Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 412/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 listopada 2012 r. oddalił skargi T. F., E. F., S. F. –K., E. D., G. D., M. M. – B., J. S., M. K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r. nr XXI/234/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Świętej Bronisławy II".

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili szereg uchybień zarówno prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Podnieśli, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza:

1. - art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na tym, iż zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń zgodnych z postanowieniami tych przepisów, czym uniemożliwia korzystanie z prawa własności,
2. - art. 9 ust. 4 oraz 20 ust. 1 ww. ustawy poprzez uchwalenie miejscowego planu, którego treść jest niezgodna z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego,
3. - § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak wyznaczenia w części rysunkowej planu miejscowego linii zabudowy dla wszystkich terenów objętych planem, dla których ze względu na przeznaczenie było to konieczne,
4. - § 4 pkt 6 ww. rozporządzenia poprzez brak określenia wszystkich parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu;
5. - pkt 5.4 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak uwzględnienia w planie miejscowym wszystkich terenów, na których znajdują się ogrody działkowe, które powinny zostać oznaczone symbolem ZD;
6. - art. 8 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez brak uwzględnienia w treści planu miejscowego okoliczności występowania na terenie planu miejscowego wszystkich rodzinnych ogrodów działkowych,
7. - art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak zawarcia w planie odpowiednich regulacji dotyczących powierzchni zabudowy w stosunku do niektórych przeznaczonych pod zabudowę terenów położonych na obszarze planu miejscowego, oznaczonych symbolem MNw.3 oraz MU;
8. - art. 15 ust. 2 pkt 8 ww. ustawy poprzez brak zawarcia w treści planu miejscowego istotnego elementu, jakim są szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym,
9. - art. 17 pkt 9 ww. ustawy poprzez brak zagwarantowania społeczeństwu możliwości zaznajomienia się z rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu miejscowego przed wzięciem udziału w debacie publicznej oraz poprzez brak wskazania w ogłoszeniu Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 lutego 2011 r. o ponownym wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu wszystkich zmian dokonanych w części tekstowej projektu planu miejscowego,
10. - art. 17 pkt 6 ww. ustawy poprzez brak ponowienia niektórych czynności w związku z wprowadzeniem zmian do projektu planu miejscowego, w szczególności zaniechania zwrócenia się do wskazanych w ustawie organów o wydanie opinii lub uzgodnienia,
11. - art. 6 ust. 2 ww. ustawy poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na tym, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń zgodnych z postanowieniami tych przepisów, czym uniemożliwia korzystanie z prawa własności,
12. - art. 140 k.c. i art. 61 ust. 2 i 3 Konstytucji RP polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości.

Skarżący podnieśli zarzuty odnoszące się do trybu i zasad uchwalenia planu, takie jak: wadliwość przeprowadzenia dyskusji publicznej, brak ponowienia czynności wobec zmiany projektu, niekompletność planu poprzez brak wyznaczenia nieprzekraczalnych linii zabudowy, ustalenia orientacyjnego przebiegu tzw. Trasy Zwierzynieckiej, brak szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości oraz brak wyznaczenia parametru zabudowy dla terenów o symbolu MNw.3 i MU, niezgodność przeznaczenia niektórych terenów ze studium, wadliwość zapisów dotyczących rodzinnych ogrodów działkowych oraz następujące zarzuty naruszenia ich interesu prawnego:

Skarżący T. F., E. F. i S. F.-K. są właścicielami działki [...] oraz współwłaścicielami działki nr [...] obr. 10, położonych na terenie oznaczonym w planie symbolem ZPo – ogrody i zieleń towarzysząca obiektom budowlanym. Zarzucili naruszenie interesu prawnego przez pozbawienie ich prawa zabudowy nieruchomości pomimo posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ ich działki sąsiadują bezpośrednio z terenami zabudowanymi. Skarżący podnieśli też, że teren ich działek graniczy z terenem KD/L i zarzucili, że brak podania w planie parametrów dróg nie pozwala na dokładne określenie stopnia ich oddziaływania na nieruchomości skarżących.

E. D. i G. D. są właścicielami działki nr [...] obr.10 (obszar w planie o symbolu ZPo.33). Zarzucili przekroczenie przez organ władztwa planistycznego przez pozbawienie ich prawa zabudowy nieruchomości. Na rozprawie pełnomocnik podniósł, że pomimo, że działka skarżących jest zabudowana dwoma obiektami budowlanymi nie mogą oni ich przebudować ani zmienić ich przeznaczenia, a wg wcześniejszego planu działka miała charakter usługowy.

