Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 stycznia 2020 r., VII SA/Wa 1715/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę M.G. i K.G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z 24 maja 2019 r., znak DON.7100.92.2019.JSK, w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją Nr 139/2019 z 7 marca 2019 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (MWINB, organ I instancji), działając na podstawie art. 154 i art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256, K.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019, poz. 1186 ze zm., uPb), po rozpatrzeniu wniosku M.G. – odmówił zmiany ostatecznej decyzji Wojewody Tarnowskiego z 15 listopada 1988 r. (znak: BUA-NB-IIV/8383/3281/88) oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z 27 września 1988 r. (znak; UAN.XI.8385/M/1/86-88), a którą nakazano M.G. i K.G. dokonać rozbiórki budynku gospodarczego na działce nr [...], wybudowanego bez pozwolenia oraz uporządkowania terenu po rozbiórce w terminie do dnia 30 listopada 1988 r.
Organ I instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazał, że przed Naczelnikiem Miasta i Gminy w [...] toczyło się postępowanie w sprawie wybudowanego bez pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w [...], przy ul. [...], które zostało zakończone wydaniem przez ten organ 27 września 1988 r. decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki, którą z kolei Wojewoda Tarnowski, decyzją z 15 listopada 1988 r. utrzymał w mocy. Do organu I instancji wpłynął wniosek M.G. o zmianę w/w decyzji stosownie do treści art. 154 K.p.a. MWINB poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, w jego toku wpłynęło pismo M.GG., wyrażające sprzeciw wobec zmiany decyzji rozbiórkowej. MWINB stwierdził, że w sprawie krąg stron określony w decyzji z 15 listopada 1988 r. powinien zostać tożsamy, z uwzględnieniem następstwa prawnego i zmian nieruchomości, które zostały wpisane do ksiąg wieczystych.
W wyroku ustalono, że MWINB w decyzji odmownej z 7 marca 2019 r. stwierdził, że brak było podstaw do zmiany decyzji Wojewody Tarnowskiego z 15 listopada 1988 r. oraz poprzedzającej ją decyzji nakazowej Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z 27 września 1988 r., decyzje te nie należą do kategorii takich decyzji, na mocy których żadna ze stron nie nabyła prawa. Organ wojewódzki ustalił, że brak jest podstaw do zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 154 § 1 K.p.a., a decyzja nakazująca rozbiórkę nie może być zmieniona w oczekiwanym przez wnioskodawczynię trybie.
Dalej w wyroku VII SA/Wa 1715/19 przywołano, że K.G. wniósł odwołanie od powyższej decyzji MWINB, wnioskując o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania, wniesionego jednocześnie z odwołaniem, a także stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Tarnowskiego z 15 listopada 1988 oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z 27 września 1988 r.
Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 1715/19 kolejno wskazano, że powołaną na wstępie decyzją z 24 maja 2019 r. GINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. GINB podkreślił zasadność odmowy zmiany w trybie art. 154 K.p.a. wskazanych w źródłowym wniosku decyzji. Odnosząc się do zarzutu błędnego ustalenia przez organ I instancji kręgu stron postępowania, GINB poinformował, że M.GGG i M.GG zostali uznani za strony postepowania, ponieważ są właścicielami działki nr [...] w [...]. Pozostałe zarzuty zawarte w odwołaniu uznano za nie mające wpływu na zasadność rozstrzygnięcia.
Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że na powyższą decyzję GINB K.G. i M.G. wnieśli skargę, w której domagali się uchylenia decyzji obu instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez MWINB. Zaskarżonym decyzjom zarzucono błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, szczególny nacisk kładąc na nieprawidłowe ustalenie kręgu stron przedmiotowego postępowania. Skarżący wskazali na rozbieżność pomiędzy ustaleniami MWINB, który uznał M i M. GG następcami prawnymi A.T., a ustaleniami GINB, który przymiot stron postępowania powyższych osób wywiódł z ich prawa własności do działki, sąsiadującej z przedmiotową nieruchomością.
Skarżący wskazali, że usytuowanie przedmiotowego budynku, jego wielkość oraz odległość od granic sąsiednich nieruchomości nie naruszają przepisów prawa, w tym również przepisów o usytuowaniu obiektu. Wskazano na brak interesu prawnego M. i M. GG. w postępowaniu administracyjnym oraz zasugerowano, by ww. osoby nie były traktowane jako strony postępowania. W skardze do sądu zawarto również skargę na postanowienie GINB z 9 maja 2019 r., odmawiającą zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji I instancji.
