Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. znak [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] listopada 1998 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie centrum handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną przy ul. S. w G. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, po rozpoznaniu wniosku V. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (który został podtrzymany przez jego następcę prawnego B. Sp. z o.o. z siedzibą w W.), odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji w części w jakiej jej osnowa stanowi "Uwaga: Układ powiązań komunikacyjnych w rejonie Węzła Wysoka, określony jako Wariant 1A, należy zrealizować w terminie 24 miesięcy od dnia wydania niniejszej decyzji, tj. do dnia [...] listopada 2000 r."
Zaskarżoną decyzją, po rozpoznaniu odwołania spółki B., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ ustalił, że badaną decyzją wydaną na podstawie art. 55 ust. 11 pkt 1 oraz art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) Prezydent Miasta Gdańska udzielił pozwolenia na użytkowanie centrum handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną służącą obsłudze obiektu. W dniu 16 listopada 1998 r., przed wydaniem decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, organ protokolarnie potwierdził na miejscu budowy zakończenie prac, wykonanie obiektu zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę wydanym decyzją z dnia [...] listopada na rzecz spółki "K." oraz uporządkowanie terenu.
Zatem stosownie do art. 59 Prawa budowlanego, skoro istotą postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie było stwierdzenie zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, to z uwagi na wynikający z decyzji o pozwoleniu na budowę kwestionowany zapis zobowiązujący inwestora do wykonania przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie komunikacyjnego powiązania obiektu z drogami publicznymi według Wariantu 1A, Prezydent Miasta Gdańska udzielając pozwolenia na użytkowanie obiektu uprawniony był do wydania decyzji w trybie art. 59 ust 3 Prawa budowlanego, wskazując termin wykonania pozostałych niewykonanych jeszcze robót budowlanych. Organ wyjaśnił, że przedłożone przez odwołującą się spółkę porozumienie z dnia 29 maja 2003 r. zawarte pomiędzy Gminą Miasta Gdańsk a inwestorem, w którym stwierdza się, że przewidziany w porozumieniu z dnia 25 sierpnia 1998 r., zawartym pomiędzy K. Sp. z o.o. a Gminą Gdańsk, układ powiązań komunikacyjnych, określony jako Wariant 1A, pomimo dobrej woli inwestora nie mógł być w całości zrealizowany wobec braku pozytywnej decyzji Gminy Miasta Gdynia ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, nie świadczy o niewykonalności decyzji.
Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skoro decyzja o pozwoleniu na budowę była wykonalna to decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stanowiąca końcowy etap procesu inwestycyjnego jest także wykonalna.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka B., domagając się jej uchylenia, uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz częściowego stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] listopada 1998 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku centrum handlowo-usługowego w części określonej w zdaniu drugim osnowy tej decyzji, a także zasądzenia kosztów postępowania. W skardze zarzucono organom naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji stwierdził, że w myśl art. 59 ust 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji, jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki określone w ust 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót. Z kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta Gdańska wynika, że centrum handlowo-usługowe nadawało się do użytkowania, pomimo niewykonania innych robót budowlanych związanych z obiektem przewidzianych w decyzji o pozwoleniu na budowę.
Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 59 Prawa budowlanego jest jedynie ustalenie czy zrealizowany obiekt budowlany może być dopuszczony do użytkowania jako wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i wymaganymi przepisami. Zaś zawiadomienie o zakończeniu budowy i wniosek o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie stanowi końcowy etap procesu inwestycyjnego w którym to etapie organ dokonuje takich sprawdzeń. Sąd zaznaczył, że nałożenie na inwestora obowiązku wykonania komunikacyjnego powiązania obiektu według Wariantu 1A nie było bezprawne, lecz wynikało z decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] listopada 1997 r. o pozwoleniu na budowę, w której zobowiązano inwestora do wykonania wskazanego obowiązku przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Ponieważ inwestor nie wykonał przedmiotowego obowiązku, a do wniosku o pozwolenie na użytkowanie załączył jedynie protokół dopuszczenia do ruchu zakresu ETAPU I przejściowego do czasu realizacji Wariantu 1A, dlatego stosownie do art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego należało w wydanym pozwoleniu na użytkowanie określić termin wykonania tych robót.
