Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 651/20, oddalił skargę K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie (dalej: SKO) z dnia 6 kwietnia 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Po wpłynięciu wniosku K.S. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty gastronomicznej trwale związanej z gruntem, o konstrukcji drewnianej, na dz. nr [...]położonych przy ul. [...] w D. Burmistrz D. (dalej: Burmistrz) wszczął postępowanie administracyjne w tej sprawie. W toku postępowania wnioskodawczyni pismem z 21 czerwca 2016 r. zwróciła się do organu pierwszej instancji o jego zawieszenie do czasu uzyskania przez nią decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej Dyrektor RZGW) zwalniającej od zakazów, o których mowa w art. 881 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z wnioskiem Strony Burmistrz postanowieniem z 28 czerwca 2016 r. zawiesił postępowanie. Pismem z dnia 30 kwietnia 2018 r. organ I instancji powiadomił stronę o zmianie stanu prawnego w prowadzonej sprawie oraz o możliwości podjęcia postępowania na jej wniosek.
Decyzją z dnia 10 lipca 2019 r. znak: PP.6730.71.2016 organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji wskazując, że w okresie 3 lat od dnia jego zawieszenia strona nie zwróciła się z wnioskiem o jego podjęcie.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K.S.. SKO w wyniku jego rozpoznania decyzją z 6 kwietnia 2020 r. znak: SKO/WJ/420/3330/2019 utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, iż postępowanie zawieszono na wniosek strony, a postanowienie w tym zakresie stało się ostateczne i funkcjonuje w obrocie prawnym. Trzyletni termin na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania upłynął w dniu 28 czerwca 2019 r. W tym czasie ani odwołująca się, ani żadna inna strona postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie złożyła wniosku o jego podjęcie, pomimo powiadomienia przez organ prowadzący postępowanie o takiej możliwości.
W konsekwencji w dacie wydania zaskarżonej obecnie decyzji spełniony został warunek wynikający z art. 98 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a. SKO podkreśliło, iż powołanie się przez stronę na pismo Dyrektora RZGW, które informowało o braku konieczności uzyskania przez nią zwolnienia od zakazów, o których mowa w art. 881 ust. 1 ówcześnie obowiązującej ustawy Prawo wodne, nie świadczy o tym, że organ powinien był podjąć postępowanie z urzędu.
K.S. wniosła skargę na decyzję organu odwoławczego powielając zarzuty zawarte w odwołaniu i wskazując, że zgodnie z art. 97 § 4 k.p.a. gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Wskazała również, że Dyrektor RZGW poinformował organ pierwszej instancji o braku konieczności jego zgody do wydania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
W dniu 10 marca 2021 r. wpłynęło do Sądu pismo skarżącej z dnia 8 marca 2021 r., w którym podnosi, że organy w swoich rozstrzygnięciach mylnie przywołały art. 98 § 2 k.p.a., który w tym konkretnym przypadku nie może mieć zastosowania, albowiem przepis ten dotyczy fakultatywnego zawieszenia postępowania, zaś w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obligatoryjnym trybem zawieszenia określonym w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowił art. 98 § 2 k.p.a., który pozostaje w ścisłym związku z art. 98 § 1 k.p.a., stanowiącym, że organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Natomiast według art. 98 § 2 k.p.a., jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane.
Sąd wojewódzki zaznaczył, iż upływ trzyletniego okresu zawieszenia postępowania, wskazanego w art. 98 § 2 k.p.a. bez zainicjowania przez stronę kontynuacji postępowania w tym okresie, prowadzi do umorzenia postępowania. Zdaniem Sądu ustalenia dokonane przez organy administracyjne uznać należało za prawidłowe, bowiem został przez skarżącą spełniony warunek wynikający z art. 98 § 2 k.p.a.
Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że wbrew stanowisku skarżącej w sprawie nie mógł znaleźć zastosowanie art. 97 § 2 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. W ocenie Sądu strona pominęła, że zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nastąpiło na jej wniosek, który został uwzględniony przez organ. Wprawdzie wnioskiem tym zwróciła się o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu uzyskania decyzji Dyrektora RZGW, jednak formalnie podstawą wydanego przez Burmistrza w tym przedmiocie postanowienia stanowił art. 98 § 1 k.p.a., a nie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd podkreślił, iż oba te tryby zostały odmiennie uregulowane, zatem możliwość podjęcia postępowania musi odpowiadać podstawie zawieszenia. Nie ma zatem racji skarżąca, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obligatoryjnym trybem zawieszenia postępowania.
Z istoty zawieszenia postępowania na wniosek strony wynika, że również jego podjęcie pozostawione jest wyłącznie woli strony, co wyłącza wydanie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie przez organ z urzędu.
