Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1102/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Z.G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], mocą której organ ten we wznowionym postępowaniu: uchylił decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] o udzieleniu pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku handlowo-usługowego wraz z wewnętrznymi instalacjami elektryczną, gazową, wod.-kan., c.o., odgromową, przebudową kabla nN na działce nr [...] obr. [...] w D. przy ul. [...], i jednocześnie uchylił ww. decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] o udzieleniu pozwolenia na rozbudowę i przebudowę (dalej też jako: "decyzja nr [...]") w całości oraz odmówił Z.G. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku handlowo-usługowego wraz z wewnętrznymi instalacjami elektryczną, gazową, wod.-kan., c.o., odgromową, przebudową kabla nN na działce nr [...] obr. [...] w D. przy ul. [...].
W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że analizowana sprawa, jak wynika z jej akt administracyjnych, była już przedmiotem rozpoznania przed organami administracji publicznej.
Wojewoda [...] (dalej też jako: "Wojewoda" lub "organ II instancji") decyzją z [...] października 2012 r., znak: [...], uchylił wydaną przez Starostę Powiatu [...] (dalej też jako "Starosta" lub "organ I instancji") decyzję z [...] maja 2012 r. odmawiającą uchylenia decyzji nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją tą Wojewoda uchylił również postanowienie o wznowieniu przedmiotowego postępowania z dnia [...] marca 2012 r., gdyż wydane w dniu [...] września 2011 r. postanowienie Starosty o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr [...] funkcjonowało w obrocie prawnym.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta, decyzją z [...] maja 2013 r., znak[...] – powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") – odmówił uchylenia decyzji nr [...].
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek B. i Z.B. z [...] czerwca 2011 r., przy czym strony postępowania zostały ustalone prawidłowo i dlatego podczas rozpatrywania sprawy zakończonej wydaniem decyzji nr [...] nie doszło do naruszenia prawa procesowego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Oddziaływanie inwestycji nie wykracza poza działkę nr [...], której właścicielem są Z.G. i A.G., brak jest więc oddziaływania projektowanej inwestycji na działkę nr ew. [...], będącą własnością wnioskodawców, graniczącą bezpośrednio z działką nr ew. [...]. Pomimo, że nie jest zachowana odległość normatywna 8,0 m między budynkami na sąsiednich działkach (jest odpowiednio: 6,6 m i 7,7 m), to zastosowanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego w budynku projektowanym i przebudowywanym od istniejącego budynku położonego na sąsiedniej działce pozwala na dowolne przybliżenie projektowanego i przebudowywanego budynku do budynku istniejącego na sąsiedniej działce.
Starosta wyjaśnił, że odległości projektowanego budynku od granicy działki nr ew. [...] są zgodne z warunkami technicznymi (3,0 m ściana bez otworów okiennych i drzwiowych, i 4,10 m ściana z otworami okiennymi i drzwiowymi), konstrukcja ścian zewnętrznych w istniejącym i projektowanym budynku spełnia wymagania dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego o odporności ogniowej REI 120. Podnoszone przez wnioskodawców zarzuty, że nie jest uwzględniony ich interes poprzez zagrożenie pożarowe projektowanego obiektu są całkowicie bezpodstawne.
B. i Z.B. w odwołaniu od opisanej decyzji Starosty z [...] maja 2013 r., wnosząc o jej uchylenie, wyjaśnili, że należąca do nich działka nr ew. [...] w D. znajduje się bezwzględnie w strefie oddziaływania obiektu inwestora, ze względu na brak ściany oddzielenia przeciwpożarowego, co stanowi dla nich zagrożenie ze strony tego obiektu. Odwołujący zażądali, aby wykonany obiekt został doprowadzony do stanu zgodnego z przepisami budowlanymi, w tym warunkami technicznymi, oraz stwierdzili, że decyzja Starosty nie potwierdza stanu faktycznego dotyczącego zrealizowanego obiektu budowlanego. Zwrócili się o wyjaśnienie, z jakich materiałów wykonana jest ściana oddzielenia przeciwpożarowego, a z jakich miała być wykonana zgodnie z projektem.