Sąd podkreślił także, że porozumienie z dnia 29 maja 2003 r. zawarte pomiędzy Gminą Miasta Gdańsk a inwestorem nie świadczy o niewykonalności decyzji z dnia [...] listopada 1998 r., co było podstawą wniosku o stwierdzenie jej nieważności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (następca prawny B. sp. z o.o. z siedzibą w W.), domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz uchylenia decyzji organów obu instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie naruszenia przywołanych wyżej przepisów przez organy poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz lakoniczne uzasadnieniu decyzji; naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także pominięcie i nieodniesienie się do okoliczności potwierdzających zasadność stwierdzenia częściowej nieważności pozwolenia na użytkowanie oraz naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie zaistnienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie częściowej nieważności pozwolenia na użytkowanie we wskazanym zakresie oraz niedostrzeżenie, że przesłanki te nie zostały także zauważone przez organy.
W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj.: naruszenie art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że zdanie drugie pozwolenia na użytkowanie stanowi zlecenie administracyjne w rozumieniu powołanego przepisu poprzez nieuwzględnienie, że dodanie w zdaniu drugim pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego "zlecenia" nie znajdowało oparcia w przepisach prawa oraz poprzez nieuwzględnienie, że przedmiotowy obowiązek był nieskonkretyzowany i niewykonalny w dniu wydania pozwolenia na użytkowanie, a niewykonalność ta miała charakter trwały, a także naruszenie art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że wzmianka o wykonaniu komunikacyjnego powiązania obiektu według wariantu 1A umieszczona w pozwoleniu na budowę stanowi obowiązek nałożony przez organ, podczas gdy z analizy tego pozwolenia wynika m.in., że wykonanie powiązania komunikacyjnego obiektu nie jest przedmiotem projektu budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż w decyzji z dnia [...] listopada 1997 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej spółce "K." pozwolenia na budowę centrum usługowo-handlowego przy ul. S. w G. zawarto również zobowiązanie do wykonania przez inwestora, jeszcze przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie obiektu, komunikacyjnego powiązania tego obiektu z siecią dróg według wariantu oznaczonego symbolem 1A, uzgodnionego ze wskazanymi decyzją organami Urzędu Miasta w Gdańsku.
Mimo iż wykonanie komunikacyjnych powiązań obiektu z siecią dróg publicznych nie było częścią projektu budowlanego, to jednak stanowiło ono część decyzji o pozwoleniu na budowę. Udzielając "K." – Sp. z o.o. decyzją z dnia [...] listopada 1998 r. pozwolenia na użytkowanie wybudowanego centrum handlowo-usługowego Prezydent Miasta Gdańska stwierdził, iż do dnia wydania decyzji inwestor nie zrealizował określonego w pozwoleniu na budowę powiązania komunikacyjnego wzniesionego obiektu z ulicami S. i O. Udzielając więc pozwolenia na użytkowanie tego obiektu jednocześnie określił w decyzji, że inwestor winien zrealizować w terminie do [...] listopada 2000 r. układ komunikacyjny określony jako wariant 1A. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej to część decyzji o użytkowanie nie jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność.
Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 3 prawa budowlanego "jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót. Wydając zgodę na użytkowanie wybudowanego centrum handlowo-usługowego organ stwierdził jednocześnie, że inwestor nie zrealizował części robót związanych z obiektem, ujętych w pozwoleniu na budowę, to jest nie wybudował połączeń komunikacyjnych z siecią dróg. Zawarcie więc w decyzji z dnia [...] listopada 1998 r. postanowienia o obowiązku zrealizowania połączeń komunikacyjnych w terminie 2 lat nie naruszało przepisu art. 59 ust. 3 prawa budowlanego. Kwestionowana część decyzji nie była też, w dacie jej wydania, trwale niewykonalna, co skutkowałoby – zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. – jej nieważność.
Niewykonalność decyzji była bowiem następstwem zdarzeń, które nastąpiły już po jej wydaniu, co nie miało wpływu na stwierdzenie jej nieważności. Z zebranego w sprawie materiału wynika, iż inwestor nie mógł wykonać powiązań komunikacyjnych zgodnych z wariantem 1A, ponieważ Gmina Gdańska nie współpracowała z nim w koniecznym zakresie. W efekcie doszło do zrealizowania powiązań komunikacyjnych w innym, niż określonym w decyzji, wariancie. Okoliczność ta nie ma jednak żadnego wpływu na wynik postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopad 1998 r., lecz ewentualnie mogłaby wpłynąć na wynik postępowania o zmianę tej decyzji. Postępowanie takie, oparte o podstawę z art. 155 k.p.a., jest obecnie w toku.
W sprawie nie zaistniały więc przesłanki do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji a skarga kasacyjna nie wykazała naruszenia podanych w jej podstawie przepisów prawa materialnego i procesowego. Dlatego skarga ta podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 p.p.s.a.