Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1794/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 837/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę K. B. na uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 25 czerwca 2012 r., Nr XXX/342/12, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przedstawiając stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, iż w dniu 25 czerwca 2012 r. Rada Miejska Białegostoku podjęła uchwałę Nr XXX/342/12 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w Białymstoku (obszar systemu przyrodniczego miasta).

Pismem z dnia 20 lipca 2012 r., K. B. wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą, a następnie wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę, w której wnosząc o jej uchylenie w zakresie § 30 ust. 1, zarzuciła, iż przepis ten wraz z częścią dotyczącą terenów oznaczonych symbolami 4.1-4.3 ZP załącznika graficznego są niezgodne z prawem i naruszają:

1/ art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p., poprzez naruszenie jej prawa własności, polegającego na wyłączeniu spod zabudowy mieszkaniowej działki o nr [...];

2/ art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 72 ust. 2, 4 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) poprzez włączenie jej działki do systemu przyrodniczego miasta, co nie pozostaje w zgodzie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Białegostoku – zdaniem skarżącej jej działka tylko częściowo wchodzi w teren systemu przyrodniczego miasta;

3/ art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1, 10, 12 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.s.g., poprzez przeznaczenie jej działki na realizację zadań własnych gminy, które powinna realizować przy wykorzystaniu mienia gminnego;

4/ art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 112 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, 651 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.g.n., poprzez realizację celów publicznych w drodze ograniczenia jej prawa własności bez przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ ograniczył jej prawo własności oraz zasadę równego traktowania w porównaniu z sytuacją właścicieli działek sąsiednich, które są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, bliźniaczą i usługową. Doszło do braku wyważenia interesów w taki sposób, by w jak największym stopniu zabezpieczyć interesy wspólnoty, a w jak najmniejszym naruszyć prawo właścicieli nieruchomości objętych planem. Przeznaczając teren jej działki pod ochronę środowiska, zieleń gminną, zadrzewienia, kulturę fizyczną i rekreację, Rada Miasta naruszyła art. 7 u.s.g., gdyż te zadania powinna realizować na terenie gminnym, a nie prywatnym. Zdaniem skarżącej, zgodnie z opracowaniem "Ekofizjografii Białegostoku" z 2012 r. jej działka tylko częściowo wchodzi w skład systemu przyrodniczego miasta, zaś w zaskarżonym planie organ włączył ją w ten system w całości wbrew art. 72 ust. 1, 2, 3, 4 ustawy – Prawo ochrony środowiska.

Organ nie rozważył zastosowania zapisu Studium o możliwości odstąpienia od podziału i jego zmiany poprzez dostosowanie rozwiązań przyjętych w planie zagospodarowania do lokalnych potrzeb po rozpoznaniu uwarunkowań lokalnych. Stanowi to o sporządzeniu planu z pominięciem wiążących treści Studium. Przy wyłączeniu działki z możliwości zabudowy, organ planistyczny powinien wziąć pod uwagę konieczność wykupu gruntu, czego w niniejszym planie nie uczynił. W związku z wejściem w życie planu miejscowego właściciele działek (w tym skarżąca) ponieśli natomiast szkodę w postaci istotnego obniżenia wartości rynkowej nieruchomości, bez jednoczesnego przewidzenia rekompensaty ze strony Gminy. Skarżąca zaznaczyła, że po wezwaniu Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa, nie otrzymała odpowiedzi do chwili złożenia skargi do Sądu.

W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta Białegostoku wniosła o jej oddalenie. Na wstępie zwróciła uwagę, iż skarżąca jest właścicielką działki nr [...], a nie nr [...], którym to numerem operuje w skardze. Odnosząc się do działki o prawidłowym numerze wyjaśniła, że uwagi skarżącej odnośnie wyłączenia tej działki z obszaru systemu przyrodniczego miasta były rozpatrywane (z wynikiem negatywnym) na etapie wyłożenia projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała w sprawie tego planu została podjęta zgodnie z art. 17 u.p.z.p., a Wojewoda Podlaski, badając jej prawidłowość, nie stwierdził uchybień.

Odpowiadając na zarzuty skargi Rada Miasta stwierdziła, iż nie przekroczyła władztwa planistycznego, przewidzianego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. W jej ocenie, nie doszło też do naruszenia prawa własności skarżącej, ponieważ może ona korzystać ze swojej działki w sposób dotychczasowy lub wynikający z ustaleń planu. Rada Miasta wskazała, iż zgodnie z opracowaniem "Ekofizjografia Białegostoku" z 2012 r., działka skarżącej położona jest w terenie, który wchodzi w skład systemu korytarzy ekologicznych i powinien być wyłączony z zabudowy. Status ochronny tego terenu zakłada wykluczenie inwestycji budowlanych oraz form użytkowania prowadzących do niekorzystnych zmian środowiska przyrodniczego. Sposób ekologicznego zagospodarowania terenu (m.in. działki skarżącej) służy interesowi publicznemu z racji ochrony środowiska i walorów krajobrazowych miasta, które to wartości nie dadzą się pogodzić z respektowaniem wszystkich praw właścicieli gruntów zwłaszcza prawa do zabudowy.

Zgodnie z ustaleniami Studium, działka skarżącej położona jest w całości na obszarze systemu przyrodniczego miasta, na którym należy wykluczyć możliwość zabudowy w planach miejscowych. Skoro zaś ustalenia Studium są wiążące dla organu planistycznego (zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), to Rada Miasta nie mogła odstąpić od kierunków i zasad zagospodarowania terenu poprzez uwzględnienie żądań skarżącej. Rada dodała, iż stan zagospodarowania działki skarżącej jest taki, że jej część zajmuje woda powierzchniowa, a pozostały obszar jest zadrzewiony i zakrzewiony. Cała działka jest położona na terenie o niekorzystnych warunkach fizjograficznych do zabudowy, tj. na terenie okresowo podmokłym, o wysokim poziomie wód gruntowych i gruntach niebudowlanych (piaski..... oraz namuły dolin i zagłębień). Opracowując plan miejscowy organ miał na względzie m.in. walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.), wymagania ochrony środowiska w tym gospodarowania wodami, ochronę gruntów rolnych i leśnych (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.) a także prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Wartości te zostały wyważone.