Opisaną na wstępie decyzją z 12 sierpnia 2013 r. Wojewoda – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 z późn. zm.; dalej w skrócie: "pr.bud.") – uchylił zaskarżoną decyzję Starosty z [...] maja 2013 r. w całości i jednocześnie postanowił: uchylić decyzję Starosty nr [...] (pkt 1) oraz odmówić Z.G. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę ww. budynku handlowo-usługowego wraz z wewnętrznymi instalacjami (pkt 2).
W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że podanie o wznowienie z dnia [...] czerwca 2011 r. zostało wniesione w terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a., mając na uwadze oświadczenie wnioskodawców, że o decyzji dowiedzieli się w tym samym dniu, tj. w dniu rozpoczęcia prac ziemnych przy inwestycji.
Wojewoda nie podzielił poglądu zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę spornego budynku. Stanowisko co do braku oddziaływania spornej inwestycji na ich działkę nie jest prawidłowe, gdyż wobec braku zachowania podstawowej odległości – wymaganej przepisami § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.; dalej jako: "rozporządzenie") – winna być poddana analizie kwestia ewentualnych ograniczeń wynikających z tego tytułu dla działki nr [...]. A zatem B. i Z.B. powinni być uznani za stronę postępowania w sprawie wydania pozwolenia na rozbudowę i przebudowę spornego budynku. Działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania tego obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 pr.bud. również z uwagi na wymogi zawarte w § 13 ust. 1 rozporządzenia dotyczące naturalnego oświetlenia pomieszczeń na pobyt ludzi, gdyż wysokość budynku od strony działki nr [...] wynosi 4,77 m, przy odległości 3,0 m od granicy tej działki.
Stan faktyczny przedmiotowej sprawy mieści się zatem w dyspozycji art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż B. i Z.B. jako właściciele nieruchomości nr [...], będąc stroną postępowania w tej sprawie, nie brali w nim udziału.
W konsekwencji, jak wskazał Wojewoda, organ prowadzący postępowanie w trybie wznowienia miał obowiązek uchylenia dotychczasowej decyzji i wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., bądź podjęcia decyzji na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. W obu przypadkach ponownie należało dokonać weryfikacji dokumentów przedłożonych do wniosku z dnia [...] stycznia 2011 r. o wydanie pozwolenia na budowę, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 35 ust. 1 pr.bud.
Dokonując takiej weryfikacji organ II instancji stwierdził, że projekt zagospodarowania działki jest niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi zawartymi w rozporządzeniu i narusza jego § 271 ust. 10 i § 232 w zakresie zachowania wymogów przeciwpożarowych, co uniemożliwia wydanie pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji. Powyższa okoliczność zdaniem organu przesądziła o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.
Organ wyjaśnił, że z projektu zagospodarowania działki wynika, iż ściana istniejącego na działce nr [...] budynku handlowo-usługowego objętego projektem przebudowy zlokalizowana jest w odległości 6,60 m od ściany istniejącego na sąsiedniej działce nr [...] budynku handlowo-mieszkalnego, natomiast ściana projektowanej rozbudowy ww. budynku handlowo-usługowego usytuowanego na działce nr [...] znajduje się w odległości 7,70 m od ściany budynku handlowo-mieszkalnego usytuowanego na sąsiedniej działce nr [...]. A zatem nie została zachowana podstawowa odległość pomiędzy ścianami ww. budynków zaliczonych do kategorii ZL (8 m) określona w § 271 ust. 1 rozporządzenia Z analizy części rysunkowej projektu budowlanego wynika ponadto, że w ścianie zewnętrznej istniejącego na działce nr [...] budynku handlowego objętego projektowaną przebudową od strony sąsiedniej działki nr [...] znajduje się otwór drzwiowy o wym. 90 x 205 cm, natomiast w ścianie zewnętrznej projektowanej rozbudowy ww. budynku handlowego od strony działki nr [...] zaprojektowano otwór drzwiowy o wym. 180 x 205 cm oraz otwór okienny o wym. 90 x 270 cm.