Organ II instancji odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie.
Pismem z 13 listopada 2019 r. pełnomocnik z urzędu skarżących, działając na podstawie art. 45 i art. 46 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, Ppsa), uzupełnił argumentację skargi. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko skarżących, dodatkowo zarzucono m. in. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 ust. 2 uPb poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyznanie M. i M. GG. statusu strony w postępowaniu zakończonym skarżoną decyzją – jako właścicielom sąsiedniej działki, podczas gdy cyt. przepis przyznaje status strony jedynie inwestorowi oraz właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, a nie właścicielom nieruchomości sąsiednich. Wskazano również na naruszenie art. 154 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie.
Niezasadne było również rozdzielenie przez organ skargi na postanowienie GINB z 9 maja 2019 r. od skargi na decyzję GINB z 24 maja 2019 r. W związku z tym wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik skarżących wskazał również na to, że zasadne jest połączenie spraw ze skargi K.G. i M.G., zarejestrowanych pod sygn. VII SA/Wa 1714/19 i VII SA/Wa 1715/19, do wspólnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.
W motywach tego wyroku sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżących, że decyzja nakładająca obowiązek jest decyzją nie tworzącą prawa. Określa ona rodzaj obowiązku i zakres nałożonego obowiązku. Z tego zatem skutku prawnego decyzji o nakazie rozbiórki – w przekonaniu tegoż sądu – nie można wyprowadzić, że daje podstawę do zastosowania art. 154 § 1 K.p.a. W ocenie sądu wojewódzkiego organy zasadnie odmówiły zmiany w trybie art. 154 K.p.a. decyzji Wojewody Tarnowskiego utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego. Zasadnie również organy ustaliły strony postępowania, gdyż M.GGG. i M.GG. są właścicielami sąsiedniej działki nr [...] w [...].
Sąd ten stwierdził, że przesłanką przezsądzającą o możliwości przypisania konkretnemu podmiotowi statusu strony w postępowaniu administracyjnym jest to, czy ma on interes prawny warunkujący udział w tym postępowaniu, którego wszczęcia się domaga, lub to, czy postępowanie wszczęte z urzędu lub na wniosek innej osoby dotyczy jego interesu prawnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli K.G. i M.G. zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 54 § 1 i 2 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez ich niezastosowanie, polegające na nieuprawnionym zaakceptowaniu rozdzielenia jednej skargi przez organ administracji na dwa odrębne postępowania sądowoadministracyjne (dwukrotna odpowiedź na skargę, wniesioną jako jeden integralny środek zaskarżenia), podczas gdy skarga - jako dotycząca jednego postępowania administracyjnego, wymagała łącznego jej rozpoznania.
Sąd wojewódzki miał zatem obowiązek łącznego rozpatrzenia spraw zawisłych przed tym sądem pod sygn. akt VII SA/Wa 1714/19 oraz VII SA/Wa 1715/19, ponieważ dotyczyły one jednego postępowania administracyjnego – sprawa pod sygn. akt VII SA/Wa 1714/19 dotyczy odmownego załatwienia przez organ wniosku wpadkowego w przedmiocie zawieszenia postępowania, zaś sprawa pod sygn. akt VII SA/Wa 1715/19 – wniosku głównego, przy czym – o ile żądanie zawieszenia postępowania okazałoby się zasadne, do dnia dzisiejszego wydanie skarżonej decyzji byłoby nieuprawnione, a to z kolei oznacza, że procedowanie WSA w Warszawie naruszało przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut bezzasadnego rozdzielenia skargi przez organ administracji na dwa odrębne postępowania (dwukrotna odpowiedź na skargę, wniesioną jako jeden integralny środek zaskarżenia przez skarżących) był podnoszony przez pełnomocnika skarżącego w pkt 4 pisma z 14 listopada 2019 r., Sąd wojewódzki nie odniósł się jednak w wyroku do wspomnianego zarzutu, co z kolei nie pozwalać ma na kontrolę orzeczenia w tym zakresie, czym narusza dyspozycję art. 141 § 4 Ppsa.