Rada Miasta wskazała również, iż tereny objęte zaskarżoną uchwałą, poza drogami publicznymi, nie są zakwalifikowane do przestrzeni publicznych, nie stanowią celu publicznego i dlatego nie został przewidziany ich wykup przez Gminę. Mogą nadal być użytkowane w sposób dotychczasowy lub wykorzystane pod zieleń urządzoną: rekreację, ogrody przydomowe. Planem objęto grunty rolne i leśne, a nie budowlane. Rada zauważyła, iż działka skarżącej przed uchwaleniem planu miała takie przeznaczenie i nie była zabudowana.

Na rozprawie sądowej w dniu 19 lutego 2013 r., pełnomocnicy Rady Miasta Białegostoku złożyli dodatkowe wyjaśnienia oraz przedłożyli do akt rysunek ze Studium obejmujący sporny teren oraz fotomapę z 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, stwierdził, iż stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., w trybie którego wniesiona została skarga w niniejszej sprawie, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którym naruszono interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.

Dokonując analizy spełnienia warunków skutecznego wniesienia skargi w niniejszej sprawie, Sąd I instancji stwierdził, iż zaskarżona uchwała jest uchwałą wydaną w sprawie z zakresu administracji publicznej, a skarżąca spełniła zarówno przesłankę bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak i zachowała termin do wniesienia skargi. Przechodząc do oceny, czy skarżąca ma interes prawny w żądaniu zbadania legalności uchwały przez sąd administracyjny, Sąd, po uprzednim przedstawieniu rozumienia pojęcia "interes prawny", uznał, iż skarżąca jako właścicielka działki nr [...], objętej planem, wykazała się interesem prawnym.

Podnosząc, iż w tych okolicznościach do ustalenia pozostało, czy zakwestionowana uchwała narusza interes prawny skarżącej, Sąd I instancji wskazał, iż pod pojęciem naruszenia interesu prawnego należy rozumieć konieczność wykazania przez stronę, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jej własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jej interes prawny lub uprawnienie. Naruszenie interesu prawnego lub prawa dające stronie prawo do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej nie oznacza jednak automatycznie uwzględnienia skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia strony jest związane jednocześnie z naruszeniem przepisów prawa, tj. obowiązującej w dacie uchwalania planu normy prawa materialnego.

Naruszenie interesu prawnego powinno być bowiem obiektywne. Sąd I instancji podkreślił również, iż nie jest wykluczona sytuacja, w której ustalone naruszenie nie doprowadzi do uwzględnienia skargi. W przypadku skarg na uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego ma to miejsce wówczas, gdy naruszenie przepisów mieści się w granicach, przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p., tzw. władztwa planistycznego gminy, które obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji stwierdził, iż naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącej mieści się w granicach, tzw. władztwa planistycznego gminy. Sąd wskazał, że zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w przepisie art. 4 u.p.z.p., organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się także wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Proces uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się niewątpliwie z koniecznością ingerencji w istniejące na terenie objętym planem prawa podmiotów prywatnych, a tym samym prowadzi do ujawnienia sprzecznych interesów pomiędzy wspólnotą samorządową, a obywatelami. Sprzeczności te dotyczą zwłaszcza sposobu wykonywania uprawnień właścicielskich do gruntu.

Sąd zauważył, iż prawo własności jest najsilniejszym prawem podmiotowym korzystającym z najszerszych gwarancji ustawowych i ponadustawowych. Wszystkie przepisy ustanawiające te gwarancje nie kształtują jednak tego prawa jako absolutnego i nieograniczonego. Wskazał, iż w niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów u.p.z.p., na mocy których organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Organy planistyczne, uchwalając plan, nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i w interesy prawne właścicieli.

Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności. Prawo administracyjne, do którego należą regulacje dotyczące planowania przestrzennego jest prawem publicznym, które ze swojej istoty zawiera czynnik władztwa administracyjnego (państwowego), mogący wpływać na stosunki prawno-prywatne. W obrębie tego prawa podlega ochronie interes indywidualny na równi z interesem publicznym, a istnieją też rozwiązania, które interesowi publicznemu przyznają pierwszeństwo.

W konsekwencji, Sąd I instancji wskazał, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

Przystępując do rozstrzygnięcia sprawy, Sąd wskazał, iż poza zarzutami skargi badał zachowanie prawidłowości procedury planistycznej, wymaganej przepisami art. 17-19 u.p.z.p. Nie stwierdził jednak naruszenia trybu sporządzania planu, który mógłby skutkować nieważnością zaskarżonej uchwały (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Rozważał również kwestię zachowania zasad sporządzania planu z uwagi na jego specyfikę wyrażoną w części graficznej. Plan ten obejmuje bowiem poszczególne części osiedla [...], odnoszące się tylko do systemu przyrodniczego miasta Białegostoku.

Odnosząc się do tej kwestii wskazał, iż wielkość obszaru, jaki ma obejmować plan miejscowy, nie została określona ustawowo. Zakres przedmiotowy planu nie musi obejmować obszaru całej gminy, czy osiedla. Może ograniczać się do bardzo małego terenu, a nawet poszczególnych nieruchomości, jeżeli zachodzi konieczność pilnego uchwalania planu w celu osiągnięcia określonego efektu, wyznaczonego uzasadnioną polityką planistyczną gminy. Art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawiera katalog zagadnień, jakie ma zawierać plan miejscowy. Nie oznacza to jednak, że wszystkie wymogi muszą być uwzględnione w każdym planie, bez względu na warunki faktycznie panujące na obszarze objętym planem. Jeżeli plan w ogóle nie przewiduje zabudowy, to nie mogą być określone parametry dotyczące kształtowania zabudowy (vide: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", red. Z. Niewiadomski, wyd. 2, C.H. Beck 2005, s. 154, 254).