Skoro pomiędzy budynkami posiadającymi otwory nie ma wymaganej odległości 8 m, zarówno ściana budynku podlegającego przebudowie, jak i ściana rozbudowy winny odpowiadać wymogom ścian oddzielenia przeciwpożarowego w myśl § 271 ust. 10 i § 232 warunków technicznych, a w projekcie budowlanym winny znajdować się jednoznaczne zapisy w tym względzie. Z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika tymczasem, że wymogi ściany przeciwpożarowej spełnia jedynie niewielki fragment ściany projektowanej rozbudowy (odcinek ściany znajdujący się w odległości 6,60 m od istniejącego na działce nr [...] budynku). Brak zgodnych z przepisami rozwiązań w projekcie budowlanym potwierdza znajdująca się w aktach sprawy opinia w zakresie ochrony przeciwpożarowej sporządzona [...] maja 2012 r. przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych T.F..
W ocenie Wojewody, zatwierdzony decyzją nr [...] projekt budowlany zawiera dalsze jeszcze nieprawidłowości, jak: niezgodność tego projektu z postanowieniami odnośnej decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na brak zaplanowania na terenie działki nr [...] wymaganego stanowisk załadunku towaru; a także brak odniesienia się w projekcie budowlanym do sprawy możliwości przyłączenia przedmiotowej inwestycji do sieci kanalizacji deszczowej
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2013 r. złożył Z.G., reprezentowany przez r.pr. B. M.P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa według norm przypisanych oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozstrzygnięcia wyrokiem Sądu. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 77 k.p.a. oraz błędną interpretację definicji zawartej w art. 3 pkt 20 pr.bud.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że dokonując analizy obszaru oddziaływania organy I i II instancji na podstawie tego samego materiału dowodowego doszły do dwóch oddzielnych i odmiennych twierdzeń w zakresie definicji obszaru oddziaływania obiektu. Stanowisko reprezentowane przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia zarówno w przepisach prawa, jak i orzecznictwie. Wnioskodawcy nie wskazali bowiem, na czym w tej konkretnej sytuacji ma polegać ograniczenie w korzystaniu z ich nieruchomości spowodowane rozbudową i przebudową sąsiadującego obiektu, w którym prowadzona jest działalność handlowa nie powodująca żadnej uciążliwości (salon meblowy, apteka).
Skarżący podkreślili, że zrealizowany zgodnie z pozwoleniem na budowę – decyzją nr [...] – obiekt został odebrany do użytkowania decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] października 2012 r., co wskazuje, że obiekt zrealizowano zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową. Tym samym wszelkie zarzuty o niezgodności wykonania przedmiotowego budynku z zatwierdzoną dokumentacja są bezprzedmiotowe.
Odnosząc się zaś do materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy skarżący wytknęli nieprawidłowości w dopuszczeniu i przeprowadzeniu dowodu z opinii w zakresie ochrony przeciwpożarowej z [...] maja 2012 r. autorstwa T.F..
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 marca 2014 r. o sygn. akt II SA/Rz 1102/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa oraz że tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania. Podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie podstawę wniosku o wznowienie postępowania stanowiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co oznacza, że kwestia, czy wnioskodawca legitymuje się przymiotem strony stanowi już etap merytorycznej oceny wniosku o wznowienie postępowania, dokonywanej po wszczęciu postępowania wznowieniowego.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji Wojewoda w zaskarżonej decyzji prawidłowo przyjął, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez B.i Z.B. z zachowaniem jednomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., właściwego dla przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Przechodząc do merytorycznej oceny zaistnienia tej przesłanki w rozpoznawanej sprawie, Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosownie do art. 28 ust. 2 pr.bud. stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przez który to obszar – zgodnie z art. 3 pkt 20 pr.bud. – należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Cytowany art. 3 pkt 20 pr.bud. zawiera odesłanie do innych regulacji wprowadzających szczegółowe wymogi dotyczące m.in. odległości w zabudowie, czy też zagospodarowania terenu. Analiza i określenie obszaru oddziaływania obiektu są zatem kluczowe dla ustalenia kręgu stron postępowania o pozwolenie na budowę. Ta sama zasada odnosi się do postępowań nadzwyczajnych.
