Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1785/07

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II SA/Po 261/07, po rozpoznaniu skargi "[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" Spółka komandytowa z siedzibą w J., na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...], w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gnieźnie z dnia [...] lutego 2007 r., Nr [...].

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, na podstawie art. 104 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania " [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" Spółka komandytowa z siedzibą w J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gnieźnie z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...], nakazującej, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), demontaż barierki obrotowej czteroskrzydłowej zamontowanej na terenie sali sprzedaży pawilonu handlowego [...] w G. przy ul. [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Nakazując demontaż barierki obrotowej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż dnia [...] grudnia 2006 r. dokonano kontroli stanu technicznego pawilonu handlowego [...] w G. pod kątem możliwości korzystania z niego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich. Następnie organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego ma obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 5 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem obiekt należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż w szczególności należy zwrócić uwagę na użytkowanie obiektu w zakresie spełnienia niezbędnych warunków do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich.

Pawilon handlowy [...] jest obiektem użyteczności publicznej. W trakcie kontroli stwierdzono, że przy wejściu do części sprzedaży wykonano wygrodzenie w konstrukcji stalowej. Osoby wchodzące muszą przejść przez barierkę obrotową czteroskrzydłową. Szerokość ramienia bramki wynosi 50 cm, co uniemożliwia przejazd przez bramkę osobom poruszającym się na wózku inwalidzkim. W wyjeździe od strony ściany minimalna szerokość wynosi 90 cm, a pomiędzy stanowiskami kasowymi 70 cm.

Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła Spółka [...]. Zarzuciła naruszenia art. 61 oraz art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Podniosła, iż art. 61 ustawy określa jedynie podmioty zobowiązane do dbania o stan techniczny obiektu budowlanego, natomiast art. 5 formułuje ogólną zasadę, określającą, jakie wymagania powinien spełniać obiekt budowlany, jak również jego budowa i użytkowanie. Ustalenia zawarte w tym przepisie są wprawdzie wiążące i muszą być uwzględniane przy interpretacji dalszych przepisów ustawy i rozporządzeń, jednak, z uwagi na ogólny charakter, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięć administracyjnych. Powołanie w sentencji wyłącznie art. 5 Prawa budowlanego, bez wskazania normy szczegółowej, stanowi poważną wadę decyzji i powinno być przesłanką jej uchylenia. Zdaniem strony, kanwą sprawy była ocena stanu faktycznego. Według niej dostęp do pawilonu handlowego przez osoby niepełnosprawne jest zapewniony, a ewentualne niedogodności eliminowane są natychmiast przez obsługę, jeżeli zajdzie taka potrzeba.

Spółka [...] podniosła także, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wskazał, poza ogólną normą art. 5 ust. 2 ustawy, żadnego przepisu, który został naruszony. Ponadto, zdaniem strony, nie zachodzi żadna z przesłanek art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego.

Utrzymując w mocy decyzję, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż z treści protokołu kontroli wynika, iż przy wejściu na dyskont spożywczy wykonano wygrodzenie w konstrukcji stalowej. Na wejściu zamontowana jest czteroramienna bramka obrotowa, przez którą nie ma możliwości przejazdu wózka inwalidzkiego. Blokuje to dostęp do części sklepowej. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z treścią art. 61 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, to jest w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej w zakresie związanym z wymaganiami bezpieczeństwa użytkowania między innymi w zakresie niezbędnych warunków do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowej budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne poruszające się na wózkach inwalidzkich (art. 5 ust. 4 ustawy).

W myśl § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) pod pojęciem budynku użyteczności publicznej należy rozumieć budynek przeznaczony między innymi na potrzeby handlu. Pawilon handlowy [...] należy to tej kategorii. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, iż istnienie przeszkody uniemożliwiającej swobodne wejście osób niepełnosprawnych do użytkowanego budynku oznacza, że budynek taki jest użytkowany w sposób niezgodny z zasadą wyrażoną w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego (art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy). Zgodnie z § 62 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w wejściach do budynku i ogólnodostępnych pomieszczeń użytkowych mogą być zastosowane drzwi obrotowe lub wahadłowe, pod warunkiem usytuowania przy nich drzwi rozwieranych lub rozsuwanych, przystosowanych do ruchu osób niepełnosprawnych, oraz spełnienia wymagań § 240. Zastosowana w pawilonie handlowym barierka ogranicza otwór wejściowy do wnętrza pomieszczenia użytkowego - sali sprzedaży. Brak otworu wejściowego przystosowanego do ruchu osób niepełnosprawnych, o którym mowa w § 62 pkt 2 rozporządzenia, uzasadnia konieczność jej zdemontowania.