W konsekwencji niezamieszczenie wszystkich ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w związku z faktem niezaistnienia okoliczności faktycznych uzasadniających dokonanie takich ustaleń, nie będzie oznaczać naruszenia zasad sporządzenia planu i nie będzie skutkować nieważnością (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Sąd wskazał, iż jednym z wymogów uchwalenia planu jest sporządzenie go w załączniku graficznym na mapie w określonej skali. Art. 16 u.p.z.p. dopuszcza stosowanie map w skali 1:5000 w przypadku planu miejscowego, sporządzonego "wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu budowy". Powyższe rozważania, dają zatem, zdaniem Sądu, podstawę do stwierdzenia, że Rada Miasta, uchwalając sporny plan miejscowy w istocie dla fragmentów osiedla [...], była uprawniona do określenia jego granic uwidocznionych w załączniku graficznym. Granice tak uchwalonego planu odpowiadają uchwale intencyjnej o Nr XV/137/11 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 19 września 2011 r., a przede wszystkim załącznikowi graficznemu, będącemu integralną częścią tej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/BK 682/12, oddalił skargę na tą uchwałę.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd I instancji stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Zauważył, iż główny powód niezadowolenia skarżącej polegał na tym, że jej nieruchomość będąca przed uchwaleniem planu działką rolniczą, nie została przeznaczona w spornym planie pod zabudowę mieszkaniową bądź usługową. W ocenie Sądu, okoliczność ta nie stanowiła - w świetle art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. - bezprawnego ograniczenia prawa własności skarżącej. Skoro bowiem jej działka, przed uchwaleniem planu, nie miała przeznaczenia budowlanego, to uprawnienia skarżącej po uchwaleniu planu zostały zachowane.

Sąd zauważył jednocześnie, iż organ w sposób wyczerpujący i szczegółowy wyjaśnił swoje stanowisko w kwestii możliwości zakwalifikowania działki skarżącej jako budowlanej. Nadrzędnym celem uchwalenia planu było zachowanie systemu przyrodniczego miasta, wynikającego z opracowania ekofizjograficznego z dnia 21 czerwca 2012 r. (stanowiącego załącznik do planu) oraz zachowanie zgodności uchwalonego planu ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Białegostoku (uchwała Rady Miasta Białegostoku Nr XXXI/373/08 z dnia 8 sierpnia 2008 r.).

Sąd wskazał, iż teren działki skarżącej wchodzi w skład systemu korytarzy ekologicznych, podlegających wyłączeniu spod zabudowy. Jest to teren podmokły, zakrzewiony, graniczący (przez drogę) z dużym zbiornikiem wodnym. Pomimo tego, że działki sąsiednie są zabudowane, działka skarżącej nie posiada odpowiednich warunków pod zabudowę. Sąd uznał, iż przedłożony na rozprawie przez pełnomocników organu fragment fotomapy z 2011 r. przekonuje o zasadności stanowiska organu i dodał, że Rada Miasta, uchwalając plan miejscowy, musiała brać pod uwagę nie tylko interesy właścicielskie, ale nade wszystko realizować politykę przestrzenną, obwarowaną różnymi przepisami, w tym przypadku - przepisami ochrony środowiska (art. 1 ust. 1 pkt 9 i 3 oraz art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Te, z kolei założenia, zostały zawarte w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Białegostoku. W myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. uchwalenie planu następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Niezachowanie tej reguły powoduje nieważność planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia planu miejscowego są zatem konsekwencją zapisów studium.

Sąd I instancji nie podzielił jednocześnie zarzutu skarżącej, iż sporny plan, w części terenu obejmującego jej działkę jest niezgodny ze Studium, ponieważ część działki powinna znajdować się poza terenem oznaczonym graficznie literami 4.3 ZP. Temu stwierdzeniu przeczy bowiem zarówno fragment fotomapy, jak i powiększony fragment Studium (złożony na rozprawie), z których wynika, że działka skarżącej, w całości znajduje się w granicach uchwalonego planu. Mając na uwadze bezwzględny obowiązek organu planistycznego związania ustaleniami studium (art. 9 i 20 u.p.z.p.), za priorytetowy argument należało uznać zatem niemożliwość dowolnego przesuwania linii rozgraniczeniowych terenu przez Radę Miasta przy uchwalaniu planu. Studium, w takim kształcie, w jakim służyło za podstawę uchwalenia spornego planu, nie zostało podważone.

Odnośnie zarzutów dotyczących zgodności zapisów planu z opracowaniem ekofizjograficznym, Sąd I instancji podniósł, że zgodność taka nie jest wymagana przepisami prawa. Powołując się na przytoczony przepis art. 72 ust. 5 ustawy – Prawo ochrony środowiska, Sąd stwierdził, iż opracowanie ekofizjograficzne jest dokumentem o charakterze analityczno-instrukcyjnym, sporządzanym na potrzeby przygotowania aktów planistycznych – studium uwarunkowań, czy planu zagospodarowania przestrzennego, podejmowanych w formie uchwał organu stanowiącego gminy. Pełni jedynie funkcję informacyjną w przygotowaniu aktu planistycznego, nie może jednak zastępować tego aktu, nie może pełnić funkcji rozstrzygającej, przypisanej ustawowo aktom planowania przestrzennego, podejmowanym przez organ stanowiący gminy. Opracowanie ekofizjograficzne może wskazywać na różnorodne uwarunkowania przyrodnicze wykorzystania terenu, jednakże kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów (w tym terenów wyłączonych spod zabudowy), a także obszarów oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, określa się - zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p. - w studium (vide: wyrok WSA z dnia 31 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 77/07, ONSAiWSA 2008, nr 6, poz. 109).

Mając na uwadze powyższe, Sąd ponownie podkreślił, że istota prawa własności skarżącej nie została naruszona zaskarżoną uchwałą. Za słuszną uznał uwagę organu (z odpowiedzi na skargę), że skarżąca może rozporządzać nieruchomością i z niej korzystać w sposób dotychczasowy lub wynikający z ustaleń planu, który zasadniczo nie zmienił jej przeznaczenia. W ocenie Sądu, nie nastąpiło zatem naruszenie interesu prawnego skarżącej. Sąd dodał, iż z powyższym wiąże się niezasadność zarzutu skargi o braku zapewnienia, w zapisach planu, wykupu nieruchomości przez gminę za odpowiednim odszkodowaniem. Wskazał, iż z treści planu nie wynika, aby nieruchomość skarżącej została przeznaczona na cele publiczne. Pojęcie "zieleni urządzonej" (§ 2 ust. 1 pkt 11 uchwały) nie ogranicza się tylko do publicznych parków, lecz stanowi element do indywidualnego zagospodarowania terenu (sady, ogrody, rekreacja, wypoczynek, itp.).

