Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 marca 2021 r. VII SAB/Wa 126/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] z siedzibą w [...] (zwanej dalej "Spółką") na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia na nadbudowę.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:
Wskazana na wstępie Spółka złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na "nadbudowę poddasza użytkowego i zmianę konstrukcji dachu nad budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym", na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...].
W związku z powyższym Prezydent [...] pismem z dnia 31 marca 2020 r., na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2020 r., poz. 256) w związku z art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm.), wezwał Spółkę do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku, w terminie 14 dni, poprzez:
- 1. złożenie wniosku o pozwolenie na budowę zgodnego w swojej treści z formularzem wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, obowiązującym w Urzędzie [...] (druk: [...], B-1 (XII 2016)),
- 2. złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnego w swojej treści z obowiązującym w Urzędzie [...] formularzem oświadczenia (B-3) (druk: B-3 (XII 2016)),
- 3. dołączenie do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji [...]o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2016 r. oraz decyzji nr [...] o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2020 r. (ww. decyzje nie powinny znajdować się w projekcie budowlanym, gdyż stanowią załączniki do wniosku, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane),
- 4. wniesienie opłaty skarbowej za poświadczenie zgodności z oryginałem powyższych decyzji. Kopie lub skany ww. dokumentów winny być poświadczone "za zgodność z oryginałem" - art. 76a § 2 k.p.a. W przypadku żądania poświadczenia kopii powyższych dokumentów przez organ, należy wnieść opłatę skarbową w wysokości 5 zł od każdej pełnej lub zaczętej stronicy, zgodnie z załącznikiem do ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o opłacie skarbowej (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 1000, ze zm., część II pkt 4)
- 5. załączenie uchwał Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" o wyrażeniu zgody na nadbudowę poddasza użytkowego i zmianę konstrukcji dachu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], tj. uchwały [...]z dnia [...] października 2010 r. oraz uchwały [...]z dnia[...]sierpnia 2017 r. (zarówno elewacje, jak i dach przedmiotowego budynku należą do części wspólnej),
- 6. przedłożenie dokumentu zaświadczającego o zakończeniu wszystkich postępowań naprawczych w stosunku do ww. obiektu przez właściwy organ nadzoru budowlanego.
Ponieważ braki formalne wniosku nie zostały uzupełnione (uzupełniono wniosek jedynie częściowo), wniosek Spółki pozostawiono bez rozpoznania, o czym Spółka została poinformowana pismem z dnia 25 maja 2020 r.
Na skutek wniesionego przez Spółkę ponaglenia, postanowieniem z dnia [...][...] czerwca 2020 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił wyznaczenia Prezydentowi [...] dodatkowego terminu na załatwienie sprawy, gdyż pozostawienie wniosku bez rozpoznania było prawidłowe.
Skargę na bezczynność Prezydenta [...] wniosła Spółka, podnosząc, iż wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku było wadliwe – po pierwsze: organ nie wskazał podstawy prawnej swoich żądań, a po wtóre: wezwanie to było spóźnione (zostało wystosowane po upływie czternastu dni).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Jej oddalenie nastąpiło na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".
W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż warunki formalne wniesienia skargi zostały spełnione – Spółka złożyła środek zaskarżenia. Dalej Sąd wyjaśnił różnicę pomiędzy wezwaniem opartym o przepis art. 64 § 2 k.p.a., a opartym o przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a następnie wskazał, iż organ słusznie dopatrzył się braków formalnych złożonego wniosku, chociaż nie wszystkie żądane dokumenty można było uznać za braki formalne.
W odniesieniu do żądania przedłożenia wymienionych w wezwaniu dokumentów zgodnych z formularzami, Sąd wyjaśnił, że stosownie do art. 32 ust. 5 i 6 ustawy Prawo budowlane, Minister Infrastruktury i Budownictwa wydał rozporządzenie z dnia 24 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (Dz.U. z 2016 r., poz. 1493). Użycie tych wzorów nie jest obligatoryjne ani dla inwestora, ani dla organu właściwego w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Stanowi jednak instrument zapobiegający pominięciu któregokolwiek z ważnych dla sprawy elementów. W konsekwencji, złożenie wniosku nie zawierającego wszystkich elementów wskazanych w urzędowym formularzu, należy potraktować jako brak formalny, usuwany przy wykorzystaniu art. 64 § 2 k.p.a.
Generalnie więc Sąd zaaprobował zasadność żądania organu za wyjątkiem żądania doręczenia uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" oraz kwestii związanych z wątpliwościami organu co do decyzji o warunkach zabudowy, gdyż to – zdaniem Sądu – wykraczało poza braki możliwe do usunięcia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Tak samo, zdaniem Sądu, poza zakres trybu z art. 64 § 2 p.p.s.a. wykraczało żądanie zaświadczenia o zakończeniu postępowań przed organami nadzoru budowlanego.