Od decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Spółka [...] wniosła skargę, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu powtórzyła zarzuty odwołania, wskazując dodatkowo, iż organ naruszył art. 15 w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Podniosła, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oparł swoje rozstrzygnięcie na innej postawie prawnej (§ 62 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.) niż organ pierwszej instancji (art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego). Zdaniem skarżącej doszło do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy i, w konsekwencji, do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Odnosząc się uchybienia art. 107 § 3 k.p.a. wskazała, iż organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów prezentowanych przez stronę w odwołaniu, ograniczając się w zasadzie do stwierdzenia, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest słuszna wobec braku naruszeń przepisów prawa budowlanego i przepisów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesiono i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Wyjaśniono, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca umocowanie i określone granice w przepisie art. 134 ustawy procesowej. Zgodnie z nią, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w skardze argumentacją.

Sąd uznał za trafne argumenty skargi dotyczące interpretacji art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.). Przepis ten ma jak wskazał Sąd charakter normy ogólnej, która ma znaczenie dla stosowania przepisów o charakterze szczegółowym, w tym dokonywania ich wykładni. Nie może on stanowić samodzielnej podstawy wydania decyzji administracyjnej. Podobnie, wyłączną podstawę takiej decyzji nie może stanowić art. 61 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust.

2. Przepis ten określa powinności wynikające z ustawy, a nie obowiązki nakładane decyzją administracyjną. Dopiero w art. 66 Prawa budowlanego wskazano przypadki, w których organ nadzoru budowlanego powinien nakazać decyzją administracyjną właścicielowi lub zarządcy doprowadzenie niewłaściwie użytkowanego obiektu do stanu technicznego zgodnego z wymogami prawa. Uznanie, że określony obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym wymaga przy tym wykazania naruszenia warunków wynikających z obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Organ pierwszej instancji w ocenie Sądu nie wskazał naruszenia tych warunków, odnosząc argumentację tylko do artykułów 5 i 61 Prawa budowlanego. Powyższą wadę decyzji konwalidował organ odwoławczy wskazując stosowne przepisy materialno-prawne.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej w ocenie Sądu powołanie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego warunków techniczno-budowlanych, uzupełniających przepisy ogólne Prawa budowlanego (art. 5, 61, 66), nie prowadziło do zmiany tożsamości przedmiotowej sprawy. Zatem zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. nie był zasadny.

Podkreślono, iż nakazy wydane przez organy nadzoru w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) oparto na założeniu, że wejście na halę sprzedaży prowadzące przez barierkę obrotową nie spełnia wymaganych prawem warunków technicznych. Uniemożliwia ona samodzielny wjazd na teren hali osobom niepełnosprawnym poruszającym się na wózkach inwalidzkich. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na uchybienie warunkom określonym w § 62 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w wejściach do budynku i ogólnodostępnych pomieszczeń użytkowych mogą być zastosowane drzwi obrotowe lub wahadłowe, pod warunkiem usytuowania przy nich drzwi rozwieranych lub rozsuwanych, przystosowanych do ruchu osób niepełnosprawnych, oraz spełnienia wymagań § 240. W ocenie organu odwoławczego, ustalenie, iż obiekt użytkowany jest w sposób niezgodny z normami rozporządzenia stanowiło wystarczającą podstawę do wydania nakazów usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Jednakże działania organów obu instancji Sąd uznał za przedwczesne. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub ustawach szczególnych. Zasada trwałości decyzji administracyjnych, wobec obowiązku pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.), pozwala wyprowadzić normę zakazującą obarczania adresatów decyzji konsekwencjami stanów faktycznych czy prawnych uprzednio uznanych we właściwym trybie za zgodne z prawem. Zasadzie tej ustawodawca dał wyraz w § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy tego rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych (z zastrzeżeniem § 207 ust. 2).

Powinny być one zatem uwzględnianie przede wszystkim na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Ich wydanie pozwala domniemywać, że obiekt spełnia obowiązujące warunki techniczne. Wymieniona "zmiana sposobu użytkowania" stanowi podstawę do ingerencji organu w postaci wydania określonych w prawie budowlanym nakazów, w sytuacji stwierdzenia naruszenia norm technicznych będących konsekwencją użytkowania obiektu niezgodnie z warunkami decyzji.