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę kasacyjną złożyła skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazała:

1/ naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. a) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r., Nr 16, poz. 93 ze zm.), zwanej dalej w skrócie k.c., w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez:
2. – wadliwą wykładnię polegająca na zaniechaniu uznania, że w odniesieniu do nieruchomości, co do której możliwe i dopuszczalne było - zgodnie z przepisami u.p.z.p. - wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w której dopuszczona na przedmiotowej działce zostałaby zabudowa, w tym zabudowa mieszkaniowa lub usługowa, a w następstwie dopuszczalne byłoby również wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, wyłączenie dopuszczalności jej zabudowy, w tym zabudowy mieszkaniowej, stanowi niedopuszczalną ingerencję w istotę prawa własności, a w następstwie
3. – niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że dopuszczalne było przeznaczenie w planie miejscowym nieruchomości skarżącej pod zieleń urządzoną z wyłączeniem w istocie dla tej nieruchomości dopuszczalności jej zabudowy, w tym zabudowy mieszkaniowej,
4. b) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez:
5. – wadliwą wykładnię polegającą na zaniechaniu uznania, że na gruncie przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dla dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest ziszczenie się łącznie jedynie przesłanek, wynikających wprost z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wśród których ustawodawca nie przewidział niedopuszczalności posiadania przez teren objęty wnioskiem o wydanie tej decyzji - właściwości takich, jak: podmokłość, zakrzewienie, graniczenie z dużym zbiornikiem wodnym, a w następstwie
6. – nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu, że przeznaczenie w planie miejscowym nieruchomości skarżącej pod zieleń urządzoną nie prowadziło do zmiany jej przeznaczenia, polegającej na wyłączeniu dopuszczalności jej zabudowy, a w następstwie uznanie, że prawo własności skarżącej zostało uwzględnione przy wydawaniu zaskarżonej uchwały,
7. c) art. 7 ust. 1 pkt 1, 10 i 12 u.s.g. w zw. z art. 9 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 112 ust. 2 i 3 u. g. n., poprzez:
8. – wadliwą wykładnię, polegającą na zaniechaniu uznania, że przeznaczenie nieruchomości pod zieleń urządzoną (z uwagi na jej wejście w skład systemu korytarzy ekologicznych) stanowi przeznaczenie tej nieruchomości na potrzeby realizacji zadań własnych gminy w zakresie zieleni gminnej, ochrony środowiska i przyrody (zachowanie sytemu przyrodniczego miasta) oraz na potrzeby kultury fizycznej, sportu i rekreacji, co również jest objęte ustawowymi zadaniami własnymi gminy, które to cele powinny być realizowane z zastosowaniem nieruchomości gminnych, a niedopuszczalne jest nakładanie (przerzucanie) obowiązku realizacji zadania własnego gminy na osobę fizyczną, z którą nie została zawarta umowa, o której mowa w art. 9 ust. 1 u.s.g., a w następstwie
9. – nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu za dopuszczalne w stanie faktycznym niniejszej sprawy przeznaczenia działki skarżącej na realizację zadań własnych gminy, 2/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne i lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, a w szczególności brak odniesienia do wynikającego ze skargi zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1, 10, 12 u.s.g., w którym skarżąca powołała się na niedopuszczalność realizacji zadań własnych gminy z zastosowaniem jej nieruchomości,
2. b) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, która powinna zostać uwzględniona oraz art. 145 § 1 "ust. 2" p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej uchwały.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej, kwestionując zasadność stanowiska Sądu I instancji co do braku zmiany w planie miejscowym przeznaczenia działki skarżącej, stwierdził, iż Sąd zaniechał przyjąć w szczególności, że pozostawienie dopuszczalności budowy kładek, czy altan ogrodowych, przy wyłączeniu dopuszczalności innej zabudowy, w tym zabudowy mieszkaniowej, stanowi niedopuszczalną ingerencję w istotę prawa własności z uwagi na wyłączenie możliwości korzystania z podstawowych uprawnień wchodzących w zakres tego prawa, tj. prawa do zabudowy nieruchomości. Wskazał, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy, co Sąd wadliwe pominął, przed podjęciem zaskarżonej uchwały dopuszczalne było wydanie w odniesieniu do działki skarżącej decyzji o warunkach zabudowy, a w następstwie dopuszczalne było zabudowanie tej nieruchomości również zabudową mieszkaniową. Uwarunkowania wyłączające możliwość zabudowy jej działki powstały natomiast dopiero w następstwie wydania zaskarżonej uchwały.

Pełnomocnik skarżącej stwierdził, iż Sąd I instancji pominął utrwalone poglądy orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do granic ingerencji w prawo własności i powołując się na to orzecznictwo zauważył, iż w przypadku praw majątkowych objętych zakresem art. 64 Konstytucji RP, naruszenie istoty prawa następuje w sytuacji, gdy wprowadzane ograniczenia dotyczą podstawowych uprawnień składających się na treść danego prawa i uniemożliwiają realizowanie przez to prawo funkcji, jaką ma ono spełniać w porządku prawnym opartym na założeniach art. 20 Konstytucji RP (tak m.in. wyroki TK z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, i z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98). Jeżeli zakres ograniczeń prawa własności przybierze taki rozmiar, że przekształci je w pozór tego prawa, to naruszona zostanie podstawowa treść ("istota") prawa własności. Określenie "istoty" prawa własności musi nawiązywać natomiast do podstawowych jego składników, które obejmują w szczególności możliwość korzystania z przedmiotu własności oraz pobierania pożytków (tak m.in. wyrok TK z dnia 17 maja 2006 r., K 33/05).

Mając na uwadze powyższe, pełnomocnik skarżącej stwierdził, iż przed wydaniem zaskarżonej uchwały w stosunku do jej działki nie istniały ograniczenia zabudowy. W świetle przywołanego powyżej poglądu Trybunału Konstytucyjnego prowadzi to do uznania, że pozostawienie skarżącej w następstwie wydania zaskarżonej uchwały możliwości budowy na jej działce jedynie altan, czy kładek, stanowi pozostawienie jej jedynie pozoru prawa własności w stosunku do prawa (zakresu uprawnień), które posiadała przed wydaniem zaskarżonego aktu, szczególnie że w odniesieniu do jej działki spełnione były wówczas wszystkie warunki dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy, wskazane w art. 61 u.p.z.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje natomiast ugruntowany już pogląd, że spełnienie łączne warunków wskazanych w tym przepisie prowadzić będzie co do zasady do obligatoryjnego wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla nieruchomości, a przepisy nie formułują innych, niż wskazane w art. 61 u.p.z.p., powszechnych kryteriów dopuszczalności (lub niedopuszczalności) wydania tego rodzaju decyzji (zob. m.in. wyrok WSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 1028/07).