Sąd pierwszej instancji nadto podniósł, że zgodnie z art. 33 ust. 6 ustawy Prawo budowlane organ powinien był wezwać inwestora do usunięcia braków nie później niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku, co nie znaczy, że później nie mógł już tego dokonać. Przekroczenie tego terminu wobec całokształtu przedstawionego stanu faktycznego i prawnego pozostawało bez wpływu na rozstrzygnięcie. W tej sytuacji zasadne było, zdaniem Sądu pierwszej instancji, pozostawienie podania bez rozpoznania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenia zwrotu opłaty 100 zł za sporządzenie uzasadnienia wyroku oraz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa wg norm przepisanych. Jednocześnie Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.), a w szczególności:
1/ naruszenie art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. – kontrola sądów administracyjnych ma polegać na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy;
2/ naruszenie art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. zobowiązujących Sąd do zbadania, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi w związku z przepisami oraz załatwienia sprawy zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zobowiązującymi Sąd do uchylenia orzeczenia w całości lub w części w razie stwierdzenia, że "naruszenie organ odwoławczy przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy";
3/ naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 217 k.p.a. tj. brak należytego wyjaśnienia sprawy ze względu na brak wnikliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego, a w szczególności:
- a) Sąd nie zbadał należycie istotnych dowodów, czyli treści wniosku o pozwolenie na budowę wraz z załącznikami oraz późniejszej korespondencji,
- b) pism skarżącej złożonych w toku postępowania przed organem administracji – czym naruszył prawa procesowe (sądowe) strony;
4/ naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 27, 29, 31 i 10, 11, 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2020 r., poz. 1086) – poprzez niezasadne zaniechanie ich zastosowania.
W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem oceny legalności dokonywanej w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji była bezczynność Prezydenta [...], albowiem wniosek skarżącej Spółki z dnia 6 marca 2020 r. o wydanie pozwolenia na "nadbudowę poddasza użytkowego i zmianę konstrukcji dachu nad budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym" na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], pozostawiono bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., a dokonano tego pismem z dnia 25 maja 2020 r. Skarga na bezczynność Prezydenta [...] została oddalona, zaś skarga kasacyjna Spółki kwestionuje ten wyrok zarzutami naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które jednak pozostają w realiach tej sprawy nieusprawiedliwione.
Należy zauważyć, że z uwagi na fakt, iż pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie podlega zaskarżeniu, kontrola tego aktu następuje w ramach skargi na bezczynność organu. Pozostawienie nieuzasadnione podania (wniosku) bez rozpoznania jest bowiem nierozpoznaniem sprawy w terminie. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje - na zasadach ogólnych - skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. I OPS 2/13).
Przede wszystkim, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisu art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a., albowiem zgodnie z właściwością sądów administracyjnych przeprowadził ocenę zarzucanej organowi architektoniczno-budowlanemu bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony z dnia 6 marca 2020 r. Tym samym sprawa ta podlegała kognicji sądu administracyjnego. Przepisy art. 1 oraz zarzucany w skardze kasacyjnej art. 3 § 1 p.p.s.a. definiują pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej i stanowią, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Sąd administracyjny może naruszyć ww. przepisy wyłącznie wówczas, gdy rozpozna sprawę inną niż sądowoadministracyjna, oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. – porównaj wyrok NSA z dnia 20 lipca 2021 r. I OSK 398/21 – a z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w tej sprawie.
Całkowicie nieusprawiedliwiony pozostaje kolejny zarzut naruszenia cytat: "przepisów art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. zobowiązujących Sąd do zbadania, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi w związku z przepisami oraz załatwienia sprawy zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zobowiązującymi Sąd do uchylenia orzeczenia w całości lub w części w razie stwierdzenia, że naruszenie organ odwoławczy przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy"- koniec cytatu.
Z tego zarzutu błędnie wynika, iż przedmiotem oceny Sądu było "zaskarżone postanowienie organu odwoławczego", zaś w ramach wadliwego przeprowadzenia oceny legalności "zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego" Sąd pierwszej instancji nie zastosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części.
Przede wszystkim w tej sprawie, jak już wyżej zaznaczono, przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była bezczynność Prezydenta [...]. Natomiast wydane na skutek wniesionego przez skarżącą Spółkę ponaglenia z dnia 23 maja 2020 r., postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2020 r. na podstawie art. 37 § 6 k.p.a. odmawiające wyznaczenia Prezydentowi [...] dodatkowego terminu na załatwienie sprawy, nie podlegało ocenie Sądu pierwszej instancji w ramach przedmiotowej sprawy w zakresie opisywanej wyżej bezczynności organu. Również w ramach rozpoznawanej skargi na bezczynność Prezydenta [...] podniesiony w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie mógł mieć zastosowania, albowiem ewentualne uwzględnienie skargi na bezczynność organu przez Sąd pierwszej instancji uzasadniałoby, co najwyżej, zastosowanie art. 149 § 1 p.p.s.a., lecz nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Przede wszystkim wyjaśnić w tym miejscu należy, iż pismo Prezydenta [...] z dnia 25 maja 2020 r. o pozostawieniu wniosku w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na realizację spornej inwestycji bez rozpoznania nie jest decyzją administracyjną ani postanowieniem. Jest zawiadomieniem o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Sama czynność organu ma charakter materialno-techniczny, znajdujący oparcie w treści art. 64 § 2 k.p.a. Obowiązujące przepisy prawa procesowego nie przewidują określonej formy dla pozostawiania podania bez rozpoznania. Nie mniej jednak przepis art. 64 § 2 k.p.a. przewiduje tę czynność.