Sąd przyjął, że w tej sprawie, organy nadzoru nie wyjaśniły czy i ewentualnie jakie rozwiązania dotyczące wejścia na teren hali sklepu przewidywał zatwierdzony pozwoleniem na budowę projekt techniczny oraz kiedy i na podstawie jakich ustaleń dotyczących powyższej kwestii udzielono skarżącej pozwolenia na użytkowanie. Dopiero takie ustalenia pozwoliłyby ocenić zasadność ingerencji w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten nie może bowiem niweczyć pozostających w obrocie prawnym decyzji administracyjnych poprzez usuwanie ewentualnych ich nieprawidłowości. Wydając decyzję na jego podstawie należy także wskazać i uzasadnić istnienie okoliczności (obszarów zastosowania) wymienionych w § 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (por. wyrok z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1333/05, publ. ONSAiWSA Nr 4/2007, poz. 99).

Zaznaczono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, według którego artykuły 61 i 66 Prawa budowlanego generalnie odnoszą się do obiektów budowlanych, a nie lokali znajdujących się w tych obiektach. Ta reguła nie wyklucza zasadności nałożenia obowiązku wykonania określonych robót również w konkretnym pomieszczeniu, o ile roboty takie mają na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego, jako całości (por. wyrok z 13 listopada 1998 r., sygn. akt IV SA 757/96, publ. Lex nr 43310). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wymagało zatem rozważenia, czy z uwagi na charakter obiektu skarżącej, jego przeznaczenie, a wreszcie funkcję jaką pełni hala sprzedaży, nakaz wykonania określonych robót budowlanych stanowi realizację powołanego wyżej celu.

W ocenie Sądu także określenie obowiązku nałożonego na skarżącą, to jest demontaż barierki, było nieprawidłowe. Przepis art. 66 Prawa budowlanego upoważnia organy do nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Nie oznacza to jednak, iż organy mogą w sposób arbitralny decydować jakie działania należy podjąć by osiągnąć stan faktyczny odpowiadający prawu. Nakaz wydany na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego powinien raczej wskazywać jakie warunki (normy) powinny być spełnione, niż wskazywać sposób ich realizacji. Ustawodawca bowiem już wprost przewidział, iż barierki obrotowe (drzwi obrotowe) są dopuszczalne, pod warunkiem instalacji przy nich drzwi rozsuwanych lub rozwieranych. Demontaż barierki obrotowej nie był zatem koniecznym i jedynym rozwiązaniem technicznym pozwalającym na usunięcie nieprawidłowości.

Konkludując podniesiono, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ orzekający powinien uzupełnić postępowanie dowodowe w zakresie przedstawionym w motywach wyroku oraz zastosować postanowienia art. 153 ustawy procesowej, określające zakres mocy wiążącej orzeczenia sądu.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną i zaskarżając go w całości zarzucił:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: art. 62 pkt 1, art. 106 § 3, art. 135, art. 141 § 4, art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez:
2. a) nie przeprowadzenie z urzędu dowodu z dokumentów dotyczących budynku sklepu spożywczego "[...]" przy ul. [...] w G.: decyzji pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie,
3. b) nie wyjście poza granice skargi i nierozpoznanie aktów administracyjnych dotyczących decyzji pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie co do budynku sklepu spożywczego "[...]" przy ul. [...] w G.,
4. c) nie wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie wskazanie organom nadzoru budowlanego dalszego postępowania,
5. d) uchylenie się przez Sąd od potwierdzenia lub zanegowania dokonanej przez organy subsumcji,
6. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na zarzucie jego zastosowania, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na zarzucie jego zastosowania
7. 3. naruszenie przepisów ustrojowych - art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez jego niestosowanie.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego.

Na poparcie wskazanych wyżej zarzutów kasacji podniesiono, iż Sąd administracyjny nie zgodził się, co do zasady z organami nadzoru budowlanego, że do utrzymania wydzielonej i zamkniętej barierką obrotową hali sprzedaży w budynku sklepu spożywczego "[...]" przy ul. [...] w G. mają zastosowanie przepisy rozporządzenia - strona 6 uzasadnienia wyroku.