Prawidłowa ocena przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę wymagała przeprowadzenia analizy usytuowania należących do wnioskodawców nieruchomości względem projektowanego obiektu budowlanego, względnie jego przebudowy, bądź rozbudowy, zbadania przeznaczenia według przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami szczególnymi. Ocena taka winna odnosić się nie tylko do aktualnego stanu nieruchomości, ale również wymaga rozważenia czy wnioskodawcy będą mogli w przyszłości, zgodnie z obowiązującymi przepisami rozbudować należący do nich budynek. Jeżeli wynikiem będzie odpowiedź twierdzącą, to wnioskodawcom niewątpliwie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę.
Na tym tle Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez Wojewodę ocena obszaru oddziaływania na nieruchomość wnioskodawców dowodzi, iż organ w sposób wystarczający uzasadnił tezę, że B. i Z.B. mają przymiot strony w postępowaniu w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę.
Słusznie, w ocenie tego Sądu, organ II instancji za nieuzasadnione uznał stanowisko Starosty, że pomimo niezachowania normatywnej odległości 8 m między budynkiem inwestora, a nieruchomością wnioskodawców, zastosowanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego w budynku projektowanym i przebudowywanym od istniejącego budynku położonego na działce sąsiedniej pozwala na dowolne przybliżenie projektowanego i przebudowywanego budynku do istniejącego na działce sąsiedniej. Na tej właśnie podstawie organ I instancji stwierdził, że brak jest oddziaływania projektowanej inwestycji na działkę nr [...] będącą własnością B. i Z.B.. Wojewoda w uzasadnieniu decyzji podał, że pomiędzy przedmiotowymi budynkami brak jest podstawowej odległości wymaganej przepisami rozporządzenia, a to już wskazuje, iż działka wnioskodawców znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji.
Ponadto organ II instancji wskazał, że działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania ze względu na treść § 13 rozporządzenia dotyczącego naturalnego oświetlenia pomieszczeń na pobyt ludzi, gdyż wysokość budynku od strony działki nr [...] wynosi 4,77 m, przy odległości 3,0 m od granicy działki.
Mając na uwadze powyższe Sąd pierwszej instancji za uzasadnioną uznał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, a w efekcie powodującą przyznanie statusu strony B.i Z.B. w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Zwrócił przy tym uwagę na stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi. Obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi, a co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę.
Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że przyznanie wnioskodawcom przymiotu strony w sprawie o pozwolenie na budowę uprawniało organ do przeprowadzenia oceny dokumentacji projektowej w zakresie zgodności z przepisami prawa, stanowiącej podstawę dla Starosty do wydania decyzji nr [...]. Przytoczywszy wyszczególnione przez organ wadliwości dokumentacji projektowej, Sąd doszedł do przekonania – mając na względzie treść art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pr.bud. – że Wojewoda dokonał oceny projektu budowlanego w zakresie wynikającym z przywołanych przepisów, a następnie wynik tej oceny zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które odpowiada standardom zawartym w art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 77 § 2 k.p.a., bowiem organ II instancji swe ustalenia poczynił na podstawie projektu budowlanego, a kwestionowana przez skarżących opinia rzeczoznawcy ds. przeciwpożarowych nie stanowiła wyłącznej podstawy do wydania zaskarżonej decyzji.