W świetle powyższego, pełnomocnik skarżącej za bezzasadne uznał stanowisko Sądu I instancji, jakoby w odniesieniu do działki skarżącej przed wydaniem zaskarżonej uchwały istniały warunki uniemożliwiające jej zabudowę (jak choćby rzekoma podmokłość terenu, zakrzewienie, czy sąsiedztwo zbiornika wodnego), które miałby skutkować wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

Pełnomocnik skarżącej zauważył również, iż Sąd I instancji pominął w całości fakt, że nieruchomość skarżącej stanowi grunt o powierzchni około 1.000 m2 (0,1089 ha), co wskazuje, że na działce tej nie jest możliwe prowadzenie gospodarki rolnej, lecz w związku z istniejącym na obszarze analizowanym (stosowanym na potrzeby wydawania decyzji o warunkach zabudowy) sposobem zagospodarowania nieruchomości sąsiednich (zabudowa jednorodzinna) jedynym w istocie dopuszczalnym przeznaczeniem tej działki była, przed podjęciem zaskarżonej uchwały, jej zabudowa - działka ta nie nadaje się w istocie do innego sposobu korzystania.

Pełnomocnik skarżącej podniósł także, iż stanowisko, zgodnie z którym ograniczanie prawa własności przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma swoje granice, a tzw. władztwo planistyczne organów nie jest absolutne, znajduje swoje potwierdzenie również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym w orzecznictwie wydawanym na gruncie stanów faktycznych zbliżonych, albo wręcz tożsamych ze stanem faktycznym niniejszej sprawy. Wskazał, iż przywołać należy w szczególności wynikające z tego orzecznictwa stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym przyjęcie pełnej swobody gminy w kształtowaniu polityki przestrzennej nie jest do pogodzenia z rozwiązaniami przyjętymi w przepisach prawa, zaś interes jednostki, wskazany w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p, nie może zostać w procedurze kształtowania polityki przestrzennej pominięty, a więc należy brać pod uwagę nie tylko walory ekonomiczne przestrzeni, czy potrzeby interesu publicznego, ale i kwestie ochrony prawa własności.

Tak też nakazuje interpretować władztwo planistyczne m. in.: art. 6 u.p.z.p., który chroni interes indywidualny (tak m.in. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 710/12, i z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 569/10).

Pełnomocnik skarżącej podkreślił ponadto, iż Sąd I instancji zaniechał uznać również, że § 30 zaskarżonej uchwały narusza zasadę równowagi i równouprawnienia w zagospodarowaniu terenu, bowiem ograniczeń co do prawa zabudowy nie wprowadzono dla nieruchomości leżących w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej, na których albo istnieje już zabudowa mieszkaniowa, lub zabudowa o charakterze usługowym, albo taka zabudowa została dopuszczona w drodze uchwały.

Sąd ten zaniechał także wziąć pod uwagę fakt, że w niniejszej sprawie nieruchomość skarżącej została przeznaczona na realizację zadań własnych gminy. W tym zakresie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne i nie pozwala w istocie na dokonanie oceny zasadności stanowiska Sądu. Sąd ani bowiem nie zakwestionował stanowiska skarżącej, zgodnie z którym jej nieruchomość została przeznaczona na realizację zadań własnych gminy (oraz, że było to niedopuszczalne), ani tego stanowiska nie potwierdził. Wyraził jedynie pogląd, że nieruchomość nie została przeznaczona na cele publiczne (nie wskazując w istocie umotywowania tego poglądu) oraz wskazał, że nie było podstaw do wykupu przez gminę nieruchomości skarżącej z uwagi na fakt, że tereny te mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy.

Sąd pominął natomiast okoliczność, że przeznaczenie działki skarżącej wyłącznie pod zieleń urządzoną kwalifikuje się pod hipotezę przepisu art. 7 ust. 1 pkt 1, 10 i 12 u.s.g. i w następstwie tego, zaniechał również uznać, że działka ta została przeznaczona na realizację zadań własnych gminy, co stanowi niedopuszczalne przerzucenie na skarżącą ciężaru realizacji tych zadań.

W ocenie pełnomocnika skarżącej, Sąd błędnie przyjął ponadto, iż wyłączenie spod zabudowy nieruchomości skarżącej z uwagi na jej wchodzenie w skład systemu korytarzy ekologicznych nie stanowi o istnieniu celu publicznego, na realizację którego przeznacza się w zaskarżonej uchwale nieruchomość skarżącej bez wykupu przedmiotowej nieruchomości albo jej wywłaszczenia. Podkreślił, iż zgodnie z poglądami, reprezentowanymi szeroko w doktrynie, wywłaszczenie w szerokim znaczeniu tego słowa, oznacza wszelkie formy ingerencji państwa w prawa własności przysługujące innym podmiotom. Przedmiotem wywłaszczenia jest prawo rzeczowe, a skutkiem - przejście prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego albo wygaśnięcie prawa (co nie może dotyczyć własności) bądź ograniczenie wykonywania prawa (tak m. in. E. Bończak-Kucharczyk, [w:] komentarz do art. 112 ust. o gospodarce nieruchomościami, wyd.

II). Ponadto w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że treść przepisów planu miejscowego wespół z innymi przepisami determinuje sposób wykonywania własności, a w krańcowych przypadkach przy wykorzystaniu terenu na cele przeznaczone w tym planie dla realizacji celów publicznych może prowadzić do wywłaszczenia prawa własności (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 2 listopada 1999 r., sygn. akt IV SA 1678/98).