M. M.– B. jest właścicielką działki nr [...] obr. 10 (obszar ZPo.33). Zarzuciła także przekroczenie władztwa planistycznego przez pozbawienie jej prawa zabudowy nieruchomości.

J. S. jako właścicielka działek nr [...] i [...] obr. 10 (ZPo.34) zarzuciła przekroczenie władztwa planistycznego przez pozbawienie jej prawa zabudowy nieruchomości. Podniosła też, że tereny bezpośrednio sąsiadujące z jej nieruchomością zostały przeznaczone niezgodnie ze studium bo z terenów zieleni leśnej na ZPo.

M. K. jako właścicielka działki nr [...] obr.10 (ZPo.33) zarzuciła przekroczenie władztwa planistycznego przez pozbawienie jej prawa zabudowy nieruchomości.

Ponadto skarżący podnieśli, że w myśl § 4 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego: ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Podkreślili, że z punktu widzenia ich indywidualnego interesu istotna jest okoliczność, że w treści planu nie zostały określone niektóre ze wskazanych powyżej parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Co prawda na terenie ZPo.21, ZPo.33 i ZPo.34 zawarto zakaz lokalizacji obiektów budowlanych, jednakże przedmiotowy zakaz nie dotyczy lokalizacji obiektów wskazanych w § 12 planu tj. obiektów takich jak: dojścia i dojazdy niewydzielone, miejsca postojowe dla samochodów osobowych, zieleń towarzysząca, obiekty małej architektury oraz urządzenia budowlane zapewniające możliwość użytkowania obiektów budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Zdaniem skarżących jest to o tyle istotne, że plan miejscowy zapewnia możliwość budowy m.in. dróg wewnętrznych, czy też miejsc postojowych dla samochodów osobowych, nie wskazując równocześnie przykładowo parametru wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. W takiej sytuacji nie sposób określić między innymi parametrów planowanych dróg, czy też infrastruktury technicznej. Podobna sytuacja dotyczy także obiektów małej architektury oraz urządzeń budowlanych (przez które zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo budowlane należy rozumieć m.in. przejazdy, place postojowe i place pod śmietniki).

W związku z powyższym, zdaniem skarżących, należało w planie miejscowym wskazać nie tylko powierzchnię zabudowy dla terenów, na których możliwa jest zabudowa kubaturowa, lecz także dla innych terenów. Przez zwrot parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu nie należy bowiem rozumieć jedynie zabudowę obiektami kubaturowymi, lecz także zabudowę o innym charakterze, taką jak w szczególności drogi oraz parkingi. Przedmiotowa zabudowa również jest bowiem bardzo istotna z punktu widzenia zasad planowania przestrzennego. Dlatego Rada Miasta Krakowa, nie określając wszystkich koniecznych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, naruszyła także indywidualny interes skarżących - brak jest bowiem możliwości stwierdzenia jaka zabudowa, o jakich parametrach i wskaźnikach, jest dopuszczalna na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolami ZPo21, ZPo33, ZPo.34.

Stanowi to, zdaniem skarżących, istotne utrudnienie zarówno w zakresie planowania inwestycji budowlanych na tym terenie, jak również może wpływać na wartość nieruchomości w przypadku potencjalnej jej sprzedaży.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargi Rada Miasta Krakowa i Prezydent Miasta Krakowa wnieśli o ich oddalenie. Przedstawiono przebieg procedury uchwalenia planu miejscowego oraz szczegółowe stanowisko uznające wszystkie zarzuty zawarte w skardze jako bezzasadne. Podniesiono m.in., że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Św. Bronisławy II" nie narusza zasady, o której mowa w art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem ustala przeznaczenie dla terenu oznaczonego symbolem ZPo21, Zpo33 pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, w którym obowiązują następujące warunki i zasady zagospodarowania terenu:

1. – zakaz lokalizacji obiektów budowlanych, za wyjątkiem takich obiektów jak: dojścia i dojazdy niewydzielone, miejsca postojowe dla samochodów osobowych, zieleń towarzysząca, obiekty małej architektury oraz urządzenia budowlane zapewniające możliwość użytkowania obiektów budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem;
2. – dopuszczenie budowy i przebudowy urządzeń i sieci infrastruktury technicznej; w przypadku budowy nowych sieci wymagany jest ich podziemny przebieg.