Jednocześnie wykazano, iż Sąd jest niekonsekwentny, bo na stronie 7 uzasadnienia wskazuje na wyrok z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1333/05, publ. ONSAiWSA Nr 4/2007, poz. 99, z którego wynika, że jednak należy stosować przepisy rozporządzenia przy wydawaniu decyzji w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Skarżący wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie w ogóle nie może być mowy o zmianie sposobu użytkowania, gdyż art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jej nie dotyczy. Wreszcie, jeżeli nawet uznać za trafny pogląd sądu, że do decyzji wydawanych w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia, to sąd nie powinien uchylać decyzji organów nadzoru budowlanego, lecz stwierdzić ich nieważność.

Skarżący reprezentuje odmienny pogląd. W jego ocenie do art. 66 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego stosuje się przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Twierdzenie to wnoszący skargę kasacyjną opiera o następujące publikacje: E. Radziszewski Prawo budowlane. Przepisy i komentarz. Wyd. Lewis Nexis, Warszawa 2006, str. 204, Z. Niewiadomski Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 619.

Mimo tych wewnętrznych niespójności jak podkreślono Sąd zarzucił organom nadzoru budowlanego, że wydając decyzję w oparciu o art. 66 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego i przywołane przepisy rozporządzenia uczyniły to przedwcześnie (str. 6). Jednakże jak podniesiono w kasacji Sąd miał prawo na podstawie art. 62 pkt 1, art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przeprowadzić z urzędu dowód uzupełniający z dokumentów dotyczących decyzji pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie budynku sklepu spożywczego "[...]" przy ul. [...] w G..

Przywołując treść art. 135 ustawy procesowej wykazano, iż Sąd, mimo że miał obowiązek wyjścia poza granice skargi nie zrobił tego. Sąd nie dociekał czy w obrocie prawnym istnieją wzmiankowane decyzje administracyjne, a jeśli istnieją, to czy uniemożliwiają wydanie decyzji w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Takie stanowisko zdaniem skarżącego nie zasługuje na akceptację.

Projekt budowlany obiektu użyteczności publicznej, o jakim mowa w § 3 pkt 6 rozporządzenia, zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę powinien zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego przewidywać rozwiązania umożliwiające korzystanie z niego przez osoby niepełnosprawne. Zarówno, gdy organ administracji architektoniczno -budowlanej zatwierdził tego rodzaju projekt z rozwiązaniami uwzględniającymi osoby niepełnosprawne, jak i gdy zatwierdził go bez ich poszanowania, to nadzór budowlany jest w obu przypadkach zobowiązany wydać inwestorowi decyzję pozwolenia na użytkowanie. Wynika to wprost z art. 59 i art. 59a Prawa budowlanego. Przepisy te obligują nadzór budowlany jedynie do badania "budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę", a nie z szeroko pojętymi przepisami Prawa budowlanego i przepisami wykonawczymi czy też z zasadami wiedzy technicznej.

Wykonanie obiektu użyteczności publicznej zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, który nie przewidział, choć powinien, rozwiązań dotyczących osób niepełnosprawnych nie kwalifikuje się także do wniesienia sprzeciwu, o jakim mowa w art. 54 Prawa budowlanego.

Sugestia by przed wydaniem decyzji w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organy wpierw zbadały treść decyzji o pozwoleniu na budowę i jeśli okaże się, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie przewiduje rozwiązań dla osób niepełnosprawnych, to nie ma podstaw prawnych do nałożenia obowiązku w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego innymi słowy, że postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe, nie zasługuje na aprobatę.

Jak zaznaczył skarżący nie może być akceptowana sytuacja, gdy zatwierdzony i zrealizowany projekt budowlany nie przewidział (choć powinien) rozwiązań dla niepełnosprawnych, a dlatego, że korzysta zwałom ostateczności, to pozbawia pewną kategorię obywateli tego kraju możliwości skorzystania z obiektów użyteczności publicznej. Stanowi to na ruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W opisanym stanie jedynym sposobem na doprowadzenie obiektu budowlanego do zgodności z jasno brzmiącymi przepisami rozporządzenia było zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zastosowanie tego przepisu nie pozostaje w jakimkolwiek zbiegu konkurencyjnym ze stwierdzeniem nieważności decyzji (uruchomienie tego trybu nie gwarantuje wyniku w postaci stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a jeśli nawet, to tryb ten służy jedynie eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną; nigdy nie służy jej naprawieniu), z decyzją pozwolenia na budowę czy też z pozwoleniem na użytkowanie.