Odnosząc się do drugiej podstawy kasacyjnej, pełnomocnik skarżącej stwierdził, iż Sąd I instancji w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku zaniechał odnieść się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1, 10, 12 u.s.g., zaś zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, niezupełne uzasadnienie wyroku, w tym brak odniesienia się w treści uzasadnienia do każdego z zarzutów, uniemożliwia w pełni poznanie przesłanek rozstrzygnięcia i skutkuje uniemożliwieniem ewentualnej kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Rada Miasta Białegostoku wniosła o jej oddalenie. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1634/11 (LEX nr 1139638), wskazała, iż jakkolwiek w art. 1 ust. 2 u.s.g. wskazano na konieczność uwzględniania w planowaniu przestrzennym różnorakich elementów, w tym prawa własności, to jednak równoważnym elementem koniecznym do uwzględnienia jest także ochrona środowiska i zachowanie równowagi przyrodniczej w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb także poszczególnych społeczności, a nie tylko osób mających prawa do nieruchomości. Rada Miasta podkreśliła, iż w niniejszej sprawie o spornym przeznaczeniu działki skarżącej, zadecydowały kwestie związane ściśle z aspektami ochrony środowiska i zachowania równowagi przyrodniczej na terenie Miasta Białegostoku.

Rada Miasta zauważyła, iż ochrona prawa własności, zagwarantowana w Konstytucji RP i k.c., nie jest ochroną absolutną. Ograniczenia tego prawa, które mogą pojawiać się w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach - nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Stanowisko takie wynika wprost z obowiązującego systemu prawnego i znajduje wyraz w trwałej linii orzeczniczej NSA. Rada Miasta podniosła, iż przyjęła rozwiązania planistyczne z poszanowaniem zasad wynikających z Konstytucji RP, w szczególności art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3, zgodnie z przepisami u.p.z.p. i ustawodawstwem ochrony przyrody, czyniąc nieuzasadnionymi zarzuty skargi w tej mierze.

W ocenie Rady, zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w istotę prawa własności. Skarżąca może rozporządzać tą nieruchomością i korzystać z niej w sposób dotychczasowy lub wynikający m.in. z ustaleń planu. Stwierdziła, iż wbrew sugestiom skarżącej, nie można z prawa własności wywodzić prawa do zabudowy - jako nieodzownego elementu tego prawa. W ocenie Rady Miasta, ograniczenia w sposobie korzystania z prawa własności, mieszczą się w dopuszczalnych granicach określonych prawem i nie stoją w sprzeczności z art. 140 k.c. Kształtowanie polityki przestrzennej gminy odbywa się zarówno z uwzględnieniem prawa własności, jak i prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju i służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej w zakresie ustalonym w art. 7 u.s.g. Współkształtowanie przez plan miejscowy wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności (art. 6 u.p.z.p.) stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, zaś wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy.

Rada Miasta wskazała, iż tereny objęte opracowaniem, położone w granicach osiedla [...], zgodnie ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Białegostoku" i opracowaniem ekofizjograficznym wchodzą w skład systemu przyrodniczego miasta Białegostoku, związane są z dolinami lokalnych cieków wodnych, terenami podmokłymi i lasami oraz drogami ważnymi z punktu widzenia układu komunikacyjnego osiedla. Określony w zaskarżonym planie sposób zagospodarowania tych cennych z ekologicznego punktu widzenia terenów miejskich służy interesowi publicznemu, chroni środowisko i walory krajobrazowe miasta. Wartości tych nie da się pogodzić z respektowaniem wszystkich praw właścicieli gruntów, w tym z ich prawem do zabudowy. Wprowadzone ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości ujętych w planie są proporcjonalne do założonych celów i nie naruszają obowiązującego prawa.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej, Rada Miasta podniosła, iż decyzja o warunkach zabudowy jest tylko doraźnym narzędziem planistycznym, nie gwarantuje zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze. Przeznaczenie terenów, zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania oraz zasady budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zostać określone w planie miejscowym, z uwzględnieniem ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Rada Miasta wskazała, iż w niniejszej sprawie plan miejscowy sporządzono w związku z narastającymi procesami inwestycyjnymi na obszarze systemu przyrodniczego miasta i projektowanych dróg układu podstawowego. Nowe inwestycje powstają w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy i w wielu przypadkach pozostają w sprzeczności ze Studium, które nie jest aktem prawa miejscowego, oraz nie uwzględniają istniejących uwarunkowań ekofizjograficznych. W świetle art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia planu miejscowego są natomiast wiążące dla organu gminy przy sporządzaniu planów miejscowych i muszą być zgodne z ustaleniami studium.

W ocenie Rady Miasta, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że zgodnie z ustaleniami Studium, działka skarżącej w całości jest położona na obszarze systemu przyrodniczego miasta, na którym należy wykluczyć możliwość zabudowy w planach miejscowych. Skoro zaś ustalenia Studium są wiążące dla organu planistycznego, to Rada Miasta nie mogła odstąpić od kierunków i zasad zagospodarowania terenu poprzez uwzględnienie żądań skarżącej. Rady Miasta zauważyła, iż polityka ochrony dolin rzecznych i mniejszych cieków wodnych jest prowadzona w odniesieniu do całego obszaru miasta, a nie tylko do obszaru [...]. Około 30% miasta znajduje się na wyłączonych spod zabudowy terenach dolin rzecznych, lokalnych cieków i lasów. Tereny te są chronione bez względu na stan władania nieruchomości. Wyznaczone w przedmiotowym planie tereny wyłączone spod zabudowy wchodzą w skład kompleksowego sytemu przyrodniczego. Zgodnie z ustaleniami Studium wyeksponowanie ciągów systemu przyrodniczego i pozostawienie jako tereny niezabudowane jest jednym z głównych kierunków zmian w strukturze przestrzennej osiedla [...].

W dalszej części, Rada Miasta wyjaśniła, iż tereny objęte zaskarżoną uchwałą w przeważającej części nie są zakwalifikowane do przestrzeni publicznych i nie stanowią celu publicznego, dlatego też nie przewiduje się ich wykupu przez Gminę Białystok. Z analizy stanu zagospodarowania działki skarżącej wynika, że część nieruchomości zajmuje woda powierzchniowa, natomiast pozostała jej część jest zadrzewiona i zakrzewiona. Przed podjęciem przedmiotowej uchwały nieruchomość nie była objęta planem zagospodarowania przestrzennego. Wyznaczając w przedmiotowym planie tereny niebudowlane zachowano konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Brano pod uwagę przede wszystkim istniejące uwarunkowania nieruchomości, a nie stan własności. Zachowano zatem istotę zasady równości, by prawo traktowało na równi osoby znajdujące się w podobnej sytuacji, tj. tereny posiadające niekorzystne warunki do zabudowy zostały objęte ochroną, natomiast tereny o korzystniejszych do zabudowy uwarunkowaniach fizjograficznych zostały wyłączone z planu i nie zostały objęte zakazem zabudowy.

