Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 stycznia 2019 r., VII SA/Wa 1079/18 w wyniku rozpoznania skargi Z. Z. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z [...] lutego 2018 r. znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2012 r. nr [...].
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji przyjął, że w wyniku rozpatrzenia wniosku Z. Z. z 8 czerwca 2017 r. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2017 r. na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2012 r. udzielającej Y. X. pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku gospodarczego ([...]) ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowy związany z użytecznością publiczną oraz hotelową, budowę budynku inwentarskiego - [...] o [...] i 16 miejsc postojowych na działce nr ew. [...] w [...], gmina [...].
GINB, po rozpatrzeniu odwołania Z. Z., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. Odnosząc się zarzutu powołanego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...], powtórzonego następnie w odwołaniu, że roboty budowlane objęte decyzją z [...] listopada 2012 r. zostały zrealizowane przez inwestora przed jej wydaniem, tj. z naruszeniem art. 28 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623), dalej: p.b., GINB wskazał, iż analiza akt nie daje podstaw do przyjęcia, że Starosta [...] wiedział o przystąpieniu do robót budowlanych przed wydaniem decyzji z [...] listopada 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie prowadził postępowania w sprawie wykonywania tego rodzaju robót. W aktach znajduje się też pismo Starostwa Powiatowego w [...] z 4 lipca 2017 r., z którego wynika, że w chwili załatwiania sprawy nieznane były okoliczności opisane we wniosku Z. Z..
GINB zauważył, że skoro organ w dacie wydawania decyzji nie wiedział o rozpoczęciu robót, to nie można stwierdzić, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4a p.b. Mając natomiast na uwadze argumentację wnioskodawcy powołującego się na oświadczenia świadków (X. Z., W. I., D. I., D. G. oraz L. L.) na okoliczność, że od maja do października 2012 r. trwały prace remontowo – budowlane, faktury VAT dotyczące zakupu materiałów budowlanych, jak i wydruki z portalu internetowego wskazujące, w ocenie skarżącego, że roboty były zrealizowane przed wydaniem pozwolenia na budowę, organ odwoławczy przypomniał, że badaniu podlega prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie jej wydania i to w oparciu o materiał dowodowy, jakim dysponował wówczas organ. Bez wpływu na ocenę decyzji pozostają ww. dowody ujawnione po jej wydaniu.
Powyższe może stanowić ewentualną podstawę do wznowienia postępowania. Organ zaznaczył dalej, powołując się na wymogi określone w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b., że zostały one przez inwestora w sprawie spełnione. Inwestor uzyskał decyzję Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przytaczając art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., GINB stwierdził, że inwestycja nie narusza rażąco decyzji lokalizacyjnej. Badając zgodność decyzji z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), dalej: r.w.t. w zakresie wymogu art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. organ również nie dopatrzył się naruszeń. Zdaniem GINB, kontrolowana decyzja Starosty [...] odpowiada wymaganiom prawa ocenianym z punktu widzenia przesłanek nieważności, w szczególności nie może być przypisywana jej wada trwałej niewykonalności.
Skargą Z. Z. zaskarżył powyższą decyzję GINB, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmówienie stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo wystąpienia rażącego naruszenia prawa;
2) art. 32 ust. 4a p.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak wiedzy organu o rozpoczęciu robót przed udzieleniem pozwolenia na budowę wyłącza możliwość następczego uznania za nieważną decyzji, podczas gdy przepis odwołuje się do obiektywnej sytuacji faktycznej, której udowodnienie może nastąpić w postępowaniu nieważnościowym;
3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy wykazane w odwołaniu naruszenia kwalifikowały ją do uchylenia i orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o stwierdzeniu nieważności decyzji.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przywołanym wyżej wyroku stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu I instancji, błędne jest stanowisko organów, że znaczenie przy stwierdzeniu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji ma wina organu wydającego decyzję, a jej występowanie bądź brak przesądza o trybie, w jakim powinno toczyć się postępowanie nadzwyczajne. Sąd I instancji podkreślił, że na ocenę o zaistnieniu wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie ma żadnego wpływu to, czy organ wiedział o rozpoczęciu robót budowlanych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Przesłanka ta ma bowiem charakter obiektywny, co oznacza, że liczy się tylko fakt wydania decyzji po rozpoczęciu robót budowlanych, co w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. narusza art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1 p.b.
