Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 777/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, oddalił skargę B. K. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, zwanego dalej "PWIS", w L. z dnia [...] września 2013 r., nr [...], w przedmiocie nakazania dostosowania liczby dzieci do warunków przestrzennych placówki. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Zaskarżoną decyzją [...] PWIS utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, zwanego dalej "PPIS", w L. z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], nakazującą B. K. prowadzącej Przedszkole Prywatne "M." przy ul. [...] w L. dostosować liczbę dzieci w przedszkolu do aktualnych warunków przestrzennych placówki.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniach 23 kwietnia 2013 r. i 18 czerwca 2013 r. PPIS w L. przeprowadził kontrole sanitarne w ww. Przedszkolu. W wyniku kontroli, na podstawie informacji uzyskanej od właścicielki przedszkola, ustalono, że powierzchnia sali dydaktycznej wynosi 100 m². Do przedszkola zapisanych jest 30 dzieci.
Organ podniósł, że zgodnie z opinią wydaną przez PPIS w L. z dnia 30 sierpnia 2007 r., znak: [...], przedszkole spełnia warunki bezpieczeństwa i higieny dla ok. 15 dzieci.
Pismem z dnia 9 maja 2013 r. PPIS w L. zwrócił się do osoby prowadzącej przedszkole o przedłożenie aktualnej dokumentacji zakładu, wykazującej powierzchnię pomieszczeń. Z przedłożonych przez stronę dokumentów wynika, że łączna powierzchnia lokalu przeznaczonego na przedszkole wynosi 91,85 m², w tym sala zajęć – 56,50 m². Powyższe potwierdzone zostało kontrolą przeprowadzoną w dniu 18 czerwca 2013 r. W toku kontroli stwierdzono, że do placówki zapisanych jest 28 dzieci, uczęszczających do dwóch oddziałów, których sale dydaktyczne posiadają powierzchnię 32 m² i 24 m². Sale te zostały utworzone z jednej sali dydaktycznej o powierzchni 56,50 m².
W ocenie [...] PWIS, powyższy stan nie gwarantuje dzieciom bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu w przedszkolu, prawidłowego rozwoju psychoruchowego w przebiegu wychowania i kształcenia, może być przyczyną urazów, upadków, nie zapewnia właściwych warunków mikroklimatu, w tym wymiany powietrza w pomieszczeniu i może być przyczyną szerzenia się infekcji wśród dzieci. Organ wskazał, że od momentu wydania opinii z dnia 30 sierpnia 2007 r. powierzchnia użytkowa sal nie zmieniła się, podwoiła się natomiast liczba dzieci uczęszczających do przedszkola. Nieprawidłowości dotyczące zbyt małej powierzchni zostały opisane w protokole kontroli z dnia 18 czerwca 2013 r., których strona nie kwestionowała, a protokół został podpisany.
Organ stwierdził, że w drodze analogii w tej sprawie ma zastosowanie § 4 pkt 1 lit. a i b rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. z 2010 r. Nr 161, poz. 1080 ze zm.). Wynika to z tego, że w ww. Przedszkolu dzieci przebywają dłużej, niż dzieci realizujące wychowanie przedszkolne w innych formach wychowania przedszkolnego, zatem należy przyjąć, że przedszkole, w którym dzieci przebywają dłużej, nie może stwarzać innych gorszych warunków niż przewidziane są dla innych form wychowania przedszkolnego.
[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podniósł jednocześnie, że wymiana stron w protokole nastąpiła w obecności strony i miała służyć jedynie uporządkowaniu treści protokołu, a strona nie zgłaszała żadnych uwag. Na zasadzie korekty dokonano wpisu w pkt IV, dopisując nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli.
Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie B. K., domagając się uchylenia obu ww. decyzji.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, art. 8, art. 67, art. 68 i art. 71 K.p.a., polegające na bezzasadnej zmianie treści protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 18 czerwca 2013 r.; oraz naruszenie § 4 pkt 1 lit. a i b ww. rozporządzenia przez niewłaściwe ich zastosowanie, podczas gdy wskazane przepisy wydane zostały na podstawie art. 14a ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), regulującego zupełnie inne kwestie związane z oświatą i funkcjonowaniem placówek różnego typu, a niedotyczącym przedszkoli, tylko innych form wychowania przedszkolnego.
W odpowiedzi na skargę [...] PWIS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 777/13, oddalając skargę wskazał, że ustalony przez organy administracyjne stan faktyczny jest bezsporny. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że liczba dzieci w ww. Przedszkolu znacznie przewyższa dopuszczalną w stosunku do jego powierzchni liczbę dzieci. Zostało to stwierdzone zarówno w protokole kontroli przeprowadzonej w dniu 23 kwietnia 2013 r., jak i kontroli z dnia 18 czerwca 2013 r. Obecny stan pozostaje zatem w sprzeczności z uzyskaną w toku tworzenia placówki pozytywną opinią państwowego inspektora sanitarnego.