Uwzględniono przy tym wskazania wynikające z art. 72 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Mając na uwadze powyższe, Rada stwierdziła, iż ponieważ skarżąca nie została pozbawiona własności swojej działki i nie będzie ona stanowiła terenu ogólnodostępnego, na którym będzie realizowany cel publiczny, nie zachodzą przesłanki do przejęcia jej działki przez gminę.

Odnosząc się do podstawy kasacyjnej opartej na naruszeniu prawa procesowego, Rada Miasta stwierdziła, iż podstawa ta jest chybiona albowiem Sąd I instancji w ostatniej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku odniósł się zarówno do kwestii zarzutu przeznaczenia działki skarżącej na cel publiczny, jak i przeprowadził wywód prawny, który szeroko porusza kwestie związane z prawem własności i jego ograniczeniami wynikającymi z przepisów ustawy. Sąd też rzetelnie i wyczerpująco wyjaśnił dlaczego oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd nie mógł natomiast uchylić zaskarżonej uchwały na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.,(przy czym błędnie podano art.145 § 1 ust.2 ppsa, zamiast § 1 pkt.2 tego artykułu) albowiem zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na uchwałę, Sąd stwierdza jej nieważność. Rada Miasta wskazała również, iż drugi zarzut podniesiony w ramach tej podstawy kasacyjnej nie został uzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych. Żadna z nich nie jest jednak usprawiedliwiona.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej opartej na naruszeniu prawa materialnego - art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. (pkt 1a i pkt 1b podstaw kasacyjnych), a następnie art. 7 ust. 1 pkt 1, 10 i 12 u.s.g. (pkt 1c podstaw kasacyjnych). Rozstrzygnięcie co do ich zasadności ma bowiem decydujący wpływ na ocenę podstawy kasacyjnej opartej na naruszeniu przepisów postępowania.

Wskazać należy, iż w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. ustawodawca określił szereg wartości, które w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinien uwzględnić organ planistyczny. Wartości te powinny wyznaczać granice, w jakich jest dokonywany wybór optymalnych rozstrzygnięć podejmowanych przy kształtowaniu ładu przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 307/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jedną z tych wartości, lecz jak wskazano nie jedyną, jest prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Prawo własności jest podstawowym prawem jednostki chronionym konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP). Nie ma jednak charakteru absolutnego i może doznawać ograniczeń w razie konieczności ochrony innych konstytucyjnie istotnych zasad i wartości. Możliwość takich ograniczeń przewiduje art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowiąc, że własność może być ograniczona, lecz zastrzega jednocześnie, iż tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Ingerencja w przysługujące jednostce prawo własności jest dopuszczalna jeśli odpowiada jednocześnie zasadzie proporcjonalności. Jej prawnym wyrazem jest art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, stosownie do którego ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy.

W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą (por. wyroki NSA z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 386/13, i z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1282/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W warunkach niniejszej sprawy ograniczenia prawa własności mają swe źródło w przepisach u.p.z.p., które przekazują zadania w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie natomiast do art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy, gmina we władczy sposób reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem.

Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą zatem w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Rolą organu planistycznego jest bowiem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych. Jak zauważył Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 marca 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93, OSNC z 1994 r., nr 9, poz. 181), w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli (zob. wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 412/13, http: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić przy tym należy, iż opisany sposób ingerencji jest dozwolony na gruncie obowiązujących przepisów prawa, o ile jednak nie godzi w istotę prawa własności. Ograniczenie prawa własności nie może prowadzić bowiem do faktycznego pozbawienia jednostki tego prawa. Słusznie zatem, pełnomocnik skarżącej, powołując się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, wyrażone m.in. w wyroku z dnia 17 maja 2006 r., K 33/05, wskazał, iż jeżeli zakres ograniczeń przybierze taki rozmiar, że przekształci je w pozór tego prawa, to naruszona zostanie podstawowa treść ("istota") prawa własności. Określenie "istoty" prawa własności musi nawiązywać natomiast do podstawowych jego składników, które obejmują w szczególności możliwość korzystania z przedmiotu własności oraz pobierania pożytków.

W niniejszej sprawie głównym celem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w Białymstoku było zachowanie systemu przyrodniczego miasta. O spornym przeznaczeniu działki skarżącej zadecydowały zatem kwestie związane ściśle z aspektami ochrony środowiska i zachowania równowagi przyrodniczej na terenie Miasta Białegostoku. Zgodnie z ustaleniami Sądu, przyjętymi do wyrokowania, teren działki skarżącej wchodzi w skład systemu korytarzy ekologicznych, podlegających wyłączeniu spod zabudowy. Jest to teren podmokły, zakrzewiony, graniczący (przez drogę) z dużym zbiornikiem wodnym, który nie posiada odpowiednich warunków fizjograficznych pod zabudowę. Zgodnie z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Białegostoku, działka ta w całości znajduje się w obszarze systemu przyrodniczego, generalnie wyłączonym spod zabudowy.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż Sąd I instancji słusznie stwierdził, iż w okolicznościach niniejszej sprawy przeznaczenie w planie miejscowym działki skarżącej pod "zieleń urządzoną", które uzasadniał interes publiczny, nie stanowi naruszania interesu prawnego skarżącej. Skarżąca może bowiem nadal rozporządzać swoją działką i z niej korzystać w sposób dotychczasowy lub wynikający z ustaleń planu, który zasadniczo nie zmienił jej przeznaczenia. Przez pojęcie "zieleni urządzonej" rozumieć należy bowiem, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 11 zaskarżonej uchwały, tereny pokryte roślinnością, świadomie kształtowane przez człowieka, przeznaczone na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, estetyczne, o charakterze parkowym lub jako zieleń towarzysząca przy obiektach budowlanych. Teren ten może być zatem przedmiotem indywidualnego zagospodarowania terenu.