Skargę kasacyjną od opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 marca 2014 r. o sygn. akt II SA/Rz 1102/13 wywiódł Z.G., reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika. Zaskarżając ów wyrok w całości wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych. Jako podstawy kasacyjne wskazano:
- 1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") – naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez niewskazanie przez Sąd pierwszej instancji, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę zaskarżonego wyroku odnośnie kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, nie rozpatrzenie przez Sąd stanu faktycznego niniejszej sprawy w kontekście całego materiału dowodowego sprawy;
- 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. – polegającą na niesłusznym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że B.iZ.B., którzy są właścicielami sąsiedniej nieruchomości, zostali uznani za stronę postępowania w wyniku wznowienia postępowania z uwagi na zrealizowanie przez skarżącego inwestycji zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową – decyzją nr [...], co spowodowało, że działka nr [...] stanowiąca własność wnioskodawców leży w obszarze oddziaływania obiektu skarżącego na tą działkę. Tymczasem, zdaniem autora skargi kasacyjnej, prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do odmiennego wniosku, że mianowicie z tego, iż B. i Z.B., mimo iż są właścicielami nieruchomości sąsiedniej, a budynek skarżącego został zrealizowany zgodnie z pozwoleniem na budowę, nie wynika, aby nieruchomość wnioskodawców leżała w sferze oddziaływania lub zagospodarowania obiektu skarżącego z uwagi na treść § 13 rozporządzenia dotyczącego naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi lub istniejąca ściana nie spełniała wymogów ściany oddzielenia przeciwpożarowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że skoro organ I instancji wszczynając postępowanie w sprawie pozwolenie na budowę nie wyznaczył obszaru oddziaływania obiektu w taki sposób, aby swym zasięgiem objął działkę wnioskodawców, to obszaru tego nie można wyznaczać po upływie 2 lat od jego zrealizowania i zasiedlenia, i to w takim stanie faktycznym, kiedy, zdaniem organu I instancji, obszar oddziaływania nie wykracza poza działkę, na której został zrealizowany obiekt i zużytkowany w oparciu decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] października 2012 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wyszczególnionych w art. 174 p.p.s.a., gdyż zawiera zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia prawa procesowego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega, co do zasady, zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.
Zarzucane w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania miało polegać na naruszeniu art. 141 § 4 zd. pierwsze oraz art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez niewskazanie przez Sąd pierwszej instancji, jaki stan faktyczny przyjął on za podstawę zaskarżonego wyroku odnośnie do kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, a także nie rozpatrzenie przez ten Sąd stanu faktycznego sprawy w kontekście jej całego materiału dowodowego.
Od razu należy zauważyć, że zarzut ten, wbrew wymogom art. 176 p.p.s.a., nie został w ogóle umotywowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W szczególności nie wskazano wyraźnie, jakie konkretnie ustalenia faktyczne, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, skarżący kasacyjnie kwestionuje – co już przesądziło o tym, że zarzut naruszenia prawa procesowego nie mógł odnieść zamierzonego skutku, wymykając się w istocie kontroli sądowej. Poza tym najwyraźniej uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji, przystępując do przedstawienia swych rozważań, wyraźnie skonstatował, że "stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa" oraz że "tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania." Przy tym w kontekście treści zapadłego rozstrzygnięcia oraz w świetle całokształtu jego uzasadnienia jest jasne, iż chodziło w tym przypadku o ustalenia faktyczne przyjęte przez organ II instancji.
Skoro wskazany zarzut naruszenia prawa procesowego nie odniósł zamierzonego skutku – co oznacza, że wyrażona przez Sąd pierwszej instancji ocena ustaleń faktycznych nie została skutecznie podważona przez skarżącego kasacyjnie – to Naczelny Sąd Administracyjny w swych dalszych rozważaniach był zobligowany przyjąć, że stan faktyczny sprawy przedstawia się w taki sposób, jak to zostało przyjęte w zaskarżonej decyzji i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że również on okazał się niezasadny. Zarzucane naruszenie prawa materialnego miało, zdaniem skarżącego kasacyjnie, polegać na błędnej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud., skutkującej niesłusznym przyjęciem przez Sąd pierwszej instancji, że nieruchomość stanowiąca własność wnioskodawców znajduje się w obszarze oddziaływania przebudowywanego i rozbudowywanego przez inwestora obiektu handlowo-usługowego.
Przywołane wyżej przepisy determinują niewątpliwie krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę; i to – lege non distinguente – zarówno w trybie zwykłym, jak i nadzwyczajnym (por. wyrok NSA z 20.10.2010 r., II OSK 1774/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Stosownie do art. 28 ust. 2 pr.bud. stronami takiego postępowania są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przez który to obszar – zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 3 pkt 20 pr.bud. – należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.