Ponadto zauważono, że Sąd ograniczył się do stwierdzenia, że "Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ orzekający powinien uzupełnić postępowanie dowodowe w zakresie przedstawionym w motywach wyroku oraz zastosować postanowienia art. 153 ustawy procesowej, określające zakres mocy wiążącej orzeczenia sądu." Tego rodzaju lakoniczne wywody, to w ocenie skarżącego zbyt mało biorąc pod uwagę treść art. 153 oraz art. 141 § 4 cytowanej ustawy procesowej. Ocena prawna i wskazanie, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Uzasadnienie wyroku powinno w szczególności zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego oczekują od orzeczeń sądu administracyjnego precyzji w formułowaniu ocen prawnych i zaleceń, co do dalszego toku postępowania oraz jednoznacznych interpretacji prawnych.

Podniesiono także, iż treść sentencji decyzji została tak sformułowana, aby nie było problemu z jej ewentualną egzekucją administracyjną. Mimo to sąd ją zakwestionował.

W obowiązującym stanie prawnym określanie przez nadzór budowlany obowiązków poprzez odesłanie do normy nie ma podstaw prawnych. Normy techniczne w chwili obecnej nie są zaliczane do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Wykazy norm zharmonizowanych opublikowane na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U Nr 166, poz. 1360 ze zm.) dotyczą wyrobów w znaczeniu art. 5 pkt. 1 tej ustawy. Normy zharmonizowane nie dotyczą procesów budowlanych bądź działań mających na celu uzyskanie stanów poprawiających bezpieczeństwo i stan techniczny w obiektach budowlanych, lecz dotyczą wyrobów.

Sąd nie wskazał jakiejkolwiek alternatywy dla demontażu barierki obrotowej. Poprzestał na negacji, choć kołowrotek nie będąc w dosłownym znaczeniu drzwiami obrotowymi lub wahadłowymi faktycznie taką funkcję pełni. Uniemożliwia to organom zastosowanie się do tej części wyroku w ponownym postępowaniu. Nie wiadomo jak go wykorzystać, aby dokładnie wyjaśnić stan faktyczny i załatwić sprawę nie narażając się na zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 kpa. oraz art. 153 ustawy procesowej Nie jest to wskazanie, co do dalszego postępowania w rozumieniu art. 141 §4 ustawy procesowej.

Podkreślono, że tak naprawdę z uzasadnienia wyroku nie wiadomo, w jakim trybie prowadzić ponowne postępowanie administracyjne, jak sformułować sentencję decyzji i na czym polegał błąd prowadzenia postępowania w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i nakazania demontażu barierki obrotowej oraz jakie są zależności prawne pomiędzy ustaleniem treści pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie a art. 66 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Sąd nie kwestionował prawidłowości ustalenia przez organy nadzoru budowlanego przedmiotu postępowania zamontowanie barierki obrotowej przy wejściu na halę sprzedaży w sposób uniemożliwiający samodzielny wjazd osób niepełnosprawnych poruszających się na wózkach inwalidzkich. Mimo to stwierdził, że "W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wymagało zatem rozważenia, czy z uwagi na charakter obiektu skarżącej, jego przeznaczenie, a wreszcie funkcję jaką pełni hala sprzedaży, nakaz wykonania określonych robót budowlanych stanowi realizację powołanego wyżej celu."(str. 7), tj. utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego jako całości.

Organy nadzoru budowlanego dokonały subsumcji w efekcie, której do ustalonego stanu faktycznego zastosowały przepis art. 66 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z tego należy wnioskować, iż uznały, że nałożenie obowiązku wykonania określonych robót w hali sprzedaży ma na celu utrzymanie całego obiektu budowlanego, jakim jest sklep spożywczy. Na marginesie podkreślono, że linia orzecznicza, na którą powołuje się sąd jest niekwestionowana i stosowana przez nadzór budowlany.