Podkreślono, że zarówno ustalone przeznaczenie terenu, jak i określone warunki zagospodarowania tego terenu, są zgodne z kierunkami zagospodarowania, wskazanymi dla przedmiotowego terenu w dokumencie Studium. Zgodnie z jego zapisami jako główny kierunek zagospodarowania tego terenu wskazano tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna), oznaczone symbolem ZO. Pod tym terminem, zgodnie z zapisami Studium, należy rozumieć: łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne. W obszarach tych, zgodnie z zapisami Studium, należy wykluczyć zabudowę, a budowa nowej sieci infrastruktury winna uwzględniać ochronę walorów krajobrazowych terenu. Poprzez określenie przeznaczenia terenu, oznaczonego symbolem ZPo21, ZPo33 i Zpo34 zgodnie z powyżej przywołanymi zapisami, organy planistyczne zapewniły w najszerszym wymiarze, zgodność postanowień planu z zapisami Studium.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia władztwa planistycznego, podniesiono, że wprawdzie skarżący zostali ograniczeni w sposobie korzystania z ich nieruchomości, ale wprowadzone rozwiązania planistyczne nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym im prawem własności. Skarżący mogą rozporządzać swoimi nieruchomościami i korzystać z nich w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu, z tym, że zakazana została możliwość zabudowy działek innymi obiektami budowlanymi, niż obiektami takimi, jak: dojścia i dojazdy niewydzielone, miejsca postojowe dla samochodów osobowych, zieleń towarzysząca, obiekty małej architektury oraz urządzenia budowlane zapewniające możliwość użytkowania obiektów budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem.

Zatem, pomimo ograniczenia prawa własności, nie doszło do naruszenia istoty tego prawa, a ograniczenie to mieści się w ramach ustawowego upoważnienia dla organów planistycznych gminy do kształtowania prawa własności w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na rozprawie pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę oraz piśmie procesowym, a odnosząc się do zarzutu E. D. i G. D. podniósł, że w przypadku obiektów istniejących plan dopuszcza możliwość ich przebudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargi za nieuzasadnione.

Przede wszystkim Sąd zaznaczył, że część z podnoszonych zarzutów dotyczących uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Św. Bronisławy II" była już przedmiotem szczegółowej analizy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1644/11 oddalił skargi. W orzeczeniu tym Sąd uznał, że w trakcie uchwalania miejscowego planu nie naruszono zasad jego sporządzenia, nie doszło do istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia oraz nie zostały naruszone przepisy kompetencyjne. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne wyrokiem z dnia 11 września 2012 r. sygnatura akt II OSK 1405/12.

W tej sytuacji Sąd stwierdził, że dla dopuszczalności skargi na uchwałę w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest ustalenie zakresu związania Sądu obecnie rozpoznającego sprawę wcześniejszym wyrokiem dotyczącym tej samej uchwały. Jak bowiem szczegółowo wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07 i postanowieniu z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 737/09, zawierających wykładnię art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa.

To oznacza, że jeżeli o legalności aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, to jest naruszenia indywidualnego interesu skarżącego".

Mając powyższe na uwadze Sąd podkreślił, że zarówno WSA, jak i NSA ustosunkowały się do zarzutów dotyczących procedury i zasad uchwalania zaskarżonego planu, w tym m.in. do wyznaczenia jego granic, przeprowadzenia dyskusji publicznej, zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, procedury scalania i podziału nieruchomości i zgodności postanowień planu ze studium. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 3 lutego 2012 r. II SA/Kr 1644/11 stwierdził m.in., że oceniając zgodność zaskarżonego planu miejscowego z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa stwierdził, że ta zgodność została zachowana. Kierunki zagospodarowania wyznaczone w studium zostały uwzględnione w planie miejscowym.

Tym samym niezasadne są zarzuty skarżących o braku zgodności między planem miejscowym a studium. Tam, gdzie studium przewiduje obszary ZO (tereny otwarte), ZP (tereny zieleni publicznej, ZL (tereny zieleni leśnej) i ZF (tereny zieleni fortecznej) – tam uchwalony plan miejscowy przewiduje obszary ZPp (tereny zieleni), ZPo (ogrody i zieleń towarzysząca obiektom budowlanym), R (tereny rolnicze), L (lasy), ZN (rezerwat przyrody), ZD (ogrody działkowe), ZPf (tereny zieleni fortecznej) oraz ZC (teren zieleni przeznaczony pod cmentarz). W ocenie Sądu zakwalifikowanie w planie miejscowym do obszaru ZPo, czyli obszaru z zakazem lokalizacji obiektów budowlanych działek, dla których w Studium przewidywało kierunek zagospodarowania jako ZO – tereny otwarte z zakazem zabudowy, było zgodne ze studium.

