Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz 1083/12 oddalił skargę K. K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r., wydaną w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia budynku do należytego stanu technicznego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gryficach, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) nakazał K. K. - właścicielowi budynku położonego przy ul. [...] w T. na działce oznaczonej nr ew. [...], wykonanie, w terminie do 31 sierpnia 2012 r., czynności mających na celu doprowadzenie budynku do właściwego stanu technicznego, tj.:
- - naprawy zniszczonych murów budynku poprzez uzupełnienie brakujących ubytków muru,
- - naprawy zniszczonej konstrukcji dachu budynku,
- - naprawy zniszczonego pokrycia dachowego z dachówki,
- - naprawy i uzupełnienia zniszczonego stropu nad parterem budynku,
- - zamontowania stolarki okiennej i drzwiowej w budynku,
- - naprawy i uzupełnienia zniszczonych tynków wewnętrznych i zewnętrznych w budynku,
- - naprawy zniszczonych posadzek wewnątrz budynku,
- - uporządkowania teren wokół budynku,
- - zabezpieczenia budynku przed dostępem osób postronnych.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w związku z otrzymanym zawiadomieniem Straży Gminnej w Trzebiatowie przeprowadzono wizję lokalną w sprawie niewłaściwego stanu technicznego budynku położonego na nieruchomości przy ul. [...] w T. na terenie działki oznaczonej nr ew. [...]. W trakcie oględzin stwierdzono, że budynek gospodarczy dwukondygnacyjny z dachem dwuspadowym zrealizowany w technologii tradycyjnej w okresie międzywojennym znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym stwarzającym zagrożenie dla życia i zdrowia. Ściany budynku zniszczone z widocznymi ubytkami muru, strop nad parterem zniszczony zachowany w 1/3 budynku, dach o konstrukcji drewnianej dwuspadowy zniszczony z widocznymi ubytkami pokrycia dachowego z dachówki. W budynku całkowicie zdemontowano stolarkę okienną i drzwiową, pozostawiając budynek niezabezpieczony przed dostępem osób postronnych.
Organ wskazał, iż w świetle art. 61 oraz art. 5 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Stan techniczny ww. budynku budził wiele zastrzeżeń, co stało się podstawą do wydania decyzji.
K. K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji zarzucając jej:
- - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że przedmiotowy budynek znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym stwarzającym zagrożenie dla życia i zdrowia;
- - naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego poprzez nakazanie wykonania czynności mających na celu doprowadzenie budynku do właściwego stanu, podczas gdy stan budynku nie zagraża życiu i zdrowiu ludzkiemu;
- - naruszenie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez nakazanie właścicielowi budynku dokonania naprawy zniszczonych posadzek wewnątrz budynku i uzupełnienia zniszczonych tynków wewnętrznych, podczas gdy organ nie jest uprawniony do nałożenia obowiązku wykonania określonych robót wewnątrz lokalu, bowiem żaden przepis prawa mu na to nie pozwala.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...]Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 66 ust. 1 i art. 83 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gryficach, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nakazu i orzekł wykonanie nakazu do dnia 31 października 2012 r., pozostałą część decyzji utrzymał w mocy.
Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji, że z akt sprawy wynika, iż na nieruchomości przy ul. [...] w T. dz. nr [...] istnieją ruiny nieużytkowanego budynku o wymiarach w przyziemiu 4,6 m x 9 m, przy granicy z działką sąsiednią nr 124/2. Przedmiotowy obiekt wykonany w okresie przedwojennym na fundamentach betonowych w technologii tradycyjnej z cegły wapienno - piaskowej, dwukondygnacyjny, ze stropem betonowym i dachem o konstrukcji drewnianej, krytym dachówką cementową. Obiekt ten znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym: strop nad parterem pozostał na ok. 1/3 części jego pierwotnej powierzchni, w ścianach zewnętrznych znaczne ubytki muru, konstrukcja dachu zniszczona, na ok. 1/2 powierzchni całkowitej dachu nie występuje przekrycie, zdemontowane nadproża nad otworami okiennymi i drzwiowymi. Jednocześnie budynek nie jest zabezpieczony przed zawaleniem i dostępem osób postronnych.