Sąd, powołując się na normy kompetencyjne, tj. art. 4 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.), stwierdził, że te przepisy stanowiły materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto organy miały na uwadze przepisy ww. rozporządzenia (§ 4 pkt 1 lit. a i b).
W ocenie Sądu, [...] PWIS zasadnie uznał, że mimo braku bezpośrednich uregulowań prawnych w zakresie warunków higieniczno-sanitarnych dotyczących przedszkoli, w tym określenia powierzchni sali przypadającej na dziecko, należy mieć na uwadze także przepisy ww. rozporządzenia. Jeżeli dzieci w przedszkolu przebywają dłużej, niż dzieci realizujące wychowanie przedszkolne w innych formach wychowania przedszkolnego, tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, należy przyjąć, że takie przedszkole, nie może stwarzać innych, a zwłaszcza gorszych, warunków niż przewidziane są dla innych form wychowania przedszkolnego.
Z powyższych rozważań jednoznacznie wynika, że zarzut skargi dotyczący naruszenia § 4 pkt. 1 a i b rozporządzenia nie zasługiwał na uwzględnienie bowiem nie stanowił on podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.
Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 8, art. 67, art. 68 i art. 71 K.p.a. polegający na bezzasadnej zmianie treści protokołu kontroli z dnia 18 czerwca 2013 r. Nie ulega wątpliwości, że po przeprowadzeniu kontroli w dniu 18 czerwca 2013 r. doszło do zmiany pkt IV treści protokołu przez wpisanie treści tam zawartej, podczas gdy pierwotnie w pkt IV istniał zapis "nie dotyczy". Zmiana treści pkt IV protokołu z dnia 18 czerwca 2013 r. dokonana została sprzecznie z treścią art. 71 K.p.a., co zasadnie podnosi skarżąca. A zatem ta wersja protokołu z uzupełnionym pkt IV po jego podpisaniu nie jest protokołem kontroli z dnia 18 czerwca 2013 r. Okoliczności podane w protokole kontroli z dnia 18 czerwca 2013 r., przed zmianą zapisu pkt IV, a dotyczące powierzchni sal w przedszkolu, liczby zapisanych dzieci, dwóch oddziałów przedszkolnych są takie same i bezsporne, bowiem nie kwestionuje ich także skarżąca.
W świetle powyższych rozważań stwierdzone uchybienia w przedmiocie uzupełnienia protokołu kontroli sprzecznie z art. 71 K.p.a. pozostawały bez wpływu na rozstrzygnięcie. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. podstawę uchylenia decyzji może stwierdzić naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, naruszenie przepisu, aczkolwiek ewidentne, nie miało wpływu na wynik sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że powierzchnia sal przedszkolnych w stosunku do liczby uczęszczających do przedszkola dzieci może stanowić zagrożenie dla ich bezpieczeństwa i higieny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła B. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, jak i kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- - art. 7, art. 8, art. 67, art. 68, art. 71 K.p.a. polegającego na bezzasadnej zmianie treści protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 18 czerwca 2013 r. przez wymianę pierwszej strony protokołu w siedzibie organu kontrolującego, po jego podpisaniu przez stronę postępowania po przeprowadzonej kontroli w siedzibie skarżącej, noszącego cechy przerobienia dokumentu, co miało wpływ na treść decyzji i miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia postępowania, a przecież wymaga się od organów administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa;
- - § 4 pkt 1 lit. a i b ww. rozporządzenia przez niewłaściwe ich zastosowanie, gdy w rzeczywistości wskazane przepisy wydane zostały na podstawie art. 14a ust. 7 ustawy o systemie oświaty regulującego zupełnie inne kwestie związane z oświatą i funkcjonowaniem placówek różnego typu, a niedotyczącym przedszkoli, a tylko innych form wychowania przedszkolnego;
- - art. 134 p.p.s.a. polegający na uznaniu zaskarżonej decyzji jako odpowiadającej przepisom prawa mimo, że utrzymana tym orzeczeniem decyzja była niezgodna z prawem, w oparciu o przerobiony dokument w postaci protokołu kontroli, co zostało potwierdzone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i miało istotny wpływ na treść orzeczenia.
W piśmie z dnia 7 marca 2016 r. strona skarżąca kasacyjnie uzupełniła uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skarg kasacyjnych, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego i procesowego.
