Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 października 2006r., sygn. akt II SA/Kr 1192/03 oddalił skargę L. S. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2003r., nr [...].
W uzasadnieniu Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2003r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania L. S., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Staszowie z dnia [...] lutego 2003r. znak: [...], nakazującej dokonanie rozbiórki samowolnie wykonanej w miesiącu lipcu 2002 drogi przez działkę oznaczoną w ewidencji gruntów miasta Staszowa numerem [...]łączącą ulicę [...] z drogą wewnętrzną (osiedlową) oznaczoną w nr ew. [...] - stanowiącą dojazd do budynku handlowo -usługowego położonego w S. przy ulicy [...], przywracając teren do stanu pierwotnego - odpowiadający dacie 6 maja 2002 i 11 lipca 2002r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, co następuje
Zaskarżoną decyzję organ I instancji wydał na podstawie art. 48 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126) stwierdzając, iż inwestor L. S. samowolnie wykonał drogę, bez wymaganych uzgodnień i pozwolenia władzy budowlanej na działce będącej własnością Gminy Staszów, w bezpośrednim sąsiedztwie stacji transformatorowej wewnętrznej PT-3, utrudniając do niej dostęp i uniemożliwiając wymianę aparatury. Droga ta została wykonana na kablach energetycznych w tym również 15kVi niskiego napięcia, co utrudnia szybkie usunięcie ewentualnej awarii.
Od decyzji tej odwołał się L. S. wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez "oddalenie nakazu rozbiórki, wykonanej przez niego, prowizorycznej drogi lub uchylenie decyzji i przekazanie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji". Odwołujący się podniósł, że wykonanego przez niego dojazdu, nie można kwalifikować jako samowoli budowlanej, gdyż pismem Urzędu Miasta i Gminy w Staszowie z dnia 9 lipca 2002 r. znak: [...], uzyskał zgodę na ułożenie chodnika na gruncie stanowiącym własność Gminy, położonego w Staszowie przy ul. [...], obok jego budynku przeznaczonego na sklep spożywczy. Pismo to było odpowiedzią, na jego prośbę skierowaną do Burmistrza Miasta i Gminy w Staszowie z dnia 24 czerwca 2002r. o wyrażenie zgody na ułożenie tymczasowego chodnika, który w razie potrzeby może być przez niego zdemontowany, a miał zapewnić dojście i dojazd do wybudowanego przez niego obiektu - sklepu spożywczego.
Z ustaleń organu I instancji wynika, że inwestor L. S. wykonał, nie chodnik ale drogę dojazdową, usytuowaną na działce nr [...]stanowiącej własność Gminy Staszów. Droga ta ma 86,0 m długości i szerokości średnio 7,0 m, nawierzchni z rumoszu i gruzu betonowego, na nasypie ziemnym o wysokości od 0,0 do 1,6 m (w stosunku do przyległego terenu). Przy skarpie nasypu przedmiotowej drogi, po stronie istniejącej stacji [...], ułożone są luźno elementy betonowe (płyty chodnikowe itp), na kształt muru oporowego. Nasyp przedmiotowej drogi oraz mur, wysokości od 1,6 m do 1,8 m- utrudnia dostęp do stacji transformatorowej. Wykonanie opisanej drogi, spotkało się ze sprzeciwem właściciela terenu oraz Rejonu Energetycznego w Staszowie, na wniosek którego, zostało wszczęte postępowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Staszowie, które zostało zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji.
Po rozpatrzeniu odwołania L. S. i całego zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, organ odwoławczy podzielił stanowisko zawarte w decyzji organu I instancji gdyż L. S. wykonał przedmiotową drogę dojazdową bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Fakt uzyskania przez inwestora zgody na ułożenie chodnika (pismo Urzędu Miasta i Gminy w Staszowie z dnia 9 lipca 2002 r.) jak i konieczność zapewnienia dojazdu do pawilonu usługowego, nie usprawiedliwia popełnionej samowoli budowlanej, bowiem zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a budowa drogi takiej decyzji wymagała.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego L. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie stwierdził wad i naruszeń prawa uzasadniających jej uchylenie, stąd też skarga na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegała oddaleniu.
Sąd I instancji wskazał, iż organ nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikował wybudowaną drogę, jako samowolę budowlaną skutkującą zastosowaniem rygoru przewidzianego art. 48 Prawa budowlanego.
Bezsporną, zdaniem Sądu, jest okoliczność, że przedmiotowa droga została wybudowana przez skarżącego na działce nr [...] stanowiącej własność Gminy Staszów, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę (art. 28 w zw. z art. 32 Prawa budowlanego). Powoływane przez skarżącego pismo właściciela gruntu z dnia 9 lipca 2002r,.znak [...] zezwalające mu na ułożenie prowizorycznego chodnika, nie uprawniało skarżącego do wybudowania przedmiotowej drogi dojazdowej opisanej w protokole oględzin i uwidocznionej w dokumentacji fotograficznej znajdującej się aktach sprawy. Również fakt, że w planach miasta jest przewidziana budowa drogi nie uprawniał skarżącego do samowolnej realizacji inwestycji w postaci przedmiotowej drogi.
