Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 września 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 644/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Myślibórz z dnia [...] lutego 2006r. nr [...], którą organ orzekł o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 368.518,38 złotych za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzew rosnących na terenie nieruchomości położonej w miejscowości D. oznaczonej numerem ewidencyjnym [...].
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z dnia [...] lutego 2007r. Burmistrz Miasta i Gminy Myślibórz orzekł o wymierzeniu skarżącemu W. W. kary pieniężnej w wysokości 368.518,38 złotych za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 19 drzew z gatunku brzozy brodawkowatej i 152 drzew z gatunku sosny zwyczajnej rosnących na terenie nieruchomości położonej w miejscowości D. oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. Podstawą wydania negatywnej dla skarżącego decyzji było ustalenie (w wyniku oględzin nieruchomości), że dokonał on wycięcia 19 brzóz i 152 sosen, których wiek przekroczył 5 lat. Drzewa te zostały usunięte w sposób uniemożliwiający zachowanie ich żywotności i możliwość odtworzenia korony. Zdaniem organu skarżący dokonał wycięcia drzew bez wymaganego prawem zezwolenia na podjęcie tej czynności. Zasadnym zatem było nałożenie kary pieniężnej jako sankcji za bezprawne działania skarżącego.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Myslibórz. Przesłankę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie, że wycięcie przez stronę skarżącą drzew mogło nastąpić dopiero po uzyskaniu określonego przepisem art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004r. Nr 92, poz. 880 ze zm. zwana dalej ustawą o ochronie przyrody) zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. W sprawie nie wystąpiły żadne warunki wyłączające obowiązek uzyskania zgody na usunięcie drzew. Okoliczność, iż złożenie przez skarżącego wniosku o wydanie zezwolenia w tym przedmiocie nie skutkowałoby obowiązkiem opłaty za usunięcie drzew nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny sprawy oraz określił sankcję za bezprawne działanie skarżącego.
W skardze do Sądu Administracyjnego pełnomocnik skarżącego postawił zarzut naruszenia szeregu przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na decyzję, w szczególności art. 107 § 3, art. 15, art. 7, art. 77 i art. 89 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. - Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwana dalej Kpa). Wskazał na nieprawidłowość ustaleń dokonanych przez organ odwoławczy, polegającą na zaniechaniu wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie powołaniu biegłego na okoliczność ustalenia wieku wyciętych drzew oraz zaniechania przeprowadzenia rozprawy. Podniósł, iż organ nie wyjaśnił w jaki sposób, w czasie wizji lokalnej dokonał ustalenia wieku drzew objętych wycinką, zakwestionował także protokół z dokonanych oględzin.
Nadto wskazał na naruszenie zasady prawidłowej legislacji wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP polegającej na zastosowaniu art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody i wymierzeniu kary pieniężnej (art. 89 ust. 1) w kwocie 368.518,38 złotych tj. w kwocie znacznie przewyższającej sankcję jaka przewidziana jest za nielegalną wycinkę drzew w lesie oraz zasady proporcjonalności sankcji wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez zastosowanie w sprawie art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, tj. wymierzenie sankcji za wycinkę drzew w sytuacji, gdy stronie przysługiwało zwolnienie od opłaty za ich wycinkę w przypadku złożenia wniosku w tym zakresie. W konkluzji pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę W. W. stwierdził, iż decyzje organów orzekających w obu instancjach są prawidłowe.
Zdaniem Sądu bezspornym jest, że skarżący dokonał wycięcia drzew z własnej nieruchomości położonej w D. bez wymaganego prawem zezwolenia właściwego organu administracji. Wymierzenie kary pieniężnej, w konsekwencji tych działań skarżącego i wysokość tej kary Sąd uznał za prawidłowe. Wskazał, że w toku postępowania administracyjnego przed organem
I instancji skarżący nie kwestionował ustaleń w zakresie ilości wyciętych drzew i ich wieku. Nie zgłosił też żadnych zastrzeżeń i uwag w odniesieniu do sposobu dokonywania pomiarów pni ściętych drzew. Nadto w piśmie z dnia 15 stycznia 2007r. skarżący sam określił wiek wyciętych drzew na 6 - 7 lat. Fakt, iż okoliczność powyższa była w postępowaniu przed Burmistrzem Miasta i Gminy Myślibórz bezsporna wykluczał konieczność powołania biegłego, stąd też za chybiony należy uznać podnoszony przez pełnomocnika strony skarżącej zarzut w tym zakresie. Sąd stwierdził, że prowadząc postępowanie w sprawie organy nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania. Ustalenia stanu faktycznego sprawy i jego oceny w kontekście obowiązujących przepisów organy orzekające dokonały w sposób rzetelny i prawidłowy. Naruszenia art. 107 § 3 Kpa w zakresie uzasadnienia decyzji nie uznał za istotne na tyle, by mogło oddziaływać na wynik sprawy.