W sytuacji prawidłowego ustalenia przez nadzór budowlany przedmiotu postępowania i orzekania przez sąd na podstawie akt sprawy obowiązkiem sądu było przesądzić czy dokonana przez organy subsumcja jest prawidłowa czy też nie. Sąd posiadał wszelkie dane ku temu, a mimo to uchylił się od tego i w sposób nieuprawniony zalecił organom dalsze rozważania, o jakich mowa w przywołanym cytacie, co w istocie należy rozumieć w ten sposób, że sąd nakłania organy do podciągnięcia ustalonego stanu faktycznego pod inną normę prawną, choć ani wprost nie wskazuje, jaka norma byłaby w jego ocenie prawidłowa, ani wprost nie kwestionuje normy prawnej wybranej przez organy nadzoru budowlanego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną "[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością " Spółka komandytowa z siedzibą w J. wniosła alternatywnie o jej odrzucenie bądź o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasadzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego na podstawie art. 204 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wnosząc o odrzucenie skargi kasacyjnej powołano się na treść art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wyjaśniono,że przedmiotowa kasacja nie zawiera w istocie uzasadnienia sformułowanych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej w dalszej części tego uzasadnienia ustawą procesową) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie ma usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do rozpoznania zgłoszonych zarzutów kasacji wyjaśnić należy, iż przede wszystkim nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia prawa materialnego art. 66 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 r. poz. 1118 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na zarzucie jego zastosowania. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że naruszenie prawa materialnego polegać może albo na błędnej wykładni lub niewłaściwym jego zastosowaniu.

Błędna wykładnia prawa materialnego polega na "mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej" (por.: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2001 r., sygn. I CKN 102/99, publ. [w:] J. P. Tarno - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2004 r., str. 246-247) czyli na "nieprawidłowym odczytaniu treści prawa" (por.: wyrok NSA z dnia 31 maja 2004 r., sygn. FSK 103/04 [w:] T. Woś,.... op. cit., str. 541)., a niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd w subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotetycznie określonej normie prawnej. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa nie obejmuje zarzutu błędnej wykładni, co wynika z odmiennej treści każdego z tych pojęć i alternatywnego ujęcia każdej z postaci naruszenia prawa materialnego. Jeżeli skarżący zamierzał zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obydwu postaci naruszenia prawa materialnego, to powinien wyraźnie każdą z tych postaci wskazać i przytoczyć zarzuty odnoszące się odpowiednio do każdej z nich.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jakkolwiek przepis wyraźnie tego nie stanowi, to naruszenie prawa materialnego może polegać na niezastosowaniu tego przepisu prawa, który winien być zastosowany. Innymi słowy jeżeli w sprawie zachodziły przesłanki dokonania subsumcji, to niezastosowany w sprawie przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej (porównaj - końcowa część uzasadnienia wyroku NSA z 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 121/04 ONSA WSA 2004, Nr 1 poz. 11)

W rozpoznawanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mylne rozumienie treści określonej normy prawnej a więc jej błędna wykładnia nie może polegać "na zarzucie jego zastosowania" tak jak to podniesiono w skardze kasacyjnej. Zatem już z tego względu przedstawiony wyżej zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należało za nieusprawiedliwiony.

Poza tym niewątpliwie trafnie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji uznał, iż dopiero zbadania rozstrzygnięć decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, pozwoli na ewentualne zastosowanie przepisu art. 66 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane, co wiąże się z potrzebą uzupełnienia postępowania dowodowego. Stanowisko takie jest w pełni uzasadnione jeżeli uwzględni się, że norma art. 66 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego nie daje podstaw do nakazania usunięcia stanu niezgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, jeżeli stan ten został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwestionowanie stanu zgodności obiektu budowlanego z wymaganiami określonymi w przepisach techniczno-budowlanych byłoby w takim przypadku naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnej.

Nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy będzie, zatem z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Wprawdzie do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości niezbędne jest stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu, lecz oznacza to także konieczność wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym tego w jaki sposób doszło do powstania nieodpowiedniego stanu technicznego a więc czy wynika on z samowoli budowlanej, czy też został zaaprobowany w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę czy też nastąpiło to w wyniku odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę bądź powstał w innych okolicznościach. Dopiero od takich niewadliwych ustaleń zależy prawidłowość zastosowania odpowiedniej normy prawa materialnego w tym i wskazanego wyżej przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane. Takich ustaleń jednakże brak w tym postępowaniu a to świadczy o wadliwości postępowania dowodowego, na co słusznie zwrócono uwagę w zaskarżonym wyroku.

Jednocześnie podkreślić należy, iż stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego istnienia w obiekcie stanu określonego art. 66 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego nie uzasadnia nakazanie rozbiórki obiektu lub jego części.

Stanowisko powyższe winno być uwzględniane również przy formułowaniu w decyzji obowiązków nakazujących usunięcie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu. Trafnie więc w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zakwestionowany został przez Sąd jako nieprawidłowy nakaz zdemontowania urządzenia kołowrotka w ciągu komunikacyjnym gdyż organ nie powinien wskazywać faktycznego sposobu ich realizacji natomiast powinien ograniczyć się do określenia warunków usunięcia ujawnionych nieprawidłowości. Sentencja takiej decyzji, winna nakazywać usuniecie stwierdzonych ewentualnych naruszeń warunków technicznych, poprzez ich wyeliminowanie, by określone normy prawa były spełnione. Zatem zasadnie Sąd w tej sytuacji przyjął, że wadliwie sformułowano nakaz w niniejszym postępowaniu.