K.S. wniosła skargę kasacyjną do powyższego wyroku zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania tj.:
- 1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 7b w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 9 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działań administracji publicznej nie uznał, iż Burmistrz w okresie zawieszenia postępowania (przed upływem terminu z art. 98 § 2 k.p.a.) powinien był zmierzać do podjęcia postępowania, co było zgodne z interesem społecznym, tym bardziej że w tym czasie tenże organ powziął informację co do tego, iż z powodu zmian legislacyjnych odpadła już podstawa do zawieszenia postępowania;
- 2) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na braku odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutów skarżącej sformułowanych w skardze na decyzję organu, odnoszących się do tego, że w okresie zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez Burmistrza organ ten uzyskał od Dyrektora RZGW informację, podczas gdy zdarzenie to spowodowało, iż odpadła przyczyna do zawieszenia postępowania, wskutek czego nie rozpoznano w pełni zarzutów K.S., przy czym jednocześnie zarzut ten wskazywał, iż Burmistrz D. obowiązany był na podstawie przekazanych mu informacji do podjęcia zawieszonego postępowania;
- - w konsekwencji czego niesłusznie przyjęto, że postępowanie powinno się umorzyć, jako że przed upływem terminu z art. 98 § 2 k.p.a. powinno dojść do podjęcia zawieszonego postępowania i dalszego procedowania w sprawie, a nadto
- 3) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 k.p.a. a poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli działań administracji publicznej i pominięcie w swoich rozważaniach faktu, iż w toku postępowania nie wzięły udziału osoby, które powinny uzyskać status strony, a to z uwagi na stopień oddziaływania inwestycji planowanej do przeprowadzenia przez K.S., wskutek czego niesłusznie umorzono postępowanie, skoro pozostałe strony nie miały możliwości ani uczestniczenia w postępowaniu, ani też ewentualnego skierowania wniosku o podjęcie postępowania zwieszonego przez Burmistrza, co niewątpliwie miała zasadniczy wpływ na przebieg całego postępowania.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO wniosło o jej oddalenie w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego z wyodrębnieniem w sentencji lub uzasadnieniu orzeczenia kosztów zastępstwa procesowego należnych pełnomocnikowi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Na wstępie zaznaczyć należy, że nie budzi wątpliwości stan faktyczny sprawy. Na wniosek skarżącej z dnia 21 czerwca 2016 r. postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. zostało zawieszone postanowieniem Burmistrza D. z dnia 28 czerwca 2016 r. Jednocześnie strona nie zwróciła się o podjęcie zawieszonego na jej wniosek postępowania, w terminie wskazanym w art. 98 § 2 k.p.a. Trzyletni termin na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania upłynął, wobec powyższego Burmistrz D. decyzją z dnia 10 lipca 2019 r. działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy umorzył.
Jeszcze raz należy podkreślić, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji Burmistrza Dziwnowa z dnia 10 lipca 2019 r. stanowił art. 98 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem art. 98 § 2 k.p.a. jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego upływ trzyletniego okresu zawieszenia postępowania, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a. bez zainicjowania przez stronę kontynuacji postępowania w tym okresie, prowadzi do umorzenia postępowania. Takie bierne zachowanie strony traktowane jest jako skuteczne wycofanie żądania inicjującego owe postępowanie. Konstrukcja instytucji zawieszenia postępowania, o którym mowa w art. 98 § 1 k.p.a. na zasadzie dyspozycyjności stron rozciąga się również na podjęcie zawieszonego postępowania, z tym jednak zastrzeżeniem, że w tym przypadku należy przyjąć pełną dyspozycyjność stron (por. wyrok NSA z 3 października 2019 r., sygn. akt I OSK 2743/17, LEX nr 2742457).
Zatem bezprzedmiotowość postępowania wszczynanego na wniosek ma miejsce w przypadku cofnięcia wniosku, za takie cofnięcie art. 98 § 2 k.p.a. nakazuje uważać sytuację, w której w okresie trzech lat od zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o jego podjęcie (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1143/19). Rozpoczęcie biegu terminu trzyletniego, o którym jest mowa w tym przepisie, następuje "od daty zawieszenia postępowania", a nie np. od uostatecznienia się postanowienia, czy doręczenia postanowienia o zawieszeniu, przez co należy rozumieć datę wydania takiego postanowienia o zawieszeniu (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2020 r., sygn. I OSK 2940/19).