Z tych względów organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji wydana została zgodnie z prawem. Ustosunkowując się do argumentów skarżącej organ wyjaśnił, że organ I instancji zgromadził materiał dowodowy w sposób umożliwiający podjęcie właściwego rozstrzygnięcia. Nieodpowiedni stan techniczny obiektu, stanowiący zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, spowodowany jest osłabieniem jego konstrukcji (ubytki muru w ścianach zewnętrznych, zarwany częściowo strop, brak nadproży, zniszczona konstrukcja dachu), zaś obowiązek usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku ciąży na właścicielu nieruchomości.
Organ wskazał, iż zgodnie z art. 61 pkt 1 i 2 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać go we właściwym stanie technicznym i użytkować zgodnie z jego przeznaczeniem, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej oraz zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem. Powyższe dotyczy również tynków i posadzek.
K. K. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżąca ponowiła w skardze zarzuty z odwołania odnośnie błędnych ustaleń faktycznych co do stanu technicznego budynku, naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, naruszenia art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez nakazanie dokonania naprawy zniszczonych posadzek wewnątrz budynku i uzupełnienia zniszczonych tynków wewnętrznych. Ponadto skarżąca zarzuciła organowi II instancji naruszenie art. 10 § i k.p.a. i art. 15 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
Skarżąca podniosła, że w świetle art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, udowodnienie okoliczności stanowiących podstawę do wydania decyzji stanowi obowiązek właściwego organu. Wskazała, że organ I instancji swobodnie ocenił istniejący stan techniczny, zaś organ II instancji jedynie powtórzył tak dokonane ustalenia. Skarżąca stwierdziła, że pomimo wyraźnych obowiązków organu nadzoru budowlanego wskazania tych przepisów techniczno-budowlanych, które w jego ocenie zostały naruszone, decyzje organów obu instancji nie spełniają tego wymogu.
Dalej skarżąca podniosła, że art. 66 Prawa budowlanego dotyczy wyłącznie sytuacji, w których przedmiotem oceny jest stan obiektu, przepis ten nie może stanowić podstawy do oceny stanu rzeczy, które znajdują się wewnątrz niego, natomiast w niniejszej sprawie organy bezpodstawnie zobowiązały ją do dokonania naprawy posadzek wewnątrz budynku i uzupełnienia tynków wewnętrznych.
Następnie skarżąca wskazała, że organ odwoławczy wydał decyzję bez uprzedniego umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, pozbawiając ją czynnego udziału w sprawie.
Zarzuciła ponadto, że działanie organu II instancji ograniczyło się do stwierdzenia, że zgromadzony w sprawie materiał organu I instancji jest wystarczający dla przyjęcia zgodności wydanej decyzji z prawem. W ten sposób organ odwoławczy całkowicie pominął ciążące na nim obowiązki merytorycznego rozpoznania sprawy, czym naruszył prawo strony do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, gwarantowanego przez art. 78 Konstytucji RP.
Ponadto, w ocenie skarżącej, uzasadnienie wydanej przez organ II instancji decyzji nie zawiera wszystkich elementów wymaganych art. 107 § 3 k.p.a. Decyzja ta stanowi wyłącznie wskazanie prawidłowości ustaleń poczynionych przez organ I instancji, stanowi ona naruszenie obowiązujących przepisów prawa i winna zostać uchylona. Nadto organ II instancji w części zmienił zaskarżoną decyzję, w ogóle nie uzasadniając przyczyn takiej zmiany. Jeżeli organ w odniesieniu do tej samej decyzji stwierdza, że jest ona zgodna z prawem, a zarazem uchyla ją w części i orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy, czyni to działania organu wewnętrznie sprzecznymi, zaś brak uzasadnienia dla powyższych działań uniemożliwia stronie odniesienie się do toku rozumowania organu.