Naruszenie prawa jest kwalifikowane jako "rażące" w każdym zatem przypadku, gdy jest niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego w taki sposób, że stanowi zaprzeczenie samej istoty danego unormowania prawnego i wywołuje skutki, których nie można akceptować w praworządnym państwie. Skoro z art. 32 ust. 4a p.b., jak zauważył Sąd I instancji, wynika jednoznaczny zakaz wydania pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 p.b., to formułuje on jasny i bezwzględny po stronie organu administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek odmowy wydania pozwolenia na budowę, gdyby naruszało to art. 28 ust. 1 p.b. Z art. 32 ust. 4a p.b. wynika zatem dla organu administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek ustalenia, czy projekt budowlany nie obejmuje inwestycji, co do której rozpoczęto roboty budowlane z naruszeniem art. 28 p.b.
Sąd I instancji zaznaczył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wydana po stwierdzeniu rozpoczęcia (bądź już zakończenia) robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 p.b. jest dotknięta sankcją nieważności. W świetle przedstawionej argumentacji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów powinno być zatem zbadanie w postępowaniu nieważnościowym na podstawie wskazanych przez skarżącego materiałów dowodowych, czy Starosta [...], wydając decyzję z [...] listopada 2012 r., naruszył w stopniu rażącym art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1 p.b.
Skargą kasacyjną uczestnik postępowania Y. X. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
- 1) prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4a p.b. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że w przypadku pojawienia się już po wydaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nowych dowodów, z których wynika, że decyzja ta została wydana w stosunku do robót budowlanych, które zostały rozpoczęte przed jej wydaniem, organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w toku postępowania nadzwyczajnego może opierać się na tych nowych dowodach, a nie wyłącznie na dowodach zebranych w toku postępowania zwykłego;
- 2) prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji GINB w sytuacji, gdy jej treść jest zgodna z prawem.
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł ponadto GINB. Wyrok ten organ zaskarżył w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4a i art. 28 ust. 1 p.b. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że "[...] na ocenę o zaistnieniu wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie ma żadnego wpływu to, czy organ wiedział o rozpoczęciu robót budowlanych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Przesłanka ta ma bowiem charakter obiektywny [...]", a w konsekwencji ich błędne zastosowanie poprzez stwierdzenie, że "[...] liczy się tylko fakt wydania decyzji po rozpoczęciu robót budowlanych, co w sposób rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., narusza art. 32 ust. 4a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego", podczas gdy w sytuacji, w której organowi wydającemu decyzję o pozwoleniu na budowę nie był znany fakt rozpoczęcia robót, zastosowanie powinien znaleźć art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej GINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie, na podstawie art. 188 p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Istota zarzutów obu skarg kasacyjnych skierowanych względem oceny prawnej zamieszczonej w zaskarżonym wyroku sprowadza się do twierdzenia, że stanowisko Sądu I instancji uchybia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4a i art. 28 ust. 1 p.b. Zdaniem skarżących kasacyjnie, jakkolwiek fakt rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych przed wydaniem przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę stanowi o wydaniu tejże decyzji z rażącym naruszeniem prawa i w tym zakresie ocena Sądu jest prawidłowa, o tyle wskazanego skutku nie można przyjąć, gdy powyższa okoliczność nie była znana organowi w toku postępowania rozpatrującego wniosek inwestora. Zdaniem skarżących kasacyjnie, relewantne znaczenie ma stan robót budowlanych wynikający z dowodów, które zostały zebrane w toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Wniosek ten sformułowały obie strony wnoszące skargę kasacyjną i jego zaakcentowanie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostaje w pełni trafne, albowiem odpowiada on zasadom konstrukcyjnym postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156-159 k.p.a.).
Nie może budzić wątpliwości, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest przesądzenie, czy dana decyzja jest obarczona wadliwością kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. O dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji może przesądzić wyłącznie fakt wystąpienia jednej z wad określonych w ww. przepisie. Powyższe powoduje, że we wskazanym trybie inne dostrzeżone w badanej decyzji uchybienia nie mają wpływu na ocenianą jej legalność. Z tym wnioskiem koresponduje równoczesne uznanie, że naruszenie przez organ przepisów prawa przy załatwianiu sprawy może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli ma charakter rażący. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja.
Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie (por. wyrok NSA z 22 września 2020 r., II OSK 2068/18; wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., II OSK 3270/18; wyrok NSA z 25 października 2019 r., II OSK 3061/17; wyrok NSA z 5 lutego 2019 r., II OSK 598/17; wyrok NSA z 18 września 2018 r., II OSK 2392/16).
Wady decyzji administracyjnej stanowiące zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. przyczyny stwierdzenia jej nieważności mają zasadniczo charakter materialny. Tenże wniosek ma na uwadze materialnoprawny aspekt stosowania sankcji nieważności decyzji, która prowadzi do nieważności relacji materialnoprawnej w zakresie uprawnienia prawnego lub obowiązku prawnego strony, zamykając w danym postępowaniu istnienie sprawy administracyjnej. Treść relacji materialnoprawnej kształtują przepisy prawa materialnego. Przepisy prawa procesowego nie regulują treści powyższej relacji, regulując wyłącznie tryb ustalenia wystąpienia hipotetycznego stanu faktycznego, zapisanego w normie prawa materialnego, w sprawie będącej przedmiotem danego postępowania administracyjnego. Trafnie w tym kontekście zauważa się, że naruszenie przepisów prawa procesowego otwiera zastrzeżenia co do ustalonego stanu faktycznego, ale nie wyłącza dopuszczalności nawiązania relacji materialnoprawnej w zakresie uprawnienia lub obowiązku prawnego strony (por. B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012, z. 3, s. 46-52).
Powyższe, co oczywiste, nie stoi na przeszkodzie posługiwaniu się kategorią rażącego naruszenia prawa procesowego, stwarza tym niemniej podstawę do ograniczenia jej stosowania do takich sytuacji, w których decyzja zostaje wydana bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych do wyjaśnienia istoty sprawy lub bez przeprowadzenia dowodów o charakterze obligatoryjnym w danej sprawie. Nakaz prawny podjęcia wszelkich niezbędnych czynności procesowych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w regulacji prawnej procesowego prawa administracyjnego pozostawia organowi orzekającemu swobodę w zakresie dokonania szczegółowej oceny dotyczącej rodzaju wymaganych czynności. Posługując się gradacją naruszenia prawa procesowego należy stąd wyprowadzić ogólne założenie o wyłączeniu z kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa tego zakresu regulacji, co oznacza, że naruszenie w postępowaniu administracyjnym art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. nie może zostać zaliczone do rażącego naruszenia prawa.
Z powyższym założeniem, które należy przyjąć w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, pozostaje w łączności wniosek, zgodnie z którym podstawą do ustalenia prawidłowości zastosowania normy prawa materialnego w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. pozostaje zawsze stan faktyczny ustalony przy wydaniu decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r., II OSK 3393/19; wyrok NSA z 15 maja 2019 r., II OSK 1586/17; wyrok NSA z 20 czerwca 2017 r., II OSK 2619/15; wyrok NSA z 25 czerwca 2013 r., II OSK 1779/19). Uchybienia proceduralne (dowodowe) popełnione przez organ, jeżeli nie dotyczą czynności procesowych, których podjęcie jest obligatoryjne, w aspekcie skutkowym nie mogą prowadzić do rażącego naruszenia prawa. Przesądza to o zakazie dokonywania w postępowaniu nieważnościowym przez organ nadzoru nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych. Przyczyny prowadzące do nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa materialnego nie mogą stanowić konsekwencji wad tkwiących w poprzedzającym subsumpcję etapie konstruowania podstawy faktycznej decyzji stosowania prawa, których potwierdzenie stanowić miałoby cel, a zatem i element przedmiotu postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ nadzoru w toku rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (por. J. Jaśkiewicz, Błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej jako przesłanka "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. I OSK 1613/16, OSP 2019/3/31).
Zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanej decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2012 r., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 p.b. Regulację tę uzupełnia dyspozycja art. 32 ust. 4a p.b., zgodnie z którą nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 p.b. Rozpoczęcie robót budowlanych bądź zrealizowanie inwestycji przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi rażące naruszenie powyższych przepisów, jako że pozostaje w oczywistej sprzeczności z brzmieniem zamieszczonego w powołanych przepisach unormowania ocenianego w kontekście nadanego mu przez ustawodawcę charakteru. Wprowadzony w art. 32 ust. 4a p.b. nakaz powinnego zachowania adresowany jest do organu administracji architektoniczno-budowlanej, służąc zapewnieniu przestrzegania i realizacji normy kształtowanej treścią art. 28 ust. 1 p.b.
Za niesporne uznać trzeba bowiem, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Przedmiotem pozwolenia na budowę jest uzyskanie przez inwestora zgody na rozpoczęcie i prowadzenie budowy obiektu budowlanego na warunkach określonych przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie może stąd służyć zalegalizowaniu robót budowlanych prowadzonych w sposób sprzeczny z prawem.
Na tym słusznym założeniu oparł się w kontrolowanym postępowaniu Sąd I instancji, rację mają tym niemniej skarżący kasacyjnie, podnosząc, że okoliczności niniejszej sprawy nie pozwalały na postawienie Staroście [...]emu wystąpienia przeciwko tejże zasadzie, nadającego działaniu organu wydającego pozwolenie na budowę cechę rażącego naruszenia art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1 p.b. Z akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji z [...] listopada 2012 r. nr [...], objętej postępowaniem nieważnościowym, nie wynika, aby organ miał wiedzę o rozpoczęciu realizacji inwestycji przez uczestniczkę postępowania, dla której wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę. Tego ustalenia nie zakwestionował w sprawie Sąd I instancji, nie przypisał tejże okoliczności jednakże doniosłości prawnej, przyjmując, że na zaistnienie wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie ma żadnego wpływu to, czy organ wiedział o rozpoczęciu robót budowlanych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie.
Tego rodzaju pogląd pozostaje, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, błędny, ponieważ nie uwzględnia tego, że podstawę wywiedzenia naruszenia przez Starostę [...] art. 32 ust. 4a p.b. mógł stanowić wyłącznie materiał zgromadzony w aktach sprawy służący organowi ocenie spełnienia przez inwestora warunków umożliwiających uwzględnienie jego wniosku z 23 października 2013 r. dotyczącego zamierzenia zaprojektowanego na działce nr ew. [...] w [...]. Poczynione wyżej wyjaśnienia determinują uznanie, że podstawą do ustalenia prawidłowości zastosowania normy prawa materialnego w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być inny stan faktyczny niż ten, który został ustalony przy wydaniu kwestionowanej decyzji. Ten warunek nie został w sprawie spełniony, jeżeli w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie nie zostały stwierdzone okoliczności jednoznacznie potwierdzające wiedzę Starosty [...] o rozpoczęciu realizacji spornej inwestycji przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, a przypisywane Y. X. jako inwestorowi działanie, które miałoby, zdaniem Sądu, skutkować sankcją nieważności, oparte było na przedstawionych przez skarżącego w toku postępowania nieważnościowego dowodach służących następczo potwierdzeniu popełnienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej błędu.
Jakkolwiek wskazywaną wadliwość skarżący odniósł do dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to już sama argumentacja formułowana przez wnioskodawcę w toku postępowania, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dawała podstawę, by nadawać jej odmienny charakter, skoro istotą stawianego Staroście [...] zarzutu było wskazywanie, że inwestor wprowadził organ w błąd i gdyby Starosta posiadał wiedzę o wykonywanych robotach budowalnych nie wydałby pozwolenia na budowę, ale sprawę przekazał organowi nadzoru budowlanego (pismo skarżącego z 21 sierpnia 2017 r.). Niesporność obejmująca brak wiedzy organu o naruszeniu art. 28 ust. 1 p.b. oznaczała na gruncie rozpatrywanej sprawy, że ustalenia faktyczne pozwalające przypisać organowi wykroczenie przeciwko dyspozycji art. 32 ust. 4a p.b. musiałyby stanowić w sprawie w całości przedmiot postępowania dowodowego, które przeprowadzić powinien GINB. Ocena prawna Sądu I instancji opierająca się bezpośrednio na tym założeniu pominęła przyjmowane w piśmiennictwie stanowisko odnoszące się do zakresu postępowania, które może prowadzić organ nadzoru w celu załatwienia sprawy rozpatrywanej w trybie nieważnościowym.
