Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J.S. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 – ze zm.), nakazał rozbiórkę zjazdu z drogi gminnej nr [...] (działka nr [...]) na działkę nr [...] (wcześniej nr [...] i [...]) w miejscowości P. gm. G. Organ I instancji podkreślił, że oględziny przeprowadzone w dniu 22 sierpnia 2007 r., wykazały, że wykonany został zjazd z przedmiotowej drogi mający umożliwić dostęp do działki będącej własnością A. i J.S. Na budowę zjazdu inwestor nie okazał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Jednocześnie Urząd Gminy Głusk pismem z dnia 3 stycznia 2008 r. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie, że inwestorzy nie uzyskali TEŻ zgody na wykonanie powyższego zjazdu.
Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i zobowiązał inwestorów do dostarczenia wskazanych w postanowieniu dokumentów. Wobec niewykonania w zakreślonym terminie powyższego obowiązku Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego nakazał rozbiórkę przedmiotowego zjazdu z drogi gminnej samowolnie wykonanego przez A. i J.S..
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.S. Wskazał w nim, że "zjazd" wykonany do jego działki nie stanowi samodzielnego obiektu budowlanego, nie spełnia żadnych norm techniczno-budowlanych określonych dla zjazdów, są to jedynie ułożone płyty ażurowe, bez podbudowy, stabilizacji odwodnień, spadków i przepustów.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie po rozpatrzeniu powyższego odwołania zaskarżoną decyzją uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i nakazał J. i A.S. rozbiórkę zjazdu z drogi gminnej nr [...] na działkę nr [...] (wcześniej nr [...] i [...]) w miejscowości P. gm. G. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji prawidłowo nakazał rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu w związku niewykonaniem w oznaczonym terminie obowiązku nałożonego na inwestora postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja powyższa została skierowana do pełnomocnika stron – R.S., co stanowiło naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. Oznaczenie stron lub strony wskazuje na podmioty praw lub obowiązków, a więc te, które z decyzji nabyły prawa lub dla których ona ich nie tworzy.
W skardze J.S. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyjaśnił, że art. 48 ustawy – Prawo budowlane przewiduje obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, jednakże sankcję taką organ stosuje dopiero po umożliwieniu inwestorowi legalizacji obiektu. Organ nadzoru budowlanego podjął w przedmiotowej sprawie wszystkie czynności wymagane prawem umożliwiające stronom legalizację wykonanego zjazdu z działki. Okoliczność, że nałożone postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego obowiązki nie zostały wykonane obligowała organ do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że zarzut skarżącego jakoby inwestycja nie mogła zostać uznana przez organy nadzoru budowlanego za obiekt budowlany i w konsekwencji nie wymagała pozwolenia na budowę, za nieuzasadniony. Zjazd z drogi trafnie został zaliczony przez organy obu instancji do kategorii budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z powyższą regulacją budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Zjazd stanowi element drogi i zgodnie z załącznikiem do ustawy – Prawo budowlane, zalicza się do kategorii IV obiektów budowlanych. Budowa zaś elementu drogi w postaci zjazdu, będącego obiektem budowlanym, na zasadach określonych w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.
Skarżący wielokrotnie powoływał się na fakt posiadania przez Urząd Gminy Głusk pozwolenia na budowę zjazdu. Zgodnie z dołączoną do akt sprawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. udzielającą Gminie Głusk pozwolenia na budowę w zakresie modernizacji drogi gminnej nr [...] oraz projektem budowlano-wykonawczym w zakresie robót przewidziano zjazdy do pól i gospodarstw utwardzone na dł. 1,5 m do końca pasa drogowego. Z informacji przedstawionej przez Urząd Gminy na wniosek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. wynika, że z uwagi na ograniczone środki finansowe w budżecie gminy nie został wykonane zjazdy gospodarcze do posesji, a ich realizację przewiduje się na rok 2009 r. Skarżący legitymował się jedynie zgłoszeniem zamiaru budowy z dnia 2 marca 2004 r. bramy wjazdowej z furtką i osłoną śmietnikową oraz drogi dojazdowej w postaci utwardzenia powierzchni gruntu na działce płytami betonowymi tzw. trawnikowcami.
