Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], wyrokiem z dnia 3 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1252/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] czerwca 208 r. na podstawie art. 60 ust. 1 i 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017r., poz. 1073, dalej: u.p.z.p.) Wójt Gminy [...] ustalił na wniosek [...] S. i D. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznym: wody, kanalizacji sanitarnej, gazu, co, energii elektrycznej oraz instalacjami zewnętrznymi: gazu, energii elektrycznej i kanalizacji sanitarnej na działce nr [...], budowie zjazdu indywidualnego z drogi gminnej na działce nr [...] do działki [...] w [...].
W odwołaniu od powyższej decyzji M. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołujący się zarzucił naruszenie: art. 29 ust. 6 ustawy o drogach publicznych poprzez wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy między innymi dla budowy zjazdu, pomimo tego, że zgodnie z powyższym przepisem ustawy budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 nie wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy w sposób, który narusza obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa powszechnie obowiązującego; § 4 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu poprzez wyznaczenie linii nowej zabudowy w sposób sprzeczny z zasadami określonymi w powyższych przepisach; § 5 ust. 1 - 2 ww. rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy; § 6 ust. 1 - 2 ww. rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wyznaczenie szerokości elewacji frontowej; § 7 ust. 1-4 ww. rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wyznaczenie wysokości zabudowy; art. 7, 8, 10, 11 i 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i zbadanie materiału dowodowego w sprawie, prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz poprzez niewystarczające wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia; art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie kręgu stron postępowania; art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.
Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., wydaną na podstawie art. 54, 59, 61, 64 u.p.z.p., § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej budowy zjazdu z drogi publicznej (gminnej na działce nr [...]) i w tym zakresie orzekło o umorzeniu postępowania dotyczącego zjazdu indywidualnego z drogi gminnej na działce nr [...] do działki [...], w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w powołanym wyżej rozporządzeniu i obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 tego rozporządzenia.
Linię zabudowy ustalono w odległości 6 m od granicy działki drogowej drogi gminnej. Parametr ten nie jest uporządkowany, a w analizie uwzględniono linie zabudowy na najbliższych nieruchomościach. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ustalono na poziomie 0,19 - jako wielkości mieszczącej się w wielkościach istniejących wskaźników na terenie analizowanym. Wartość ta jest niewiele wyższa od średniej w obszarze analizowanym wynoszącej 0,17 i niższa od wartości maksymalnych wynoszących 0,33. Wskaźnik szerokości elewacji frontowej wyznaczono na 17 m. Wartość ta jest wyższa od średniej w obszarze (13,5), ale niższa od wartości maksymalnych wynoszących 23 m. Szerokość elewacji ustalono mając na uwadze układ urbanistyczny, a przyjęta wartość umożliwi prawidłowe wpisanie się projektowanej inwestycji w zastany układ urbanistyczny.
Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na poziomie 5, 10 m, natomiast wysokość kalenicy do 8,2 m - poprzez nawiązanie do średnich wartości w obszarze. Ustalenie tak przyjętych parametrów pozostaje, w ocenie Kolegium, w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa, a konkretne wartości parametrów urbanistycznych określono w sposób wyważony. Nie stoi też w sprzeczności z przepisami określenie parametrów w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego. Kolegium podkreśliło, że ustalone parametry zostały w sposób szeroki umotywowane, załączniki graficzne do decyzji jak i do analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali. Ustalenia niektórych parametrów nowej zabudowy na zasadzie dopuszczonych rozporządzeniem odstępstw od zasad stosowanych w pierwszej kolejności, Kolegium należy uznać za prawidłowe, tym bardziej, że ustawodawca powierzył sporządzenie analizy i projektu decyzji osobie wpisanej na listę architektów lub urbanistów tj. osobie legitymującej się odpowiednimi kwalifikacjami zawodowymi.
Zamierzenie posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej [...] realizując przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., spełniona jest również przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a także art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.
Kolegium podzieliło natomiast zarzut naruszenia art. 29 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, gdyż zgodnie z art. 29 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r., budowa oraz przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 (zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu), nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z tym postępowanie o ustalenie warunków zabudowy w części obejmującej budowę zjazdu z działki nr [...] stanowiącej drogę publiczną do działki [...] nr [...] stało się bezprzedmiotowe i w tym zakresie podlega umorzeniu.