W tego rodzaju sprawie ścisłemu rozróżnieniu powinny podlegać elementy składające się na podstawę faktyczną sprawy weryfikowanej oraz okoliczności stanowiące podstawę aktualizującą normę kompetencyjną umożliwiającą poddanie decyzji obowiązującej kontroli pod względem jej legalności (por. M. Kamiński, Elementy konstytutywne sprawy administracyjnej weryfikacyjnej, Casus 2015, nr 77, s. 31 i n.). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter wyłącznie weryfikacyjny (kasacyjny) a nie weryfikacyjno-merytoryczny, stąd w postępowaniu tym organ pozbawiony jest kompetencji do dokonywania ustaleń służących załatwieniu sprawy poddanej w tym postępowaniu kontroli (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 309/19).
Naczelny Sąd Administracyjny nie uznaje, by przesłance stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, którą jest rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych przed uzyskaniem przez tę decyzję statusu decyzji ostatecznej, mogła być nadawana, jak przyjął Sąd I instancji, wyłącznie zobiektywizowana postać akcentująca sam fakt wykroczenia przez inwestora przeciwko zakazowi i negująca zarazem znaczenie prawne wiedzy organu o tymże fakcie. Sformułowany przez Sąd I instancji pogląd pozostaje sprzeczny ze stanowiskiem prezentowanym w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym bezpośrednio odnoszącym się do wskazanego zagadnienia.
Sąd I instancji dla wsparcia poglądu, na którym zdecydował się oprzeć, przywołał w treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 2011 r., II OSK 519/10. Nie budzi sporu to, że w wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził jednoznaczne stanowisko, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wydana po stwierdzeniu rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 p.b. jest dotknięta sankcją nieważności (art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a.). Co kluczowe dla rozpatrywanej sprawy, zapatrywanie to Naczelny Sąd Administracyjny uzupełnił jednakże czytelnym wyjaśnieniem, że w sytuacji, gdy organowi wydającemu decyzję o pozwoleniu na budowę nie była znana okoliczność rozpoczęcia robót, to wówczas uzasadnione jest uznanie tejże okoliczności za podstawę wznowienia postępowania. Celem podkreślenia rozdzielności powyższych sytuacji na płaszczyźnie skutków prawnych, jakie działanie inwestora w każdym z tych przypadków powoduje, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rażące naruszenie prawa stanowić może wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę "po ujawnionym" ukończeniu robót budowlanych.
Nie inaczej kwestię tę ocenił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 marca 2019 r., II OSK 925/18. Wyrokiem tym Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 grudnia 2017 r., VII SA/Wa 408/17, przywołany w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji, pomimo jego nieprawomocności, stwierdzając, że w sytuacji, gdy organowi w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie była znana okoliczność rozpoczęcia robót budowlanych, nie jest możliwe traktowanie tejże okoliczności jako podstawy, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ może być ona ewentualnie badana jedynie w postępowaniu wznowieniowym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Pogląd zbieżny z wyżej przedstawionym był prezentowany również w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 15 marca 2018 r., II OSK 1321/16; wyrok NSA z 7 lutego 2012 r., II OSK 2243/10).
Uwzględniając poczynione wyżej rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna w analizowanym zakresie, tj. w zakresie postawionego Sądowi I instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego jest uzasadniona. Tą oceną nie mógł zostać objęty sformułowany przez skarżącą kasacyjnie zarzut naruszenia prawa procesowego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) z racji tego, że powołany przepis, jako przepis wynikowy, nie mógł stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.
W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W związku z tym, że wyłączną przyczyną uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji GINB i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. były względy łączące się z przypisaniem spornej decyzji Starosty [...] naruszenia art. 32 ust. 4a i art. 28 ust. 1 p.b. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., rzeczą Sądu będzie poddanie zaskarżonej decyzji kontroli legalności w zakresie pomijającym wskazaną kwestię, której ocena powinna odpowiadać stanowisku sformułowanemu przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Stosując powołany przepis, Sąd miał na uwadze charakter wadliwości stanowiącej przyczynę uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej, czyniącej sprawę nierozpoznaną.