Nadto skarżąca podniosła, że został zgłoszony zamiar rozbiórki budynku i organ nie wniósł sprzeciwu, dopiero w wyniku działań [...] S.A. uniemożliwiono dokończenie rozbiórki. Nie można zatem, zdaniem skarżącej, nakazywać przywrócenia należytego stanu technicznego budynku, który jest przeznaczony do rozbiórki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, iż zaskarżona decyzja Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. odpowiada prawu.
Sąd wskazał, że podstawą faktyczną decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623), nakazującej skarżącej wykonanie czynności mających na celu doprowadzenie budynku położonego przy ul. [...] w T. do właściwego stanu technicznego, było ustalenie, że przedmiotowy budynek znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym stwarzającym zagrożenie dla życia i zdrowia.
Sąd stwierdził, że ustalenia w kwestii stanu obiektu zostały dokonane na podstawie oględzin budynku, z których został sporządzony protokół z dnia 24 kwietnia 2012 r. oraz dokumentacja fotograficzna. W ocenie Sądu znajdujący się w aktach administracyjnych protokół spełnia wymagania materialne i formalne przewidziane w art. 68 k.p.a., natomiast sporządzona dokumentacja fotograficzna jest czytelna i odzwierciedla stan budynku opisany w protokole oględzin.
Zdaniem Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do dokonania właściwej, rzetelnej i obiektywnej oceny stanu technicznego budynku skarżącej, a w następstwie do określenia czynności zmierzających do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, wymienionych w decyzji.
Sąd podkreślił, że w sprawie prowadzonej w trybie art. 66 Prawa budowlanego podstawowym dowodem są właśnie oględziny obiektu, udokumentowane prawidłowo sporządzonym protokołem i dokumentacja fotograficzna. Ewentualne wyjaśnienia stron w zasadzie nie miałyby żadnego wpływu na obiektywne ustalenie, podczas wizji lokalnej, rzeczywistego wyglądu i stanu obiektu. Zdaniem Sądu z treści protokołu i zdjęć budynku ewidentnie wynika niewłaściwy stan techniczny budynku, mogący stworzyć zagrożenie dla życia i zdrowia ewentualnych jego użytkowników, czy też osób trzecich, nietrafny jest zatem zarzut skarżącej odnośnie błędów w ustaleniach faktycznych organu I instancji.
Jako niezasadny ocenił Sąd również zarzut wskazujący na naruszenie przez organ odwoławczy art. 15 k.p.a. wskutek wydania decyzji wyłącznie w oparciu o ustalenia poczynione przez organ I instancji. Sąd wyjaśnił, że jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości do stanu faktycznego i nie stwierdza potrzeby dodatkowego uzupełniania dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.), to orzeka na podstawie materiału dowodowego zebranego w postępowaniu w pierwszej instancji, dokonując merytorycznej i prawnej oceny sprawy, z uwzględnieniem zarzutów odwołania. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie na etapie odwołania nie zachodziła potrzeba uzupełniania dowodów, gdyż ustalenia organu I instancji są prawidłowe i wystarczające dla oceny sprawy.
Sąd wyjaśnił ponadto, że zmiana terminu wykonania zobowiązania z decyzji organu I instancji podyktowana jest względami czysto technicznymi, strona musi mieć bowiem realną możliwość wykonania nakazanych czynności. To, że organ II instancji wyznaczył nowy termin dla inwestora nie oznacza, wbrew twierdzeniom skarżącej, zaistnienia sprzecznych rozstrzygnięć i uchybienia przepisom procedury. Na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ ma taką możliwość rozstrzygnięcia, gdy uzna, że w części dotyczącej meritum sprawy podjąłby takie samo rozstrzygnięcie, zaś ustalony termin wymaga zmiany.