W skardze na powyższą decyzję M. B. zarzucił naruszenie: art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy w sposób, który narusza obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa; § 4 ust. 1-4 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. poprzez wyznaczenie linii nowej zabudowy w sposób sprzeczny z zasadami określonymi w powyższych przepisach; § 5 ust. 1-2 ww. rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy; § 6 ust. 1-2 ww. rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wyznaczenie szerokości elewacji frontowej; § 7 ust. 1-4 ww. rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wyznaczenie wysokości zabudowy; art. 7, 8, 10, 11 i 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i zbadanie materiału dowodowego w sprawie, prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz poprzez niewystarczające wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia; art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie kręgu stron postępowania; art. 107 §3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.
Skarżący podniósł, że zabudowa istniejąca na działce numer [...] jest cofnięta od drogi publicznej na odległość znacznie przewyższającą 6m. Z załącznika graficznego nie sposób również wywodzić jaka jest odległość od działki drogowej budynku zlokalizowanego na działce numer [...]. Nadto na załączniku graficznym nr 2 przebieg granicy działki drogowej jest niejednoznaczny. Wątpliwości budzi, czy pogrubiona linia, od której liczona jest odległość 6 m, rzeczywiście stanowi granicę działki drogowej. Z decyzji organów I i II instancji nie wynika jednoznacznie w oparciu o który przepis ww. rozporządzenia organ wyznaczył linię zabudowy. Zdaniem skarżącego powinna być ona wyznaczona w oparciu o § 4 ust. 3 rozporządzenia, zasadna była więc kontynuacja linii zabudowy występująca na działce nr [...]. M. B. podniósł nadto, że nieprawidłowo ustalono w obu decyzjach wskaźnik wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu; w decyzji nie wskazano wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej; parametr szerokości frontowej został ustalony jedynie poprzez określenie maksymalnej szerokości i bez wskazania w oparciu o który przepis rozporządzenia go ustalono.
Odnośnie wyznaczenia maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, skarżący podniósł, że organ II instancji ograniczył się do wskazania, iż ustalono go na poziomie 5,10 m poprzez nawiązanie do średnich wartości w obszarze i nie wyjaśnił dlaczego uznał za prawidłowe dopuszczenie przez organ I instancji tolerancji 0,8 m, czyli 16 %. Organ odwoławczy nie zbadał też prawidłowości decyzji organu I instancji w zakresie kąta pochylenia dachu. W piśmie z dnia 19 listopada 2018 r. M. B. zarzucił organom brak przeanalizowania przepisów dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz brak aktualności mapy stanowiącej załącznik nr 4 do decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty można podzielić. Sąd podkreślił, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zasadniczą czynnością organu jest analiza architektoniczna–budowlana, która winna stanowić podstawę ustaleń w zakresie wymagań dla nowej zabudowy poprzez rozpoznanie funkcji i cech zabudowy istniejącej. Doniosłość tej czynności wymaga skrupulatnego wykazania, że zastosowano się zarówno do zasad wyznaczania obszaru analizy określonych w § 3 ust. 2, jak i do szczegółowo określonych w § 4 – 8 ww. rozporządzenia zasad ustalania wskaźników i parametrów.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie analiza to tylko tabela, w której zawarto parametry zabudowy trzydziestu działek. Analiza nie zawiera graficznego załącznika, nie zawiera go także znajdujący się w aktach projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Można jedynie przypuszczać, że analizę przeprowadzono w obszarze oznaczonym na załączniku nr 4 do decyzji organu I instancji, opracowanym przez autora analizy i autora projektu decyzji. Załącznik ten jednak został opracowany na nieoznaczonej mapie. Nie można zatem stwierdzić, czy mapa ta spełnia wymagania przewidziane w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., do którego odwołuje się § 3 ust. 2 rozporządzenia. Skoro nie wiadomo, czy obszar analizowany wyznaczono w sposób prawidłowy i nie wiadomo też, czy uzgodnieniom poddano projekt decyzji wraz z załącznikiem graficznym czy bez, to ostateczną weryfikację ustalonych parametrów uznać należy za przedwczesną.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że stanowiące załącznik nr 3 do decyzji organu I instancji i mające opisowy charakter "Wyniki analizy – część tekstowa" w istocie stanowić mają uzasadnienie przyjętych w decyzji rozwiązań. Jednak ani w tym załączniku, ani w uzasadnieniu samej decyzji, nie wskazano w sposób właściwy podstaw prawnych w postaci odpowiednich jednostek redakcyjnych § 4–8 rozporządzenia, ani też nie uzasadniono należycie odstępstw od przyjętych w rozporządzeniu zasad. W przypadku wielkości powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej zasadnicze znaczenie ma średnia z obszaru analizowanego, nadto § 6 nie przewiduje możliwości określenia jedynie górnej granicy szerokości elewacji. Dla ustalania linii zabudowy § 4 rozporządzenia przewiduje określoną kolejność działań: zanim dojdzie do zastosowania wyjątku z ust. 4, należy sprawdzić, czy zachodzą przesłanki z ust.