Ma rację strona skarżąca kasacyjnie, że kwestia dopuszczalnej liczby dzieci w przedszkolu nie została sprecyzowana przez ustawodawcę. Jednak jeżeli nie ma takich przepisów, to nie oznacza, że taka norma nie wynika z obowiązujących przepisów prawa. Wypełnienie obowiązującego porządku prawnego taką normą prawną wymaga jednak przeprowadzenia odpowiedniego procesu wykładni prawa, co w okolicznościach tej sprawy nie może polegać wyłącznie na analogicznym zastosowaniu przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania, a w szczególności § 4 pkt 1 lit. a i b, które nie dotyczy przedszkoli. Dopuszczalna ilość osób w placówce oświatowej to nie tylko problem jednego przedszkola. Dotyczy to bowiem wszystkich placówek oświatowych w Państwie. A zatem tym bardziej kwestia ta wymaga pogłębionej analizy, której w tej sprawie organy nadzoru sanitarnego nie dokonały, a za nimi nie uczynił tego też Sąd Administracyjny.
Konkretne ograniczenia powinny wynikać z przepisów obowiązującego prawa. W sprawie tej nie dokonano takiej analizy obowiązującego porządku prawnego, czy z uwagi na obowiązuje wymagania sanitarne lub inne można konkretnie wskazać dopuszczalną liczbę dzieci w przedszkolu. Oceny tej nie zmienia "dopisany" fragment w protokole, który odnosi się do stwierdzenia niezgodności z ustawą z dnia 30 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. Nr 234, poz. 1570 ze zm.). Jednak żadne konkretne ograniczenia w tym zakresie nie wynikają z tej ustawy.
Ponadto opinia PPIS w L. z 30 sierpnia 2007 r. stwierdzała fakt przeznaczenia przedszkola dla około 15 dzieci; jednak nie wiadomo z niej na jakiej podstawie organ przyjął taką wielkość, jak i nie wiadomo jaki konkretnie parametr wynika z tej opinii, ponieważ posłużenie się sformułowaniem "około" oznacza, że przedmiotowe Przedszkole było dostosowane jedynie "w przybliżeniu" dla podanej w opinii liczby dzieci. Ponadto w działaniu organu nadzoru sanitarnego wkradła się niekonsekwencja, ponieważ podczas wcześniejszej kontroli z dnia 23 kwietnia 2013 r., w odróżnieniu od kontroli z dnia 18 czerwca 2013 r., stwierdzono przy tym samym stanie faktycznym, że nie występuje nadmierne zagęszczenie dzieci – 30 osób na 100 m2.
Co więcej, wynikające ze sprawy niedookreślenie konkretnego parametru, przyjętego jako sanitarnego, doprowadziło do nałożenia obowiązku, który jest na tyle nieprecyzyjny, że po pierwsze, pociąga za sobą niewykonalność takiego obowiązku; a po drugie, powoduje niemożliwość ewentualnego przeprowadzenia skutecznej egzekucji administracyjnej. W tej sprawie organy nadzoru sanitarnego powinny posiłkować się zatem takimi normami z zakresu bezpieczeństwa sanitarnego, z których będzie można wywieść konkretną metodę wyznaczenia dopuszczalnej liczby dzieci w placówce oświatowej. Konieczność dokonania takiego procesu w tej sprawie wynika z tego, że przedmiotowe Przedszkole w chwili dokonywania kontroli nie odpowiadało treści dokonanego zgłoszenia, ani dokumentacji dotyczącej adaptacji pawilonu handlowego na przedszkole, ani z ww. opinii sanitarnej. Jeżeli organ nakazał dostosowanie liczby dzieci w przedszkolu do aktualnych warunków przestrzennych placówki, to powinien dokładnie ustalić i wskazać jaka konkretnie liczba dzieci może przebywać w przedmiotowym Przedszkolu, a więc czy wykonana w Przedszkolu adaptacja pomieszczeń dla 30 dzieci pozwala na takie zagęszczenie w jego pomieszczeniach.
Nieprecyzyjny nakaz świadczy o wadliwości wydanych w sprawie decyzji administracyjnych organów obu instancji. Organy administracyjne jako podmioty działające na podstawie i w granicach prawa (art. 6 K.p.a.) powinny wskazać stronie postępowania z jakiej podstawy wynika konkretny nakaz oraz w nawiązaniu do tego dokładnie sprecyzować w jakim zakresie nakaz ten powinien zostać wykonany. Reguły demokratycznego państwa prawnego wymagają aby podmiot praw i obowiązków miał dokładnie sprecyzowany obowiązek do wykonania. Obowiązek taki nie może być niedookreślony. Strona nie może sama takiego obowiązku kreować, ani się go domyślać.
W tych warunkach należało uwzględnić zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 67, art. 68, art. 71 K.p.a., § 4 pkt 1 lit. a i b ww. rozporządzenia, art. 134 p.p.s.a, co z kolei oznacza, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. podlega uwzględnieniu skarga B. K. na decyzję [...] PWIS w L. z dnia [...] września 2013 r., nr [...], w przedmiocie nakazania dostosowania liczby dzieci do warunków przestrzennych placówki. Dlatego w ramach art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a.