Sąd stwierdził ponadto, że brak zawiadomienia skarżącej w trybie art. 10 k.p.a. przed wydaniem decyzji organu II instancji nie miał istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Wskazał, iż organ odwoławczy uznał za wystarczający materiał zebrany w postępowaniu przed organem I instancji, podstawą ustaleń były oględziny obiektu, z których sporządzono protokół, co do którego skarżąca miała możliwość wypowiedzenia się przed organem I instancji. W kwestii zarzutu strony dotyczącego niezawiadomienia jej o oględzinach obiektu, Sąd również uznał, że uchybienie to nie miało wpływu na zakończenie sprawy. Stwierdził, iż okoliczność ewentualnego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego uprawniała organ do pominięcia procedury udziału strony w czynnościach oględzin obiektu, zwłaszcza, w sytuacji, gdy nie było możliwe skuteczne zawiadomienie właściciela budynku wobec braku aktualnego adresu. Zaznaczył, że strona ostatecznie miała zagwarantowane prawo wypowiedzenia się co do dokumentu protokołu, sposobu przeprowadzenia oględzin i poczynionych w ich wyniku ustaleń.
W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy wymagał od organów nadzoru budowlanego bezzwłocznego zastosowania procedury z art. 66 Prawa budowlanego, dotyczącej obowiązków utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym.
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 61 ustawy - Prawo budowlane właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy; ponadto właściciel jest zobowiązany zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Przepis art. 5 ust. 2 ustawy stanowi zaś, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7 tego artykułu.
Wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 – 7, dotyczą, między innymi, zapewnienia spełnienia wymagań: bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami, odpowiedniej charakterystyki energetycznej budynku oraz racjonalizacji użytkowania energii.
Zdaniem Sądu uwidoczniony na zdjęciach stan budynku, w szczególności zniszczone mury budynku, zniszczona konstrukcja dachu budynku i pokrycia dachowego, zniszczony strop budynku, brak stolarki okiennej i drzwiowej, bez wątpienia nie spełnia wymagań, o których mowa w powołanych przepisach.
Sąd podkreślił, że norma zawarta w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane służy usunięciu takich właśnie nieprawidłowości powstałych w budynku i doprowadzenie go do stanu opisanego w podanych przepisach, a w konsekwencji wyeliminowanie elementu zagrożenia życia, zdrowia i bezpieczeństwa ludzi. Przepis ten znajduje zatem zastosowanie w przypadkach, takich jak w niniejszej sprawie, kiedy obiekt budowlany jest nieprawidłowo eksploatowany, nieremontowany, niekonserwowany przez zaniechanie, brak kontroli, bierność właściciela i doprowadzony do stanu odpowiadającego hipotezie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Sąd wyjaśnił przy tym, w odpowiedzi na zarzut skargi, że przepis ten odnosi się do obiektu budowlanego jako całości, oceniając więc należyty stan techniczny danego obiektu organ winien zbadać stan jego sprawności technicznej jako całości. W ocenie Sądu ogólny stan budynku, niemalże w całości zniszczonego, uprawniał organ do orzeczenia usunięcia nieprawidłowości również w stosunku do wnętrza budynku, posadzek i tynków wewnętrznych.
Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, jak też nie narusza zasad procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, zaś uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom z art. 107 § 1 k.p.a. Podkreślił, że w sytuacji, gdy właściciel obiektu budowlanego nie jest zainteresowany dalszym użytkowaniem (posiadaniem) obiektu i wyraża wolę jego rozbiórki, może tego dochodzić w odrębnym postępowaniu administracyjnym.