Natomiast zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze upowszechnił się pogląd, iż pozostawienie podania bez rozpoznania jest czynnością materialno-techniczną (a więc nie czynnością prawną wynikającą z wydanej decyzji lub postanowienia), o której organ ma jedynie zawiadomić wnioskodawcę. Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko. Pismo o pozostawieniu podania bez rozpoznania nie konkretyzuje żadnego stosunku administracyjnoprawnego, ani nie rozstrzyga o prawach czy obowiązkach strony. Podobne stanowisko zajmował Naczelny Sąd Administracyjny np.: w wyroku z 24 lipca 2012 r. I OSK 842/12, w postanowieniu z 1 października 2008 r. I OSK 1170/08, w postanowieniu z 16 września 2011 r. II OSK 1763/11, w postanowieniu z 8 kwietnia 2008 r. I GSK 485/07, w wyroku z 21 marca 2013 r. II OSK 2266/11.
Zatem w realiach tej sprawy przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji nie było rozstrzygnięcie w formie postanowienia, a zatem zarzut nieprawidłowego zastosowania "art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a." przy ocenie cytat: "czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania "- koniec cytatu, pozostaje całkowicie chybiony.
Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 217 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia sprawy. Przywołany powyżej zarzut naruszenia przepisów o postępowaniu, a to art. 217 k.p.a. niezależnie od tego, że został powołany w sposób nieprecyzyjny bez wskazania jakichkolwiek jednostek redakcyjnych, zaś norma ta zawiera cztery odrębne paragrafy, a § 2 tego przepisu dodatkowo zawiera dwa punkty, co niewątpliwie utrudnia rozpoznanie tego zarzutu, to przede wszystkim nie wyjaśniono na czym w okolicznościach tej sprawy polega naruszenie ww. przepisu k.p.a. Przepis art. 217 k.p.a. w całości określa przesłanki i tryb wydawania zaświadczeń.
Natomiast w zarzucie dotyczącym ww. przepisu podniesiono, że Sąd nie zbadał należycie istotnych dowodów, czyli treści wniosku o pozwolenie na budowę wraz z załącznikami oraz późniejszej korespondencji, a także pism skarżącej złożonych w toku postępowania przed organem administracji – czym naruszył prawa procesowe (sądowe) strony. Brak jest bezpośredniego nawiązania również i w motywach skargi kasacyjnej do podnoszonego zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 217 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można skutecznie w okolicznościach tej sprawy przyjąć, iż Sąd pierwszej instancji, który nie stosuje przepisów k.p.a. naruszył tę normę procedury administracyjnej, tym bardziej, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wyraźnie zauważył, iż żądanie przez Prezydenta [...] zaświadczenia o zakończeniu postępowań przed organami nadzoru budowlanego (tj. pkt 6 wezwania z dnia 31 marca 2020 r.) wykracza poza zakres trybu z art. 64 § 2 p.p.s.a. Niemniej jednak inne prawidłowo sformułowane pozwalały w efekcie na zastosowanie tej konstrukcji prawnej.
Również nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 27, 29, 31 i 10, 11, 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców. Ustawa ta określa zasady podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w tym prawa i obowiązki przedsiębiorców oraz zadania organów władzy publicznej w tym zakresie. Przy czym przepisy zawarte w ww. akcie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mogły mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, która zakończyła się podjęciem czynności materialno-technicznej pozostawienia wniosku strony bez rozpoznania.
Tym samym, jak już wyżej zaznaczono, pismo o pozostawieniu podania bez rozpoznania nie konkretyzuje żadnego stosunku administracyjnoprawnego, ani nie rozstrzyga o prawach czy obowiązkach strony. Nieuzupełnienie braków wniosku o wydanie pozwolenia na budowę spowodowało, że tak naprawdę nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, bowiem wnioskowi o pozwolenie na budowę obarczonemu wadą formalną, która nie została usunięta, nie można nadać biegu. Stąd też przywoływane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy Prawo przedsiębiorców, w tym w szczególności art. 27 dot. zasady szybkości postępowania, art. 29 dot. zakazu żądania przedłożenia dokumentu czy też art. 30 dot. zasady rozsądnych terminów, odnoszą się do załatwiania spraw z zakresu działalności gospodarczej, które także mają równolegle funkcjonujące w ustawie k.p.a. odpowiedniki, nie mogły być w tej sprawie przed jej wszczęciem zastosowane.
Normy te należy uwzględniać w ramach prowadzonego postępowania rozpoznawczego. Słusznie w motywach zaskarżonego wyroku podniesiono, że tylko prawidłowy formalnie wniosek może spowodować wszczęcie postępowania – patrz wyrok NSA z 20 października 2010 r. II GSK 911/09. Z tych powodów również i ten zarzut niezastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców, w realiach niniejszej sprawy dot. bezczynności Prezydenta [...] nie mógł spowodować eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.
Przedstawione dotąd rozważania pozwalając na wyprowadzenie wniosku, iż wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.