Przepisy prawa budowlanego przewidują możliwość przeniesienia pozwolenia na budowę na inny podmiot. Zgodnie z art. 40 ust. 1 organ, który wydał decyzję określoną w art. 28 jest obowiązany za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2. Istotą takiej decyzji jest jedynie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę. Przy czym podkreślić należy, że organ jest związany wolą stron co do dokonania przeniesienia tzn. jest zobowiązany do wydania pozytywnej decyzji o przeniesieniu pozwolenia jeżeli spełnione zostaną przesłanki zawarte w art. 40 ust.
- 1. Skarżący jednak z tej możliwości nie skorzystał.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że jego żona nie brała udziału w postępowaniu przed organami administracji, Sąd I instancji stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo z dnia 25 lipca 2007 r. podpisane przez A.S. i J.S. ustanawiające R.S. pełnomocnikiem stron, obejmujące zastępowanie oraz działanie w ich imieniu we wszelkich sprawach prowadzonych przez Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Lublinie oraz Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Lublinie. Zgodnie z wolą inwestorów zarówno organ I jak i II instancji dostarczał wyznaczonemu pełnomocnikowi wszystkie pisma kierowane do stron, zawiadomienia oraz dopuszczał do udziału w toczącym się postępowaniu.
W ocenie Sądu I instancji zasadne było także uchylenie decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy z tego powodu, że decyzja ta nie została skierowana do inwestorów, wykonujących przedmiotowy zjazd. Nie było bowiem potrzeby przeprowadzania ponownego postępowania dowodowego, a brak prawidłowo określonego adresata był jedynym uchybieniem organu I instancji. Nie było zatem zasadne przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania, a decyzja reformatoryjna mogła w pełni stwierdzone uchybienie usunąć.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.S. zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane polegającą na przyjęciu, że wykonany przez skarżącego tymczasowy i prowizoryczny zjazd z drogi do posesji należy zakwalifikować do kategorii budowli, oraz że jako taki wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną jest związany jej granicami (art. 183 § 1 p.p.s.a.) określonymi treścią zarzutów kasacyjnych podanych w tej skardze, zgodnie z art. 184 i 186 p.p.s.a. Oznacza to, iż Sąd może wyłącznie badać, czy w sprawie doszło do naruszenia podanych w podstawie zaskarżenia przepisów prawa i jednocześnie nie może ustalać istnienia innych uchybień nie zarzucanych w skardze kasacyjnej (z wyjątkiem przyczyn nieważności postępowania – art. 183 § 2 p.p.s.a.).
Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przepis ten zawiera ustawową definicję terminu "budowla". Skarżący reprezentuje pogląd, iż nie może mieć ona zastosowania do wykonanego przez niego prymitywnego zjazdu z drogi gminnej na jego posesję. Stanowisko skarżącego jest nieuzasadnione a pogląd prawny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku jest w pełni zgodny z prawem. Z ustawowej definicji budowli zawartej w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wynika, iż budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Omawiany przepis wskazuje przykładowo szereg obiektów uznawanych za budowle, wśród których wymienia przepusty i wszelkie budowle ziemne. Wątpliwości, czy zjazdy z dróg na poszczególne posesje są uznawane za budowle rozstrzyga treść załącznika do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, który w kategorii IV obiektów budowlanych umieścił elementy dróg publicznych takie jak wjazdy, zjazdy i przejazdy.
Należy przy tym mieć na względzie, że zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. b/ Prawa budowlanego budowle zdefiniowane w art. 3 pkt 3 tej ustawy stanowią jedną z kategorii obiektów budowlanych. Prowadzi to do wniosku, iż również zjazd z drogi na prywatną posesję stanowi obiekt budowlany, którego realizacja może nastąpić po uzyskaniu pozwolenia na budowę (art. 28 w zw. z art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego). Zarzut skargi kasacyjnej jest więc nieuzasadniony. Skoro więc skarga ta nie została oparta na uzasadnionych podstawach to podlega ona oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.