K. K. złożyła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 kwietnia 2013 r., zarzucając mu:
- - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie pomimo, iż w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd ten winien stwierdzić inne naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie przez organy art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. na skutek niezebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w tym nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów Starostwa Powiatowego w Gryficach w postaci zgłoszenia z dnia 5 grudnia 2008 r. robót polegających na rozbiórce obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania, jak również z pisma Starosty Powiatowego w Gryficach z dnia 15 grudnia 2008 r. o niezgłoszeniu sprzeciwu co do planowanych robót;
- - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo, iż w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd winien stwierdzić naruszenie prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie przez organy, iż budynek gospodarczy - w stosunku do którego rozpoczęto prace rozbiórkowe - znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym stwarzającym zagrożenie dla życia i zdrowia, a w konsekwencji nakazanie właścicielowi budynku wykonania czynności mających na celu doprowadzenie budynku do właściwego stanu technicznego, podczas gdy stan tego obiektu związany jest z częściowo przeprowadzonymi już robotami zmierzającymi do całkowitej jego rozbiórki, a ponadto nie zagraża życiu i zdrowiu ludzkiemu, co przesądza o braku podstaw do nakazania przeprowadzenia jakichkolwiek prac remontowych.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd, tak jak i organy obu instancji, wiedział o przystąpieniu przez skarżącą do robót rozbiórkowych przedmiotowego obiektu, lecz nie ustosunkował się w tym zakresie do korelacji dwóch postępowań - jednego zmierzającego do rozebrania obiektu w całości, a drugiego nakazującego doprowadzenie tego samego obiektu do należytego stanu technicznego. Przyjęte przez Sąd stanowisko prowadzi zatem do sytuacji, w której z jednej strony skarżąca zgłosiła przystąpienie do robót rozbiórkowych, zaś z drugiej - pomimo braku sprzeciwu na planowane prace - nakazuje się jej przeprowadzenie określonych czynności zmierzających do doprowadzenia budynku do należytego stanu technicznego. W skardze kasacyjnej podkreślono, iż zgłoszeniem z dnia 5 grudnia 2008 r. skarżąca poinformowała o zamiarze wykonania prac rozbiórkowych przedmiotowego obiektu budowlanego, w odpowiedzi na zgłoszenie pismem z dnia 15 grudnia 2008 r. organ wskazał, iż nie zgłasza sprzeciwu do przedmiotowego zakresu robót, w związku z czym skarżąca przeprowadziła częściową rozbiórkę budynku.
Dlatego okolicznością bezsporną powinno być przyjęcie, że celem skarżącej jest całkowite rozebranie znajdującego się na jej nieruchomości obiektu budowlanego, umożliwiające jej przystąpienie do realizacji innych zamierzeń inwestycyjnych. W tym stanie faktycznym nakazywanie skarżącej przeprowadzenia czynności mających na celu doprowadzenie obiektu do właściwego stanu technicznego mija się całkowicie z prowadzonym procesem rozbiórkowym, a nadto realizacja nakazanych czynności zniweczyłaby dotychczas przeprowadzone prace i nakładałaby na skarżącą konieczność poniesienia niczym nie uzasadnionych kosztów dodatkowych robót obiektu, który jest w toku rozbiórki. Zdaniem autora skargi kasacyjnej za niedopuszczalne uznać należy jednoczesne prowadzenie postępowania administracyjnego, w ramach którego zezwala się na przeprowadzenie prac rozbiórkowych obiektu budowlanego oraz odrębnego postępowania, w efekcie którego nakazuje się przeprowadzenie naprawy tego samego obiektu poprzez doprowadzenie go do należytego stanu technicznego.
Zdaniem skarżącej decyzje organów obu instancji wydane zostały bez przeprowadzenia postępowania dowodowego zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., co niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jakiejkolwiek aktywności organu przy ustalaniu stanu faktycznego, jak i bezkrytyczne powołanie się wyłącznie na ustalenia przeprowadzone w toku wizji lokalnej, narusza zasadę swobodnej oceny dowodów i powoduje nieuprawnione uwolnienie się organu z obowiązku ustalenia stanu faktycznego przy wykorzystaniu przewidzianych w k.p.a. środków dowodowych.
W ocenie skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który nie był związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, winien wziąć pod uwagę brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie i nakazać Zachodniopomorskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu ponowne rozpoznanie sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, to jest art. 66 ust. 1 i 3 ustawy - Prawo budowlane.
