, także do budowy fundamentów, wykorzystania jako podsypki pod posadzki na gruncie po rozkruszeniu.
W końcowym uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podkreśla, że gruz został już przez skarżącego usunięty, co potwierdziły dodatkowe wyjaśnienia składane przez niego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia, oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd pierwszej instancji, określenia w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jaką postać miało to naruszenie, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim.
Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej profesjonalnemu pełnomocnikowi zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie Ppsa. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 Ppsa, jednoznacznie określając zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
A. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom, albowiem w podstawach kasacyjnych odnoszących się do "błędów w ustaleniach faktycznych" stanowiących podstawę rozstrzygnięcia nie wskazano, którym przepisom uchybić miał sąd pierwszej instancji. Ten zatem zarzut kasacyjny nie poddaje się kontroli. Niemniej wskazana wada skargi kasacyjnej nie dyskwalifikuje jej w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie.
B. Nie można uznać za skuteczny zarzutu naruszenia art. 45 ust. 2 Uodp poprzez jego niezastosowanie w związku z art. 27 ust. 8 cyt. ustawy. Zgodnie z przepisem art. 45 ust. 2 Uodp, a taki przepis został wskazany w petitum skargi kasacyjnej "Podmiot, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, jest obowiązany posiadać umowę zawartą w formie pisemnej pod rygorem nieważności, z posiadaczem odpadów posiadającym zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów wymienionych w ust. 1 pkt 1, dotyczącą co najmniej nieodpłatnego przyjmowania odpadów".
Z kolei z przepisu art. 45 ust. 1 pkt 1 Uodp wynika, że z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się "podmiot prowadzący działalność inną niż działalność gospodarcza w zakresie gospodarowania odpadami, który zbiera odpady opakowaniowe i odpady w postaci zużytych artykułów konsumpcyjnych, w tym zbieranie leków i opakowań po lekach przez apteki, przyjmowanie zużytych artykułów konsumpcyjnych w sklepach, systemy zbierania odpadów w szkołach, placówkach oświatowo-wychowawczych, urzędach i instytucjach (nieprofesjonalna działalność w zakresie zbierania odpadów)". Z ustaleń faktycznych skutecznie nie zakwestionowanych przez skarżącego kasacyjnie wynika bezspornie, że przedmiot sprawy administracyjnej w żadnym razie nie dotyczy odpadów, o których mowa w art. 45 ust. 1 pkt 1 Uodp. Nie jest rolą Sądu domyślać się intencji strony i przyjmować np., że wolą autora skargi kasacyjnej było w istocie kwestionowanie zastosowania art. 45 ust. 1 pkt 2 Uodp, z którego to przepisu wynika zwolnienie od obowiązku posiadania odpowiednio zezwolenia na magazynowanie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów "osobę fizyczną i jednostkę organizacyjną niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8", skoro z treści wniesionej skargi kasacyjnej wynika jednoznacznie, że kwestionuje się w istocie niezastosowanie przepisu art. 45 ust. 2 Uodp.
W tych okolicznościach nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia art. 27 ust. 8 Uodp, jeśli wziąć pod uwagę, że skarżący kasacyjnie jest osobą będącą przedsiębiorcą i w samej skardze powoływał się na brak potrzeby legitymowania się zezwoleniem na magazynowanie odpadów na działce nr [...] w [...], skoro jako przedsiębiorca posiadał wydane mu na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. zezwolenie na odzysk odpadów. Skarżący bezspornie także wnosił skargę i skargę kasacyjną jako osoba prowadząca działalność gospodarczą.
C. Nie można uznać za skuteczny zarzutu naruszenia przepisów art. 26 ust. 1 i 2 oraz ust. 6 Uodp, a także art. 3 ust. 1 pkt 3 i 19 Uodp. Gdy idzie o dwa ostatnie z tych przepisów mają one wyłącznie charakter definicyjny, na użytek Uodp. Przyjmuje się przeto, że gdy mowa o "gospodarce odpadami" - rozumie się przez to wytwarzanie odpadów i gospodarowanie odpadami (art. 3 ust. 1 pkt 3 Uodp), zaś gdy chodzi o "posiadacza odpadów" - rozumie się przez to wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości (art. 3 ust. 1 pkt 19 Uodp).
Z kolei z art. 26 ust. 1 Uodp wynika, że posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Z kolei przepis art. 26 ust. 2 Uodp, określa, iż "W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami". W decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności: 1) termin usunięcia odpadów;
- 2) rodzaj odpadów;
- 3) sposób usunięcia odpadów (art. 26 ust. 6 Uodp). W skardze kasacyjnej nie uzasadniono, wbrew dyspozycji art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa, tak określonej podstawy kasacyjnej.
Niesporne jest, że wszystkie elementy, o których mowa w art. 26 ust. 6 Uodp decyzja nakazowa organu I instancji posiada. Nie było kwestionowane w postępowaniu, że skarżący kasacyjnie jest posiadaczem określonych odpadów, sama ich gospodarcza przydatność i możliwość wykorzystania, nie dezawuuje ich kwalifikacji jako odpadu. Informacja o usunięciu gruzu przez skarżącego kasacyjnie, która znalazła się w konkluzji skargi kasacyjnej potwierdza w istocie charakter przedmiotu sprawy. Z tych przyczyn nie jest również skuteczny zarzut naruszenia art. 26 ust. 2 Uodp, który to przepis stanowił podstawę prawną do wydania stronie skarżącej kasacyjnie nakazu usunięcia odpadów.
D. Z tych wszystkich powodów i działając na podstawie art. 184 Ppsa, przy uznaniu że skarga kasacyjna nie była oparta na usprawiedliwionych podstawach, oddalono ją orzekając jak w sentencji wyroku.