Ponadto kasacja zawiera również zarzut naruszenia prawa materialnego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegająca na zarzucie jego zastosowania. Niezależnie, iż zarzut ten w swej konstrukcji jest wadliwie sformułowany, co uzasadniają w/w przytoczone rozważania w odniesieniu do zarzutu naruszenia praw materialnego błędnej wykładni art. 66 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane, to przede wszystkim podnieść należy, iż jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może stanowić podstawy skargi kasacyjnej powołanie całego aktu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej, nie może wyprowadzić jej podstaw (porównaj wyrok NSA z dnia 24 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1313/06 publikowany zbiór Lex Nr 310881). Zarzut odnoszony więc do całości wskazanego wyżej rozporządzenia jest całkowicie nieusprawiedliwiony.

Także nie można uznać za usprawiedliwiony podniesiony w kasacji zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie. Przepis ten stanowi, iż wszyscy są równi wobec prawa. Wszyscy maja prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Przede wszystkim jednak przepis powyższy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mógł mieć zastosowania w tej sprawie.

Podstawową formą aktywności Sądu związaną ze stosowaniem ustawy zasadniczej jest jej współstosowanie o charakterze interpretacyjnym w postaci wykładni przepisów prawa w zgodzie z Konstytucją. Forma ta sprowadza się do sytuacji, gdy poszukując podstawy rozstrzygnięcia sprawy sąd odwołuje się do przepisu konstytucyjnego przy ustalaniu wykładni przepisu stosowanego w sprawie aktu normatywnego, zgodnej z aktem o najwyższej mocy prawnej. W postaci tej element tej normy prawnej, mający zasadnicze znaczenie z reguły umiejscowiony jest w ustawie, zaś norma konstytucyjna służy do ustalenia znaczenia normy ustawowej. W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzut niezastosowania art. 32 ust. 1 Konstytucji wiąże z nieakceptowaniem sytuacji,w której zatwierdzony i zrealizowany projekt budowlany nie przewidywał choć powinien rozwiązań dla niepełnosprawnych. Tak czyniony Sądowi pierwszej instancji zarzut dotyczy w istocie decyzji o pozwoleniu na budowę spornego obiektu handlowego a nie zaskarżonego wyroku a także dotyczy ustaleń, które muszą być dopiero dokonane i posłużą prawidłowemu zastosowaniu normy prawa materialnego gdyż zobowiązano stronę skarżącą do tego zaskarżonym wyrokiem, bowiem w postępowaniu administracyjnym tego nie uczyniono.

Niewątpliwie od tych ustaleń zależy właśnie prawidłowe zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane. Dlatego też nie można Sądowi zarzucić, dokonywania wykładni art. 66 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego w sprzeczności z normą konstytucyjną art. 32 ust. 1 poprzez jego niezastosowanie. Zatem również i ten zarzut w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest nieusprawiedliwiony.

Ponadto nie zasługują na uwzględnienie zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 62 pkt. 1 ustawy procesowej, który odnosi się do obowiązków przewodniczącego wydziału. Zgodnie z tą normą przewodniczący wydziału lub wyznaczony sędzia zarządza skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a w razie potrzeby także innych dowodów. Takie akta sprawy zostały w tej sprawie niewątpliwie skompletowane przez organ administracji w toku postępowania a następnie wraz ze skargą przesłane Sądowi. To, iż nie zażądano kolejnych dokumentów a to decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z zatwierdzonym tym rozstrzygnięciem projektem budowlanym oraz decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu handlowego nie może stanowić naruszenia art. 62 pkt 1 ustawy procesowej.

Poza tym nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w tej sprawie Sąd orzekał w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji, skoro potwierdza to również odpowiedź na skargę gdzie wskazano, że cały materiał dowodowy zebrany w sprawie przekazuje się Sądowi wraz z tym pismem procesowym. Zatem nietrafny jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 ustawy procesowej, który statuuje zasadę, iż sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o kompletne akta administracyjne i na ich podstawie poczynił ustalenia, które doprowadziły do wydania zaskarżonego wyroku. Niewątpliwie z obrazą tej normy procesowej musiało by się wiązać orzekanie na podstawie niekompletnych akt, jak też dokonywanie przez Sąd samodzielnych ustaleń stanu faktycznego na podstawie dowodów i faktów, które nastąpiły po wydaniu decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy a z takim przypadkiem przecież nie mamy do czynienie w rozpoznawanej sprawie.