Ze względu na przedstawioną podstawę skargi kasacyjnej, na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji GINB, a ponadto wnieśli o rozpatrzenie sprawy na rozprawie.
W przekonaniu skarżących kasacyjnie, za niedopuszczalną należy uznać praktykę ingerowania przez organ w istotę wniesionego przez stronę środka zaskarżenia. Skarżący wnosili skargę na decyzję GINB oraz poprzedzającą ją decyzję MWINB. W treści skargi zawarli również zarzuty co do postanowienia GINB o odmowie zawieszenia postępowania odwoławczego. Działali przy tym zgodnie z dyspozycją art. 54 § 1 Ppsa, nakazującą wnosić skargę za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Z tym obowiązkiem koresponduje obowiązek organu przekazania skargi sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Organ nie ma jednak uprawnień do badania skargi w jakimkolwiek zakresie, ani decydowania o trybie jego rozpatrzenia. Skoro skarżący wnieśli jedną skargę, to organ miał obowiązek tak wniesioną skargę przekazać do sądu (o ile nie skorzystał z możliwości autokontrolnych z art. 54 § 3 Ppsa).
W ocenie skarżących kasacyjnie wspomniany zarzut naruszenia przepisów postępowania mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w razie uwzględnienia zarzutu wadliwości odmowy zawieszenia postępowania odwoławczego (z uwagi na zainicjowane przez nich postępowanie o wznowienie i stwierdzenie nieważności decyzji) postępowanie administracyjne w sprawie z art. 154 K.p.a. do dziś nie byłoby zakończone.
W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżących kasacyjnie podtrzymał zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 259) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
A. Nie mógł odnieść pożądanego przez skarżących kasacyjnie skutku zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.
W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji. To, że strony skarżące kasacyjnie uznają, że sąd wojewódzki miał się nie odnieść do niektórych zarzutów skargi, bądź też krytycznie oceniają odniesienie się do niektórych zarzutów skargi, nie oznacza, iż doszło do takiego naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, które uniemożliwiałoby poznanie motywów kierujących sądem pierwszej instancji, który skargę oddalił.
B. Nie mogły odnieść oczekiwanego przez skarżących kasacyjnie skutku zarzuty braku odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do rozdzielenia przedmiotów skargi i odrębnego rozpoznania skarg na decyzję GINB z 24 maja 2019 r. oraz na postanowienie GINB z 9 maja 2019 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania odwoławczego.
Z urzędu wypadnie zauważyć, że postanowieniem z 20 kwietnia 2023 r., II OSK 1275/20 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargi kasacyjne M.G. i K.G. od wyroku WSA w Warszawie z 22 stycznia 2020 r., VII SA/Wa 1714/19, w sprawie ze skargi M.G. i K.G. na postanowienie GINB z 9 maja 2019 r., znak DON.7100.92.2019.JSK, w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania odwoławczego uchylił powyższy wyrok WSA w Warszawie i odrzucił skargę. W motywach postanowienia II OSK 1275/20, wywiedziono, że nie była w ogóle dopuszczalna odrębna skarga na postanowienie GINB o odmowie zawieszenia postępowania, zwłaszcza wobec jednoczesnego zaskarżenia przez strony decyzji ostatecznej tegoż organu centralnego z 24 maja 2019 r. Skoro zatem prawomocnie odrzucono skargę na postanowienie GINB z 9 maja 2019 r., to rozdzielenie przedmiotów skargi i wydanie przez sąd pierwszej instancji wyroku odnoszącego się wyłącznie do decyzji GINB wydanej w postępowaniu odwoławczym, nie mogło mieć żadnego znaczenia z punktu widzenia oceny trafności decyzji MWINB wydanej w I instancji, a dotyczącej odmowy zmiany decyzji ostatecznych w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.
C. W skardze kasacyjnej nie wskazano ponadto, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa, uzasadnienia dla skuteczności zarzutu naruszenia art. 54 § 1 i 2 Ppsa. Skoro dokonano rozdzielnego rozpoznania skargi na decyzję wydaną w postępowaniu odwoławczym, uwzględniając stanowisko wyrażone w prawomocnym postanowieniu II OSK 1275/20, którym ten Sąd jest związany na mocy art. 170 Ppsa, skarga kasacyjna w przedmiotowej sprawie nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
D. Z powyższych względów orzeczono, jak w sentencji, w myśl art. 184 Ppsa.