Nie jest sporne w niniejszej sprawie, iż budynek będący przedmiotem postępowania, stanowiący własność skarżącej kasacyjnie jest w złym stanie technicznym. Ostatecznie skarżąca nie kwestionowała, że ściany budynku są zniszczone, z widocznymi ubytkami muru. Zniszczony jest także strop nad parterem, który zachował się tylko na 1/3 części budynku. Dach budynku również jest w nienależytym stanie, a jego pokrycie zawiera ubytki. Z budynku wymontowano stolarkę okienną i drzwiową. W tym zakresie Sąd wojewódzki prawidłowo ocenił, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. W szczególności prawidłowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że potwierdzeniem takiego stanu technicznego obiektu jest protokół z kontroli, która została przeprowadzona 24 kwietnia 2012 r., udokumentowany materiałem zdjęciowym. Zwłaszcza ten ostatni dowód bezspornie wskazuje na bardzo zły stan techniczny budynku.
Trafnie podniosła skarżąca kasacyjnie, że powyższe nie uzasadniało automatycznie nałożenia na nią obowiązków usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w celu doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego - w oparciu o art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.
Art. 66 ust. 1 stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia został umieszczony w Rozdziale 6 ww. ustawy. pt: "Utrzymanie obiektów budowlanych". W rozdziale tym ustawodawca uregulował obowiązki właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego związane z użytkowaniem i utrzymaniem obiektu budowlanego. Nałożenie obowiązków, o których mowa w art. 66 ust. 1 ustawy może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organy nadzoru budowlanego ponad wszelką wątpliwość ustalą, że stwierdzone nieprawidłowości związane są z niewykonywaniem ciążących na właścicielu (zarządcy) obowiązków, o których mowa w art. 61 ustawy. Jeśli zły stan budynku nie wynika z technicznego jego zużycia lub nagłych zdarzeń, to do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem będą miały zastosowanie inne niż zawarte w Rozdziale 6 przepisy ustawy – Prawo budowlane.
Również w przypadku stwierdzenia, że zły stan techniczny budynku wynika z okoliczności uregulowanych w Rozdziale 6 organy nadzoru budowlanego nie powinny poprzestać jedynie na stwierdzeniu tej okoliczności, lecz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy i w jaki sposób właściciel (zarządca) obiektu budowlanego ma zamiar usunąć istniejące naruszenia. Nie może bowiem ujść uwadze, iż podejmując działania dyscyplinujące właściciela organy administracji mają możliwość albo nałożenia obowiązków określonych w art. 66 ustawy albo, w przypadku nieużytkowanego lub niewykończonego obiektu, który nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia nakazać jego rozbiórkę i uporządkowanie terenu, zakreślając jednocześnie termin przystąpienia do tych robót. Jeśli bowiem obiekt nie jest użytkowany, a właściciel wyraża wolę jego rozbiórki, to niecelowym jest nakładanie na niego obowiązków, które mają poprawić stan techniczny obiektu.
Odmienna interpretacja woli ustawodawcy mogłaby doprowadzić do sytuacji, w której organy podejmą działania i nałożą obowiązki wymienione w art. 66 ust. 1 ustawy, mimo że inwestor (jednocześnie właściciel) wykonuje zgłoszone wcześniej roboty budowlane polegające na rozbiórce. Art. 30 ust. 5 ustawy, który będzie miał w takiej sytuacji odpowiednie zastosowanie stanowi bowiem, że roboty objęte zgłoszeniem mogą zostać rozpoczęte, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia.
Jednocześnie przepisy ustawy nie określają terminu, w jakim rozbiórka ma być wykonana. Powyższe oznacza, że roboty rozbiórkowe mogą być rozciągnięte w czasie. Nałożenie na inwestora w takiej sytuacji, w okresie przerwy w wykonywaniu robót, obowiązków doprowadzenia obiektu do należytego stanu technicznego, jak słusznie podnosi skarżąca kasacyjnie, zniweczyłoby cel rozbiórki i generowałoby niepotrzebne koszty po stronie zobowiązanego.