3. Dopiero wykluczenie możliwości ustalenia linii zabudowy w opisany tam sposób, daje możliwość innego jej wskazania. W zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji brak jest dostatecznych motywów, dla których – jak się wydaje – nie zastosowano ani ust. 1, ani ust. 3 § 4 rozporządzenia, choć, jak wynika z załącznika nr 2 do decyzji, w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się budynek usytuowany w większej odległości od granicy działki drogowej. Nie wskazano w decyzji, dlaczego dla określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej przyjęto średnią z obszaru bez odwołania się do wysokości budynków na działkach bezpośrednio sąsiadujących i dlaczego przyjęto tolerancję w tym zakresie, choć przepisy jej nie przewidują. Zdaniem Sądu, w opisanym zakresie sprawa wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania w ramach którego w sposób prawidłowy sporządzona zostanie analiza architektoniczno-budowlana.
Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi o braku analizy przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazując, że organ I instancji taką analizę przeprowadził, zacytował stosowne przepisy, a także odwołał się do stosownej analizy znajdującej się w aktach sprawy. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że kwestią do rozważenia pozostaje stwierdzenie, czy analiza i jej wnioski pozostają w zgodzie z przepisami prawa - art. 4 pkt 29, art. 4 pkt 30 i art. 7 ust. 2a pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W rozpoznawanej sprawie "każda zwarta część gruntu" to w istocie działka nr [...]. Zdaniem Sądu autor analizy nie określił odnośnego "obszaru zwartej zabudowy", wadliwie bowiem wyznaczył obwiednię nie "wokół" budynków tworzących zwartą zabudowę, lecz "wokół" działki nr [...]. Choć zatem ostatecznie nie można wykluczyć, że wnioski analizy w zakresie braku potrzeby "odrolnienia" są prawidłowe i zgodne z prawem, to materiał dowodowy, który do tych wniosków doprowadził, nie został prawidłowo przygotowany. Wada ta powinna zostać usunięta w ponownym postępowaniu. W ocenie Sądu postępowanie administracyjne przeprowadzono z istotnym naruszeniem art. art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a.