Za nieuzasadniony uznał Sąd zarzut skargi dotyczący nieprawidłowości protokołu oględzin z dnia [...] stycznia 2007r. stwierdził bowiem, iż dokument ten odpowiada wymogom określonym § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. z 2004r. Nr 219, poz. 2229, zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004r.), a częściowe braki występujące w protokole nie czynią ustaleń tego dokumentu bezwartościowymi. W ocenie Sądu nie doszło również do naruszenia przepisów ustawy zasadniczej.
W skardze kasacyjnej wniesionej przez pełnomocnika skarżącego W. W. zostały podniesione zarzuty:
- - naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) poprzez brak wszechstronnego odniesienia się do podniesionych w skardze zarzutów obrazy art. 107 § 3 i art. 15 Kpa oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 15, art. 107 § 3, oraz art. 7 i art. 77 Kpa polegający na nieuwzględnieniu skargi i nie uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie pomimo tego, iż organ ten dokonał kontroli decyzji bez ponownego rozpoznania sprawy; nie uzasadnił wydanej decyzji w sposób prawidłowy - nie wskazał mianowicie na jakiej podstawie przyjął, że wiek ściętych drzew przekroczył wiek 5 lat; zaniechał wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności nie dopuścił dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia wieku wyciętych drzew.
- - naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 2 i art. 3 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 88 ust. 1 pkt 2 związku z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez co naruszone zostały zasady prawidłowej legislacji i proporcjonalności sankcji.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd bezpodstawnie orzekł o oddaleniu skargi. Sąd praktycznie nie odniósł się do zarzutów skargi podnoszonych przez stronę skarżącą, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd winien wyjaśnić z jakich przyczyn uznał dane orzeczenie za prawidłowe, czego w przedmiotowej sprawie nie uczynił.
W ocenie skarżącego wskazane uchybienia dotyczące naruszenia art. 107 § 3 Kpa tj. nieprawidłowości w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji polegały na nie wskazaniu faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów na których się oparł przyjmując, iż wycięte drzewa miały powyżej 5 lat. Zarzut naruszenia art. 15 Kpa polegający na ograniczeniu się przez organ odwoławczy do kontroli decyzji organu I instancji, bez ponownego rozpoznania sprawy Sąd także uznał za chybiony. Stwierdził, iż przepis ten nie został naruszony, a rozstrzygnięcia obu organów administracyjnych zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z nich postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie było prowadzone.
Zdaniem strony skarżącej Sąd bezzasadnie pominął zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowości w prowadzonym przez organy obu instancji postępowaniu administracyjnym. Organy zaniechały podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nie powołano w sprawie dowodu z opinii biegłego w przedmiocie określenie wieku wyciętych przez skarżącego drzew. To zaniechanie spowodowało, iż rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. Argument Sądu, iż zarówno skarżący jaki i organy nie mieli wątpliwości co do wieku drzew oraz wielkości obwodów pni jest nietrafny i nie znajduje odzwierciedlenia w decyzji organu odwoławczego.
Autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd dokonał błędnej oceny dokumentu stanowiącego w założeniu protokół z oględzin nieruchomości W. W.. Sąd poza lapidarnym stwierdzeniem, iż dokument ten zawiera częściowe braki nie odniósł się do twierdzeń strony skarżącej, iż dokument ten nie zawierając: daty oględzin, imion i nazwisk oraz stanowisk służbowych osób dokonujących oględzin, daty usunięcia drzew, oraz wskazania metody oceny wieku wyciętych drzew nie mógł otrzymać przymiotu protokołu w rozumieniu § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. Skarga kasacyjna wskazuje, iż wobec okoliczności, że oględziny dokonane zostały przez nieuprawniony organ tj. gminę, a nie burmistrza to protokół ten nie może stanowić dowodu w przedmiotowej sprawie niezależnie od uchybień formalnych w nim stwierdzonych.
Ponadto skarga kasacyjna zawiera wniosek o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w razie powzięcia wątpliwości, co do zgodności art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Wskazując na podstawy kasacyjne strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co nastepuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
Na wstępie zauważyć należy, że rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak też przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia norm proceduralnych. Dopiero bowiem po przesądzeniu, iż stan faktyczny ustalony został w zaskarżonym orzeczeniu w sposób niewadliwy bądź też nie został skutecznie podważony, można przeprowadzić kontrolę procesu subsumcji stanu faktycznego, pod zastosowane przez Sąd I instancji przepisy prawa materialnego.
Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania zmierzały w istocie do podważenia ustaleń faktycznych przyjętych w podstawie zaskarżonego wyroku, za organami administracji, a dotyczących w szczególności ustalenia, że wiek ściętych drzew przekraczał 5 lat.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznanej sprawie Sąd I instancji wadliwie podzielił stanowisko organów administracji, że stan faktyczny sprawy dawał podstawy do stwierdzenia, że zostały spełnione przesłanki zastosowania przepisów o naliczaniu kar za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia.
Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Ustęp 6 w pkt 4 art. 83 powoływanej ustawy stanowi natomiast, że ust. 1 i 2 tego przepisu nie stosuje się do drzew i krzewów, których wiek nie przekracza 5 lat. Zgodnie natomiast z art. 88 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia.
Z przepisów ustawy o ochronie przyrody oraz przepisów wykonawczych do niej wynika przy tym, że ustalenia jednostkowej stawki kary za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia, dokonuje się w szczególności z uwzględnieniem szerokości obwodu pnia i gatunku drzewa mierzonego na wysokości 130 cm (art. 85 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody). Dla wymierzenia kary administracyjnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia niezbędne było więc jednoznaczne ustalenie wieku usuniętych drzew ich gatunku oraz wyliczenie obwodu pnia drzewa na wysokości 130 cm.
O ile ustalenie gatunku drzewa oraz obliczenie jego obwodu nie jest zabiegiem skomplikowanym, to nie ulega wątpliwości, że zbadanie wieku drzewa wymaga wiadomości specjalnych. Pomiarem wieku, wysokości oraz przyrostu drzew i drzewostanów zajmuje się dziedzina dendrologii - dendrometria. Tymczasem w protokole oględzin z dnia [...] stycznia 2007 r. brak jest jakichkolwiek informacji odnośnie wiedzy specjalistycznej w tym zakresie pracowników dokonujących ustaleń na miejscu wycinki drzew. Podkreślić należy, że strona, która tak jak skarżący nie posiada wiedzy specjalistycznej ma prawo żądać weryfikacji ustaleń organu w zakresie wieku drzew z uwagi na możliwość zastosowania dolegliwej sankcji.
Organy obydwu instancji w żaden sposób nie uzasadniły dlaczego wybrały metodę liczenia wieku drzew na podstawie "okółków". Metoda ta o ile jest możliwa do zastosowania w stosunku do drzew młodej sosny, to praktycznie jest nieprzydatna do drzew liściastych takich jak brzoza brodawkowata. Należy także mieć na uwadze fakt, iż mogą zdarzyć się przypadki, że w ciągu jednego roku będzie przyrost np. dwóch "okółków" lub w ciągu dwóch lat jednego "okółka". Uzależnione jest to między innymi od żyzności gleby, warunków panujących w poszczególnych latach wzrostu drzew tj. temperatury, opadów, nasłonecznienia, zaś w skrajnie niekorzystnych warunkach zdarza się, że drzewa nie przyrastają w ogóle (por. Jerzy Grochowski "Dendrometria" Państw. Wyd. Rol. i Leś., Warszawa 1973 r.)