W świetle powyższego rację ma skarżąca kasacyjnie twierdząc, że wadliwie Sąd pierwszej instancji w okolicznościach niniejszej sprawy uznał, że prawidłowo organy nadzoru budowlanego nałożyły na właściciela obowiązki określone w art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Okoliczności sprawy przyjęte przez Sąd wojewódzki wskazują, że skarżąca w 2008 r. dokonała zgłoszenia zamiaru rozbiórki obiektu i wobec niezgłoszenia przez właściwy organ sprzeciwu przystąpiła do prac rozbiórkowych. Wobec, jak określiła skarżąca, "sprzeciwu" Spółki [...] została wydana decyzja o wstrzymaniu robót rozbiórkowych. Wprawdzie nie można odmówić słuszności, co do zasady, twierdzeniom Sądu wojewódzkiego, który przyjąl, że w sytuacji, gdy właściciel obiektu budowlanego nie jest zainteresowany dalszym użytkowaniem obiektu i wyraża wolę jego rozbiórki, to może tego dochodzić w odrębnym postępowaniu administracyjnym, to jednak zasada ta nie mogła mieć zastosowania w niniejszej sprawie.
Skarżąca kasacyjnie podjęła bowiem, wcześniej niż organy nadzoru budowlanego, czynności prawne i faktyczne w celu rozbiórki obiektu. W sytuacji, gdy roboty rozbiórkowe zostały wstrzymane decyzją administracyjną, nie będzie miała możliwości uzyskania pozwolenia (nowego zgłoszenia) na ich wykonanie.
W tym stanie rzeczy zasadny jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, co obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku i uprawniało, na mocy art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej p.p.s.a.) do rozpoznania skargi.
Rozpoznając wniesioną do Sądu pierwszej instancji skargę należało również uznać za trafny zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. W ustalonych przez organy administracji okolicznościach zastosowanie tego przepisu było bowiem co najmniej przedwczesne. Obowiązkiem organów było, po stwierdzeniu nienależytego stanu technicznego obiektu, wyjaśnienie zamiaru właściciela co do dalszego użytkowania budynku i rozważenie celowości nałożenia obowiązków w oparciu o art. 66 ust. 1 ustawy. Mając na uwadze stan techniczny budynku i fakt, że obiekt ten jest nieużytkowany, organ powinien rozważyć, czy w okolicznościach tej sprawy nie należałoby nałożyć obowiązków określonych w art. 67 ust.
1. Wprawdzie co do zasady przyjmuje się, że nakazanie rozbiórki w oparciu o ww. przepis jest sankcją dalej idącą niż nałożenie obowiązków w oparciu o art. 66 ust. 1, jednakże w okolicznościach tej sprawy, nakazanie doprowadzenia obiektu do prawidłowego stanu technicznego, gdy właściciel zmierzał do jego rozebrania, jest zobowiązaniem o wiele bardziej dotkliwym.
Pozostałe zarzuty zawarte w skardze pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnienia jedynie wymaga, że za prawidłowe należało uznać ustalenia dotyczące stanu technicznego obiektu.
Rozpoznając ponownie sprawę organy, związane przedstawioną wyżej oceną prawną rozważą zasadność rozstrzygnięcia w oparciu o art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Niezbędne będzie przy tym uzyskanie jednoznacznego stanowiska właściciela budynku co do zamiarów dalszego użytkowania lub kontynuowania prac rozbiórkowych. W przypadku stwierdzenia, że wolą K. K. jest rozbiórka obiektu, organ wyjaśni okoliczności faktyczne i prawne związane ze wstrzymaniem prac rozbiórkowych. Oceniając powyższe okoliczności nie może również ujść uwadze organu, że stan techniczny budynku zagraża bezpieczeństwu życia oraz mienia. Z informacji od Straży Miejskiej z dnia 23 lutego 2012 r., która zainicjowała niniejsze postępowanie wynika m.in., że obiekt ten bezpośrednio przylega do budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce o nr [...]. Rzeczą organu będzie zatem takie ukształtowanie obowiązków skarżącej, aby jak najszybciej wyeliminować zagrożenie dla życia osób trzecich, które mogą znajdować się w pobliżu tego budynku, jak i zagrożenia mienia w tym m.in. budynku, do którego obiekt ten przylega.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. a i 135 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 203 pkt 1, 200 i 205 tej ustawy.