Skargą kasacyjną Anna i D. S. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie:
- I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), art. 133 p.p.s.a., art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 134 p.p.s.a, przejawiające się tym, że WSA nie dokonał pełnej analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym w szczególności pominął dokumenty istotne dla sprawy, w wyniku czego błędnie ocenił okoliczności faktyczne i prawne, nie mające miejsca w analizowanej sprawie, tj.:
- - błędnie uznał, że brak odrębnego załącznika graficznego do analizy urbanistyczno-architektonicznej uniemożliwia ustalenie granic obszaru analizowanego, w sytuacji, gdy załącznik ten stanowił załącznik do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;
- - błędnie przyjął, że sporządzenie załącznika nr 4 do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na nieoznaczonej mapie uniemożliwia stwierdzenie, czy spełnia ona wymagania określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w sytuacji, gdy zarówno rodzaj jak i skala mapy opisane są w treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (w nazwie załącznika);
- - błędnie uznał, że w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy brak jest dostatecznych motywów, dla których organ I instancji nie zastosował ani ust. 1 ani ust. 3 § 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy "choć jak wynika z załącznika nr 2 do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się budynek usytuowany w większej odległości od granicy działki drogowej";
- - błędnie przyjął, że w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie umotywowano w sposób dostateczny odstępstwa od zasady wyznaczania wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego;
- - błędnie uznał, że w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie wskazano, dlaczego "dla określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej przyjęto średnią z obszaru bez odwołania się do wysokości budynków na działkach sąsiednich i dlaczego przyjęto tolerancję w tym zakresie, choć przepisy jej nie przewidują", podczas gdy ustalenie powyższych okoliczności i rozwianie powziętych przez WSA wątpliwości umożliwiają dokumenty znajdujące się w aktach postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organ I Instancji, a jednocześnie w sposób jednoznaczny wynikają z treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i załączników, stanowiących jej integralną część, w szczególności w zakresie uzasadnienia zastosowanych przez organ I Instancji odstępstw od zasad przyjętych w ww. rozporządzeniu;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej wydanej w sprawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uchylonej w części decyzją SKO, WSA błędnie uznał, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające uchylenie skarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez WSA, iż postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy administracji było niepełne i nie wyczerpywało przesłanek prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego z powodu braku zebrania i rozpatrzenia przez organy obu instancji całego materiału dowodowego w sprawie oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji organów obu instancji, pomimo braku podstaw do ich uchylenia; a także uchylenie decyzji organów obu instancji pomimo braku istotnego wpływu wskazanych naruszeń (niezależnie od ich zasadności) na wynik sprawy;
- d) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez WSA, iż organy obu instancji nie zawarły w swych decyzjach prawidłowych elementów uzasadnienia, w tym w szczególności, że organ I Instancji nie wskazał w sposób właściwy podstaw prawnych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i nie umotywował należycie odstępstw od zasad przyjętych w ww. rozporządzeniu; a także uchylenie decyzji organów obu instancji pomimo braku istotnego wpływu wskazanego naruszenia (niezależnie od jego zasadności) na wynik sprawy;
- II. przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przeprowadzona w sprawie analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieprawidłowa;
- b) § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z § 9 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że w wyniku opracowania Załącznika nr 4 do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (część graficzna analizy urbanistyczno- architektonicznej) na nieoznaczonej mapie niemożliwe jest stwierdzenie, czy zaskarżona decyzji o ustaleniu warunków zabudowy spełnia wymogi sporządzenia załączników graficznych na odpowiedniej kopii mapy, a co za tym idzie - czy spełnia wymogi w zakresie wyznaczania obszaru analizowanego;
- c) 9 ust. 2 ww. rozporządzenia poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, stanowiąca załącznik do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powinna - jako odrębny dokument - zostać dołączona także do analizy urbanistyczno-architektonicznej, tj. uznaniu za naruszenie § 9 ust 2 rozporządzenia przedstawienia wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej w jednym dokumencie graficznym, stanowiącym załącznik do tej decyzji;
- d) art. 61 ust. 1 u.p.z.p w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organy administracji publicznej nieprawidłowo ustaliły linię zabudowy;
- e) § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że niemożliwe jest określenie jedynie górnej granicy szerokości elewacji, a uzasadnienie sposobu ustalenia tego wskaźnika narusza przepisy prawa w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- f) § 7 ust. 4 rozporządzenia przez błędną jego wykładnią polegającą na przyjęciu, że uzasadnienie sposobu ustalenia wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej narusza przepisy prawa w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi na decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, w każdym zaś wypadku - zasądzenie na rzecz skarżących od uczestnika M. B. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed NSA, według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Sąd dokonał rozszerzającej i niedopuszczalnej wykładni § 9 ust. 2 rozporządzenia, nie znajdującej oparcia w obowiązujących przepisach dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego. Odnośnie wskazanego przez Sąd uchybienia dotyczącego opracowania Załącznika nr 4 na nieoznaczonej mapie wskazano, że Sąd nie wyjaśnił co pod tym pojęciem rozumie. Wprawdzie mapa ta nie zawiera oznaczenia rodzaju i skali, w jakiej została sporządzona, lecz nie sposób zgodzić się, zdaniem skarżących kasacyjnie, co do tego, iż uchybienie to skutkuje niemożliwością stwierdzenia, czy spełnia ona wymagania określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.