Kolejny zarzut kasacji odniesiono do normy art. 106 § 3 ustawy procesowej który stanowi, iż Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest w zasadzie cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji. Sąd może dopuścić przeprowadzenie dowodu z dokumentu, jeżeli w jego ocenie jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu, zarówno urzędowego, jak i prywatnego. Przeprowadzenie tego postępowania z innych środków dowodowych jest niedopuszczalne. Sąd może przeprowadzić uzupełniający dowód z dokumentu zarówno z urzędu, jak i na żądanie stron.

Zakres postępowania dowodowego jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych zatem jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. Kwestia ta nigdy nie budziła wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreślano, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji – (wyr. NSA z 7 lutego 2001 r., V SA 671/00 publikowany Lex Nr 50129).

Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 ustawy procesowej, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne zatem wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu, np., gdy przedmiotem dowodu będzie okoliczność, czy podpis osoby, która podpisała decyzję jest podpisem osoby do tego upoważnionej.

Jednakże, jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić, ponieważ artykuł 106 § 3 nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza – porównaj wyrok NSA z 17 stycznia 2006 r., I FSK 508/05, LEX Nr 187511. W rozpoznawanej sprawie dopuszczenie dowodu z decyzji o pozwoleniu na budowę ewentualnie pozwoleniu na użytkowanie służyłoby niewątpliwie merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy zatem brak było podstaw do zastosowania trybu z art. 106 § 3 ustawy procesowej a więc także czynienie zarzutu naruszenia tej normy procesowej jest niewątpliwie nieusprawiedliwione.

Jednocześnie zauważyć należy, iż brak również było podstaw do przyjęcia naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 135 ustawy procesowej odnoszącego się do głębokość orzekania. Według tego przepisu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zatem przepis ten nakłada na sąd administracyjny obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy a obowiązek ten powstaje w odniesieniu do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy i jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Sąd administracyjny powinien z urzędu rozpatrzyć, czy nie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie tejże normy lecz wyłączną przesłanką zastosowania tego unormowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Mając na uwadze treść zaskarżonego wyroku wskazać należy, iż przepis powyższy zastosowany został przez Sąd do uchylenia w tej sprawie decyzji pierwszoinstancyjnej natomiast z uwag na wskazywaną przez Sąd potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego brak było podstaw do wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy, a więc i odnoszącymi się do decyzji o pozwoleniu na budowę jak i pozwoleniu na użytkowanie skoro postępowanie wyjaśniające przed organami administracji ma dotyczyć tych decyzji.

Nietrafny pozostaje także zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy procesowej, który określa że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania.

Uzasadnienie zatem powinno być przekonujące i nie budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego w razie wniesienia skargi kasacyjnej, że zaskarżone orzeczenie zostało podjęte po wszechstronnej analizie akt sprawy oraz, że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione.

Mając na uwadze wskazane rozważania stwierdzić należy, iż powyższa norma prawa procesowego nie została naruszona zaskarżonym wyrokiem. Przede wszystkim w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przedstawił przesłanki uwzględnienia skargi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie warunki określone w powołanym wyżej przepisie. Wbrew stanowisku skarżącego z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikają jednoznaczne wskazania co do zakresu uzupełnienia postępowania dla organów architektoniczno –budowlanych, w celu prawidłowego zastosowania art. 66 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego.

Zatem od dokonania tych czynności uzależnione będzie podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, którego na tym etapie nie można przecież przesądzać a tym samym wskazywać ewentualnych wariantów kolejnych rozstrzygnięć w zależności od tych ustaleń. Przede wszystkim jednak skoro organy nadzoru budowlanego nie poczyniły w tej sprawie prawidłowych ustaleń niezbędnych do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane, co stanowiło naruszenie art. 7 i 77 kpa, to tym samym Sąd pierwszej nie mógł przedstawić rozważań, których w istocie domaga się skarga kasacyjna czyniąc Sądowi niezasadny zarzut uchylania się od potwierdzenia lub zanegowania dokonanej przez organy subsumcji.

Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny wobec zgłoszenia nieusprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.