Należy podkreślić, że przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 3 pkt 20 pr.bud., są wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego (zob. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, s. 24). Są nimi zarówno przepisy aktów wykonawczych do Prawa budowlanego – w tym rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – jak i ustaw szczególnych wraz z ich aktami wykonawczymi. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu należy każdorazowo do organu administracji architektoniczno-budowlanej, który powinien w uzasadnieniu podjętej decyzji wskazać przepisy odrębne, które przewidują ograniczenia w swobodnym korzystaniu z nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego (zob. W. Piątek [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2014, uw. 22 do art. 3, s. 70).
W świetle powyższych uwag trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że organ II instancji z tego obowiązku się wywiązał wskazując na przepisy art. 271 i § 13 ust. 1 rozporządzenia jako na przepisy odrębne, o których stanowi art. 3 pkt 20 pr.bud., i należycie wykazując ich zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.
Próba podważenia tego stwierdzenia przez autora skargi kasacyjnej poprzez ogólnikowe, a zarazem nie do końca jasne rozumowanie – w myśl którego prawidłowa wykładnia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. cyt. "prowadzi do odmiennego wniosku, a mianowicie, że z tego iż B. i Z.B. mimo iż są właścicielami nieruchomości sąsiedniej a budynek skarżącego został zrealizowany zgodnie z pozwoleniem na budowę, nie wynika, aby nieruchomość uczestników leżała w sferze oddziaływania lub zagospodarowania obiektu Skarżącego z uwagi na treść § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. dotyczącego naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi lub istniejąca ściana nie spełniała wymogów ściany oddzielenia przeciwpożarowego" – nie mogła odnieść zamierzonego skutku, jako, poza wszystkim, stanowiąca w istocie próbę podważenia ustaleń faktycznych w drodze materialnoprawnego zarzutu błędnej wykładni.
Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, ustalenia faktyczne (tu: co do odległości istniejącej pomiędzy budynkami inwestora i wnioskodawców oraz co do spełniania przez istniejącą ścianę wymogów ściany oddzielenia pożarowego) nie mogą być podważane w ramach zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, lecz winny być wywodzone poprzez zgłoszenie obrazy odnośnych przepisów postępowania (zob. np. wyrok NSA z 17.04.2012 r., II GSK 258/11, CBOSA). A jak to już wyżej wskazano, zarzut naruszenia tych ostatnich przepisów nie został w rozpoznawanej skardze kasacyjnej podniesiony skutecznie.
W świetle powyższego nie może budzić zastrzeżeń stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skoro, jak ustalił Wojewoda, pomiędzy przedmiotowymi budynkami brak jest podstawowej odległości wymaganej przepisami rozporządzenia (§ 271), to już sam ten fakt wskazuje, iż działka wnioskodawców znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przemawia za tym w szczególności wzgląd na dyspozycję przepisu § 271 ust. 10 rozporządzenia, zgodnie z którym w pasie terenu o szerokości określonej w ust. 1–7, otaczającym ściany zewnętrzne budynku, niebędące ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, ściany zewnętrzne innego budynku powinny spełniać wymagania określone w § 232 ust. 4 i 5 dla ścian oddzielenia przeciwpożarowego obu budynków. Z przepisu tego wynika, że w przypadku ewentualnego uchybienia przez inwestora obowiązkowi zrealizowania wymaganej ściany oddzielenia pożarowego – a taki zarzut był podnoszony przez wnioskodawców w kontrolowanym postępowaniu wznowieniowym – obowiązek taki zaktualizuje się po stronie właścicieli okolicznych budynków znajdujących się w pasie terenu, o którym mowa w § 271 ust. 10 rozporządzenia.
Przepis ten, w sytuacjach w nim wskazanych, jest więc niewątpliwie źródłem specyficznego (bo przybierającego postać obowiązku wykonania określonych robót) "ograniczenia w zagospodarowaniu" w rozumieniu art. 3 pkt 20 pr.bud., w odniesieniu do nieruchomości znajdujących się w ww. pasie terenu.
Już to przemawiało za przyznaniem wnioskodawcom statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zakończonym wydaniem decyzji nr [...]. Jeżeli bowiem istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone stosownymi przepisami ustawowymi oraz aktów wykonawczych (zob. wyrok NSA z 14.03.2013 r., II OSK 2182/11, CBOSA).
Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a więc podlega oddaleniu zgodnie z dyspozycją art. 184 p.p.s.a.