Ponadto wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy jako przedłużenie obowiązującej linii zabudowy na działce nr [...], biorąc pod uwagę powierzchnię działki skarżących kasacyjnie, całkowicie uniemożliwiłoby im jej zabudowę, a w konsekwencji ograniczałoby ich prawa właścicielskie. W decyzji o warunkach zabudowy organ ustalił linię zabudowy, rozumianą jako "nieprzekraczalną linię zabudowy", w odległości 6,0 m od granicy działki drogowej (dz. nr [...]) drogi gminnej [...]. Jest to odległość identyczna, w stosunku do budynku na działce bezpośrednio sąsiedniej nr [...], który usytuowany jest w odległości 6 m od krawędzi działki drogowej, oraz budynku na działce [...]. Jedynym budynkiem, którego odległość jest większa, jest budynek na działce nr [...] (wskazany w uzasadnieniu wyroku). Zdaniem skarżących kasacyjnie organ I instancji prawidłowo ustalił linię zabudowy jako "nieprzekraczalną linię zabudowy", a dostatecznym umotywowaniem takiego ustalenia są wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej.
Organ I instancji w sposób dostateczny uzasadnił też odejście od zasady wyznaczania wskaźnika nowej zabudowy jako średniego, a ustalone parametry znajdują oparcie w analizie architektoniczno-urbanistycznej i przepisach prawa, zaś brak podania wielkości minimalnej nie powoduje niemożności zachowania ładu przestrzennego. Treść decyzji o warunkach zabudowy wraz z jej uzasadnieniem nie powinna także budzić wątpliwości co do minimalnej dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej. Również przyjęcie odstępstwa od określonej w § 7 ust. 1 zasady wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej znajduje umotywowanie w wynikach przeprowadzonej analizy. Zaprezentowane zaś przez Sąd stanowisko stanowi przejaw niedopuszczalnego - zbyt formalistycznego i rygorystycznego stosowania przepisów rozporządzenia, a samo stwierdzenie braku dostatecznego umotywowania odejścia od zasad (niezależnie od kwestionowania tego przez skarżących kasacyjnie), nie może stanowić podstawy do uznania wadliwości decyzji, jeśli nie narusza ona ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. B. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie tym podniesiono, iż zasadnie Sąd I instancji wskazał na istotną wadliwość sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej i nieprawidłowość w zakresie formy mapy stanowiącej załącznik graficzny do decyzji organu I instancji, a także zwrócił uwagę na wątpliwości dotyczące ustalenia poszczególnych parametrów zabudowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Po pierwsze, nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 135, art. 133 p.p.s.a., art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i zasadnie uznał, że w niniejszej sprawie nie można uznać, że mapa, na której sporządzono załącznik nr 4 do decyzji organu I instancji spełnia wymagania przewidziane w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie błędnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że sporządzenie załącznika nr 4 do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na nieoznaczonej mapie uniemożliwia stwierdzenie, czy spełnia ona wymagania określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w sytuacji, gdy zarówno rodzaj jak i skala mapy opisane są w treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (w nazwie załącznika). Z takim stanowiskiem strony nie można się zgodzić.
Podkreślić należy, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017r., poz. 1073), dalej: u.p.z.p., w tym wymogu, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1).
Jak stanowi art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Sporządzenie analizy urbanistycznej jest warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy, a wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy – stosownie do § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588).
Stosownie bowiem do § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów - § 3 ust. 2 rozporządzenia.
Przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. – znajdujący zastosowanie w sprawie o wydanie warunków zabudowy z mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - jednoznacznie stanowi, iż określenie granic terenu objętego wnioskiem winno nastąpić na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000 (...).