Należy także przyjąć, że termin określony w art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem zawitym (prekluzyjnym), gdyż ma charakter materialnoprawny i jego upływ pociąga za sobą nieodwracalne wygaśnięcie uprawnienia do skutecznego żądania podjęcia zawieszonego postępowania, wynikające z uznania, że strona wycofała wniosek wszczynający postępowanie administracyjne (por. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 111/19; z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. I OSK 2652/17 oraz z dnia 17 maja 2019 r., sygn. I OSK 2265/17).
Jak wskazano wyżej nie budzi żadnych wątpliwości, że skarżąca w terminie trzech lat od wydania postanowienia przez organ o zawieszeniu postępowania nie wniosła o jego podjęcie. Tym samym Burmistrz D. miał kompetencję do wydania decyzji z dnia 10 lipca 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania, skoro skarżąca, na której wniosek zawieszono postępowanie, w terminie nie wystąpiła o jego podjęcie, to należało przyjąć, że poprzez swoje bierne zachowanie, skutecznie cofnęła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji z upływem terminu, w którym można złożyć wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, nastąpił skutek materialnoprawny w postaci nieodwracalnego wygaśnięcia uprawnienia do skutecznego żądania podjęcia zawieszonego postępowania i jego kontynuacji. W całości zostały zatem spełnione przesłanki do zastosowania art. 98 § 2 k.p.a. Jednocześnie organ administracji nie ma obowiązku wzywania strony do złożenia wniosku o podjęcie postępowania, gdyż jak już wyżej wskazano to wnioskodawca jest wyłącznym dysponentem złożonego wniosku w trybie art. 98 § 1 k.p.a. i od jego woli zależy czy postępowanie zostanie podjęte.
Niezależnie od tego należy zauważyć, że organ kolejno w pismach z dnia 1 marca 2018 r. oraz z dnia 30 kwietnia 2018 r. informował skarżącą, że zostały zaktualizowane mapy zagrożenia powodziowego i obecnie działki objęte inwestycją nie znajdują się na terenie szczególnego zagrożenia powodzią, w związku z czym nie jest już wymagana decyzja Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, na co wskazywała w uzasadnieniu swojego wniosku o zawieszenie postępowania skarżąca. W tej sytuacji jako pozbawiony uzasadnionych podstaw należało uznać zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 7b w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 9 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., którego to naruszenia skarżąca upatruje w braku podjęcia działań przez Burmistrza D. zmierzających do podjęcia zawieszonego postępowania.
Nie mógł znaleźć także akceptacji kolejny zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to, jak już wskazywano, musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Należy przy tym zauważyć, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego.
W związku z tym sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi nie stanowi podstawy do uznania, że wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Podnoszona przez skarżącą okoliczność, że organ miał świadomość braku podstaw do żądania od skarżącej decyzji RZGW zwalniającej z zakazów, o których mowa w ustawie Prawo wodne, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy podjęcie postępowania zawieszonego w trybie art. 98 § 1 k.p.a. mogło odbyć się tylko i wyłącznie na wyraźny wniosek skarżącej. Także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może służyć do kwestionowania dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym.
Niezasadny jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich stron postępowania. Należy zauważyć, że w sprawie nie doszło do wydania decyzji merytorycznej ustalającej warunki zabudowy, a nawet do postępowania w tym zakresie, gdyż na wstępnym etapie badania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, doszło do zawieszenia postępowania w trybie art. 98 § 1 k.p.a., a następnie z uwagi na upływ trzyletniego terminu i braku wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania do wydania decyzji formalnej o umorzeniu postepowania, która nie narusza w żaden sposób interesu prawnego potencjalnych uczestników postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, stąd też okoliczność ta pozostaje bez wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.
Należy także zauważyć, że strona pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, może szukać ochrony swoich praw za pomocą dwóch środków - odwołania lub wniosku o wznowienie postępowania. Między tymi środkami nie istnieje konkurencja, bowiem tak długo jak decyzja organu pierwszej instancji nie nabrała przymiotu ostateczności, tak długo stronie nieuczestniczącej w postępowaniu służy prawo wniesienia odwołania. Jednakże, od ostatecznej decyzji nie można wnieść odwołania, a jedynie można żądać na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowienia postępowania. Przy czym przy niezapewnieniu udziału w postępowaniu innym stronom niż strona skarżąca, podstawowe znaczenie ma to, że naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do uchylenia decyzji, jeżeli naruszenie praw procesowych mogło mieć wpływ na wynik sprawy i przy uwzględnieniu przez sąd stanowiska podmiotu, którego prawa jako strony zostały naruszone (por.m.in. wyroki NSA z: 21 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1628/08, 10 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 420/19, 12 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 1268/18).
Innymi słowy zarzut ten może zgłosić jedynie podmiot, który uważa, że nie brał udziału w postępowaniu. Uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który niejako z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym.
W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest pozbawiona uzasadnionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.