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za niedopuszczalne należy uznać oparcie się, przy ustalaniu kary pieniężnej za wycięcie drzew, na ustaleniach poczynionych przez pracowników organu administracji odnośnie wieku wyciętych drzew bez możliwości weryfikacji prawidłowości wyciągniętych przez nich wniosków. Skarżący wprawdzie nie kwestionował wyników pomiarów drzew dokonanych w protokole z [...] stycznia 2007 r. jednakże jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej działał w zaufaniu do pracowników organu administracji, iż mają oni odpowiednią wiedzę w zakresie dokonywanej czynności. Dopiero w skardze do Sądu I instancji skarżący zgłosił wątpliwości w zakresie uznania protokołu za wiarygodny w szczególności w zakresie ustalonego wieku ściętych drzew.
Należy podkreślić, że skarżący nie kwestionował ilości wyciętych drzew i przeprowadzonych pomiarów obwodów pni drzew. Do wyjaśnienie pozostawała zatem jedynie kwestia wieku drzew i w tym zakresie należało przeprowadzić postępowanie wnikliwie i ze szczególną starannością, mając na uwadze, że granica wieku drzew, powodująca konieczność uzyskania pozwolenia wynosi 5 lat, a organy administracji w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym przyjęły wiek usuniętych drzew na 6 - 7 lat. Zatem uwzględniając margines błędu w przyjętej metodzie ustalania wieku drzew należało skorzystać z innych powszechnie uznanych i stosowanych w dendrometrii metod obliczania wieku drzew, tj. na podstawie słojów - przyrostów rocznych, ale przede wszystkim tabel określenia wieku drzew na podstawie pierśnicy i obwodów opracowanych przez prof. Longina Majdeckiego.
Za uzasadnione zatem należy uznać stanowisko autora skargi kasacyjnej, że organy administracji nie wyjaśniły dlaczego przyjęły taką metodę ustalania wieku sosny i w jaki sposób ustalono wiek ściętych brzóz, bo w tym zakresie w protokole z [...] stycznia 2007 r. nie ma żadnej informacji.
W tej sytuacji ustalenia poczynione przez organy administracji, co do wieku drzew dokonane na podstawie protokołu z oględzin i wydane na ich podstawie rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenie kary pieniężnej na W. W. zapadło bez prawidłowego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy z naruszeniem art. 7 i 77 Kpa, zaś Sąd I instancji zaakceptował taki stan rzeczy mimo zachodzących przesłanek uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Zatem Sąd I instancji rozpoznał skargę przy uwzględnieniu okoliczności, które nie zostały bezspornie ustalone. Przyjął do podstawy rozstrzygnięcia stan faktyczny sprawy, który nie został jednoznacznie ustalony w toku postępowania administracyjnego i na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego sprawy ocenił zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.
Podzielić także należy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, ze zgodnie z powołanym przepisem uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przy czym sformułowanie "przedstawienie zarzutów podnoszonych w skardze" oznacza nie tylko zaprezentowanie stanowiska strony skarżącej zawierające jej zarzuty, ale także obowiązek ustosunkowania się do nich w przypadku gdy mogą mieć wpływ na wynik sprawy.
Trafnie zatem autor skargi kasacyjnej podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie pominął podnoszony w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a mianowicie wyjaśnienia dlaczego obrano metodę określenia wieku ściętych sosen na podstawie "okółków" i w jaki sposób ustalono wiek ściętych brzóz. Sąd I instancji stwierdził w tej kwestii jedynie, że uwagi pełnomocnika strony odnośnie zapisów protokołu z dnia [...] stycznia 2007 r. "nie mają zasadniczego znaczenia przy rozpoznawaniu sprawy".
W tej sytuacji, ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, w świetle przyjęcia niedokładnie ustalonego stanu faktycznego sprawy, byłaby przedwczesna. W szczególności zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, wynikające z podstawy prawnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a nie mogą zostać rozpoznane na tym etapie postępowania. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje także podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym zgodności przepisów ustawy o ochronie przyrody z Konstytucją RP.
Z wymienionych wyżej względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.