Sąd I instancji wyjaśnił, iż zgodnie z art. 3 pkt 1 lit b) Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć budowlę stanowiącą całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, zaś pkt. 3 tego przepisu do budowli zalicza drogi. Zgodnie z wymogiem art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a budowa drogi przez uprawniony podmiot takiej decyzji wymagała. Realizacja budowy drogi bez pozwolenia na budowę, skutkuje zastosowaniem rygoru z art. 48 Prawa budowlanego. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wydać w takiej sytuacji nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu. Ponieważ przepis art. 48 Prawa budowlanego ma charakter restytucyjny a nie represyjny, to można nakazać rozbiórkę tylko w takim zakresie w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Dlatego też słusznie organ I instancji nakazując rozbiórkę przedmiotowej drogi określił w rozstrzygnięciu jej zakres " do stanu pierwotnego" terenu - z daty 6.05.2002 r i 11.07.2002r. Prawidłowo też określił długość i szerokość drogi, a także wysokość nasypu ziemnego w stosunku do przyległego terenu.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2006 r., w sprawie o sygn. akt II SA /Kr 1192/03 złożył L. S. zaskarżając wyrok w całości.
Na podstawie art. 176, w zw. z art. 185 § 1 ppsa skarżący wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;
- 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną oparto na podstawie:
art. 174 pkt 1 ppsa i zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to art. 145 ust. 1 § 1 pkt 1 lit a ppsa w związku z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane, poprzez niewłaściwe zastosowanie charakteru restytucyjnego art. 48 ustawy Prawa budowlanego w stosunku do odwołującego się.
art. 174 pkt 2 ppsa i zarzucono naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku - a to: art. 145 ust. 1 § 1 pkt 1 lit c ppsa, w związku z art. 7, art. 9, art. 136 kpa i art. 113 § 1ppsa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd rozpatrując skargę dopuścił się naruszenia art. 28 Prawa budowlanego - zawężając podmiot zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę drogi tylko i wyłącznie do osoby L. S., pomijając fakt, iż grunt na którym ciąg komunikacyjny utwardzony się znajduje jest własnością UMiG Staszów. Tylko Urząd Miasta mając tytuł prawny mógł pozwolenie, o którym mowa w art. 28 Prawa budowlanego uzyskać. Przedsiębiorca L. S. nabył aktem notarialnym Rep. A [...] działkę budowlaną o numerze ewidencyjnym [...] od Miasta i Gminy Staszów i zgodnie z warunkami umowy uruchomił działalność handlową. Gmina zaś winna zapewnić dostęp do drogi publicznej ze względu na charakter działki i w tym celu częściowo przygotowała drogę.
W ocenie strony skarżącej postępowanie administracyjne w I i II instancji było od początku prowadzone z rażącym naruszeniem prawa w zakresie postępowania wyjaśniającego bowiem organy obu instancji nie wyjaśniły, iż inwestycja została wykonana na działce nr [...], stanowiącej własność gminy.
Pominięto w sprawie również ewentualność wystąpienia przesłanki pozytywnej do zawieszenia postępowania a nawet umorzenia postępowania ze względu na fakt, iż wskazana wyżej nieruchomość objęta była w trakcie procedowania w trybie administracyjnym regulacją w zakresie procesu budowlanego, a mianowicie decyzją z dnia [...] lipca 2002r. zn. [...] o ważności obowiązywania 2 lat.
W skardze kasacyjnej zarzucono, iż Sąd wydał wyrok w jedynie w oparciu o argumentację organu administracji i materiał dowodowy, który był fragmentaryczny, nie uwzględniając słusznych stwierdzeń skarżącego w zakresie występujących naruszeń procedury i obrazy prawa materialnego, pobieżnie oceniając zebrany materiał dowodowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszenie przepisów postępowania "jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej "biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania". Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Prawidłowo Sąd I instancji przyjął ustalenia organów nadzoru budowlanego potwierdzające, iż przedmiotowa droga została wybudowana przez skarżącego na działce nr [...] stanowiącej własność Gminy Staszów, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zgoda właściciela gruntu na ułożenie chodnika, nie uprawniała skarżącego do wybudowania drogi dojazdowej do własnego obiektu handlowego.
Również fakt, że w planach miasta jest przewidziana budowa drogi, a nawet okoliczność, iż inny podmiot uzyskał pozwolenie na budowę obejmujące częściowo drogę w tym samym miejscu, nie sanuje faktu samowolnej realizacji inwestycji w postaci przedmiotowej drogi przez skarżącego.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zarówno organy jak i Sąd prawidłowo ustaliły, iż właścicielem gruntu na którym została zrealizowana przedmiotowa inwestycji jest Gmina Staszów, która brała czynny udział zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie.
Należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż organy orzekające w sprawie niniejszej działały w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718), która to nowelizacja znacznie łagodzi skutki samowoli budowlanej. Nie ulega wątpliwości, iż art. 48 w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003r. nakładał na organy nadzoru budowlanego bezwzględny obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki (vide wyrok NSA z 23.11.2004r., OSK 911/04 niepubl.). Istotą normy prawnej zawartej w tym przepisie jest konieczność wyeliminowania stanu naruszenia prawa i przywrócenia do stanu zgodnego z przepisami. Tak więc przepis ten miał charakter restytucyjny a nie represyjny, co znalazło odzwierciedlenie w treści obowiązku określonego w decyzji jak i w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji.
Bezzasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd art. 113 § 1ppsa, zgodnie z którym Przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, przy czym podstawą orzekania sądu jest materiał zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami obydwu instancji. W sprawie niniejszej brak było jakichkolwiek wątpliwości w zakresie prawidłowości ustalonego przez organy stanu faktycznego, a sam skarżący fakty te po prostu odmiennie interpretował.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.