Zauważyć należy, iż pełnomocnik skarżącej podniósł wprawdzie zarzuty dotyczące naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (pkt 1b i pkt 1a podstaw kasacyjnych), upatrując ich naruszenie w zaniechaniu uznania przez Sąd I instancji dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki skarżącej oraz zaniechaniu uznania, że wprowadzone przez zaskarżoną uchwałę ograniczenie dopuszczalności jej zabudowy, stanowi niedopuszczalną ingerencję w istotę prawa własności w sytuacji, gdy w odniesieniu do działki tej możliwe i dopuszczalne było wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w której dopuszczona zostałaby zabudowa, w tym zabudowa mieszkaniowa lub usługowa, oraz dopuszczalne byłoby również wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz zarzuty te uznać należy za chybione.

Podkreślić należy, iż przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w Białymstoku. Powyższe oznacza natomiast, że kwestia dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki skarżącej przed podjęciem tej uchwały pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy. Nie ma też znaczenia dla oceny legalności kontrolowanej uchwały. Zgodnie z wolą ustawodawcy, postanowienia planu miejscowego mają bowiem pierwszeństwo przed postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy i nawet gdyby skarżąca legitymowała się decyzją, dopuszczającą na jej działce zabudowę mieszkaniową lub usługową, a nie legitymowałaby się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, to stosownie do art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy zobowiązany byłby do stwierdzenia jej wygaśnięcia, skoro dla obejmującego ją terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

Wbrew błędnemu przekonaniu pełnomocnika skarżącej, wskazać zatem należy, iż w ramach dokonanej kontroli Sąd I instancji nie oceniał dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki skarżącej w kontekście art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który z uwagi na przedmiot niniejszej sprawy, nie mógł mieć w niej zastosowania, ale analizując przyjęte dla działki skarżącej przeznaczenie w planie miejscowym powołał się na fakt braku odpowiednich warunków fizjograficznych, a nie prawnych, do zabudowy tego terenu, które uzasadniały objęcie działki skarżącej obszarem systemu przyrodniczego i w konsekwencji terenem "zieleni urządzonej". Dodać również należy, iż w sytuacji, gdy zgodnie z ustaleniami Sądu, przyjętymi do wyrokowania, działka skarżąca jest działką rolną, nie można twierdzić, że pozbawienie skarżącej możliwości jej zabudowy, zabudową mieszkaniową lub usługową, drastycznie ograniczyło dotychczasowe uprawnienia właścicielskie skarżącej. Jak bowiem wskazano wyżej skarżąca może nadal rozporządzać swoją działką i z niej korzystać w sposób dotychczasowy lub wynikający z ustaleń planu, który zasadniczo nie zmienił jej przeznaczenia.

Na zakończenie, podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie ustalenia planu miejscowego w zakresie dotyczącym działki skarżącej są konsekwencją zapisów Studium. Ustalenia studium są bowiem wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p). Zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianego w studium gmina może dokonać natomiast wyłącznie po uprzedniej zmianie studium – z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p).

W dalszej kolejności odnieść należy się do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 1, 10 i 12 u.s.g. w zw. z art. 9 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 112 ust. 2 i 3 u. g. n. (pkt 1c podstaw kasacyjnych) poprzez uznanie za dopuszczalne przeznaczenie działki skarżącej na realizację zadań własnych gminy. Na wstępie, stwierdzić jednak należy, iż chybiony jest zarzut skarżącej, podniesiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, a dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne i lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, a w szczególności brak odniesienia do wynikającego ze skargi zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1, 10, 12 u.s.g., w którym skarżąca powołała się na niedopuszczalność realizacji zadań własnych gminy z zastosowaniem jej nieruchomości (pkt 2a podstaw kasacyjnych). Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej, Sąd I instancji odniósł się do wskazanego zarzutu w końcowej części uzasadnienia, co świadczy o tym, że był on przedmiotem oceny tego Sądu. Wprawdzie uzasadnienie w tym zakresie w istocie nie jest obszerne, lecz nie zmiana to słusznie przyjętej przez ten Sąd oceny, że zarzut pełnomocnika skarżącej jest w tym zakresie nieusprawiedliwiony.

Wskazać należy, iż w świetle art. 7 ust. 1 u.s.g., zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują - co zaakcentował pełnomocnik skarżącej - sprawy: ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej (pkt 1), kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych (pkt 10), zieleni gminnej i zadrzewień (pkt 12). Mając to na uwadze stwierdzić należy, iż przepisy u.p.z.p. statuują wprawdzie obowiązek uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności, to jednak nie można z nich wyprowadzać zakazu przeznaczania w planach miejscowych dla realizacji celów leżących w interesie publicznym terenów niestanowiących własności gminy czy Skarbu Państwa (tak: NSA w wyrokach z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2249/12, i z dnia 16 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 119/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W uzasadnionych okolicznościach, dopuszczalne jest zatem wykorzystanie dla celów zaspokojenia potrzeb wspólnoty także terenów stanowiących własność prywatną. Przeznaczenie działki skarżącej pod "zieleń urządzoną" nie oznacza wywłaszczenia tej działki w trybie art. 112 i nast. u.g.n., gdyż obszar tej działki nie został przeznaczony w planie miejscowym na cele publiczne w rozumieniu art. 6 u.g.n. Katalog celów publicznych zawarty w tym przepisie takiej kategorii nie przewiduje, w związku z czym nie ma podstaw prawnych do wywłaszczenia skarżącej za słusznym odszkodowaniem. Nie oznacza to jednak, że w sytuacji tej nie jest możliwe nabycie tej działki przez gminę w drodze umowy.

W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż skarżąca nie zarzuciła skutecznie przekroczenia w niniejszej sprawie władztwa planistycznego. W tych natomiast okolicznościach zasadne było oddalenie skargi przez Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a (przy czym w skardze kasacyjnej błędnie podano art. 145 § 1 "ust.2" ppsa, podczas gdy takiej jednostki redakcyjnej ten artykuł nie zawiera) jest nieuzasadniony, także dlatego, że przepis ten nie mógłby mieć zastosowania w niniejszej sprawie bowiem w przypadku uwzględnienia skargi na uchwałę, Sąd stwierdza jej nieważność na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., a nie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż podstawy kasacyjne, na których oparta została skarga kasacyjna w niniejszej sprawie, nie mogą być uznane za usprawiedliwione.

Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.