Powyższe przepisy korespondują z przepisem art. 54 u.p.z.p. (w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) i § 9 powołanego wyżej rozporządzenia. Odwołując się do art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., przepisy te nakazują sporządzenie części graficznej decyzji o warunkach zabudowy oraz części graficznej analizy na kopiach mapy zasadniczej lub na kopiach mapy katastralnej, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Jest to nader istotne, gdyż warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, która zawiera nie tylko część tekstową ale i graficzną, zaś wyniki analizy (zawierające również część tekstową i graficzną) stanowią załącznik do tej decyzji.
Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2869/14 (publik. CBOSA) wymóg ustawowy z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. jest spełniony, jeśli część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), sporządzono na dokumentach odpowiadających w swej treści urzędowym kopiom map, o jakich mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w tym sporządzonych z wykorzystaniem technik komputerowych oraz urzędowych kopii tych map nadesłanych przez właściwe organy w formie elektronicznej. W niniejszej sprawie brak jest danych pozwalających uznać, że załącznik graficzny nr 4 do decyzji organu I instancji, tj. wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej – część rysunkowa odpowiada wymogom określonym w powyższych przepisach.
Okoliczność, iż w decyzji tej organ wśród załączników do decyzji wymienił "załącznik graficzny Nr 4 - wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej – część rysunkowa – mapa zasadnicza w skali 1:1000" nie przesądza o zgodności mapy, na której wykonano część rysunkową analizy, ze wskazanymi wyżej wymogami prawa.
Sąd pierwszej instancji zasadnie zwrócił uwagę, że załącznik do decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony na kserokopii mapy bez jakiejkolwiek czytelnej pieczęci, z której wynikałoby, że mapa została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Na załączniku nr 4 znajduje się czerwona nieczytelna pieczęć naniesiona w miejscu, gdzie przebiegają drogi, znajdują się budynki i liczne oznaczenia, które czynią pieczęć jeszcze bardziej nieczytelną, mimo, że na tej mapie jest dużo "wolnego" miejsca, gdzie ta pieczęć mogła być naniesiona. Jednocześnie na załączniku tym widnieje pieczęć: "Niniejsza mapa powstała z przeskalowania fotomechanicznego mapy 173 113 20 w skali 1:2000 na skale 1:1000 – NIE AKTUALIZOWANO" – czerwona czcionka.
Skoro – jak już wyżej wskazano - organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających m.in. ze stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, to sporządzenie analizy w oparciu o mapę nieodpowiadającą wymogom powołanych wyżej przepisów i nieaktualizowaną podważa w sposób istotny prawidłowość dokonanej analizy. W takich bowiem okolicznościach nie można uznać, że analiza została przeprowadzona prawidłowo, w oparciu o prawidłowe, aktualne dane, a tym samym nie można także przyjąć, że w decyzji o warunkach zabudowy zostały ustalone prawidłowo parametry inwestycji. Ta już okoliczność uzasadniała uchylenie przez Sąd pierwszej instancji decyzji organów obu instancji. W niniejszej sprawie nie można przyjąć, że załącznik mapowy jest kopią mapy zasadniczej (lub kopii mapy katastralnej) przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzoną w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonania kopii.
Tym samym nie można uznać, że spełnia on wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i § 9 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia. Z tych względów sporządzona w niniejszej sprawie analiza nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji.
Z powyższych względów chybione są także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jak i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, § 3 ust. 2 w zw. z § 9 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. tak przez błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie.
Zaistniałe w niniejszej sprawie istotne braki i wadliwości postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji uzasadniają stanowisko Sądu pierwszej instancji o naruszeniu przez organy administracji publicznej art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz wskazanych wyżej przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wykonanie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w tym rozporządzeniu, analizy urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa. Wyznaczenie obszaru analizowanego oraz ustalenie wskaźników, parametrów i cech zastanej na nim zabudowy bez ich oparcia o konkretne dane uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że konieczne jest, aby sprawa wróciła do organu I instancji i aby ten organ przeprowadził postępowanie dowodowe i ponownie, w uwzględnieniem powyższych uwag, sporządzono analizę urbanistyczną. Pozwoli to na pełne i zgodne z wymogami kodeksowymi wykorzystanie uprawnień stron w toku postępowania, prowadzonego z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.).
W tym stanie rzeczy Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.
Z uwagi na powyższe przedwczesne jest wypowiadanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów dotyczących prawidłowości ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy poszczególnych parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.