Co do zarzutu braku wyznaczenia parametrów dróg, w ocenie Sądu I instancji niezasadne są zarzuty braku określenia w planie miejscowym szerokości dróg oraz jedynie orientacyjnie przebieg ciągów uzbrojenia, bowiem § 30 planu miejscowego określa tereny komunikacji symbolami KD/L – droga publiczna klasy lokalnej i KD/D – drogi publiczne klasy dojazdowej. Rysunek planu miejscowego wyznacza dla tych dróg rezerwy terenu, wyznaczając je liniami rozgraniczającymi. Oznaczenia przyjęte w planie miejscowym nawiązują do oznaczeń klas dróg wymaganych przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.). Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 ww. rozporządzenia, w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadza się następujące klasy dróg: lokalne, oznaczone dalej symbolem "L" oraz dojazdowe, oznaczone dalej symbolem "D". § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie określa zaś, że najmniejsza szerokość ulicy w liniach rozgraniczających wynosi 12 metrów dla drogi jednojezdniowej klasy L oraz 10 metrów dla drogi jednojezdniowej klasy D. To wszystko oznacza, że wprawdzie plan miejscowy nie określa szczegółowo szerokości dróg publicznych, to jednak szerokość tych dróg musi mieścić się w liniach rozgraniczających tereny komunikacji.

Linie te są wiążące i na tej podstawie należy uznać, że szerokość tych dróg została wyznaczona. Sąd uwzględnił i taką okoliczność, że wyznaczone na rysunku planu rezerwy terenu wyznaczone pod drogi publiczne nie charakteryzują jednolitym przebiegiem samych linii rozgraniczających. Linie te zostały wyznaczone na rysunku planu niesymetrycznie względem siebie – co jest dopuszczalne – ale co zarazem niezwykle utrudnia wskazanie szerokości terenów komunikacji. Rekapitulując ten zakres treści planu, Sąd uznał, że dopuszczalnym było wskazanie na rysunku planu linii rozgraniczających tereny komunikacji KD/L i KD/D (KD/D.1, KD/D.2, KD/D.3, KD/D.4, KD/D.5, KD/D.6, KD/D.7, KD/D.8, KD/D.9, KD/D.10 i KD/D.11). Tereny te obejmują całość infrastruktury drogowej - § 30 ust. 3 planu miejscowego, a poprzez wyraźne nawiązanie do klasy dróg publicznych ("L" i "D") można ustalić minimalne szerokości tych dróg.

Dodatkowo należy wskazać, że § 11 planu miejscowego określa szczegółowo usytuowanie każdej z dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych precyzyjnie opisując ich przebieg. Przebieg ten może obejmować także tereny "prywatne". Przedstawione wyżej stanowisko odnosi się zatem również do zarzutu skarżących T. F., E. F. i S. F.-K.

WSA w ww. wyroku stwierdził, że procedura uchwalania planu miejscowego została dochowana i nie naruszono jej. W szczególności stwierdził, że nie miały miejsca istotne uchybienia w procedurze przygotowywania i uchwalania planu miejscowego. Tym samym co do tej części zarzutów podnoszonych przez skarżących, która została już zatem zbadana, Sąd rozpoznający przedmiotowe skargi jest związany prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 3 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1644/11 w zakresie ocen odnoszących się do praw i obowiązków ogółu adresatów planu. Związanie to przesądza o braku podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a stwierdzenia nieważności uchwały może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżących.

Przechodząc zatem do zbadania tej uchwały w granicach określonych indywidualnym interesem poszczególnych skarżących, opisanym w skargach i pismach procesowych Sąd w pierwszej kolejności wskazał, że zaskarżony plan nie jest niezgodny z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy w zakresie działek skarżących położonych na obszarach o symbolu ZPo21, ZPo33 i ZPo34. Teren oznaczony symbolem ZPo, który oznacza, iż teren ten został przeznaczony pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, w którym obowiązują obostrzenia dotyczące zabudowania terenu, w studium został oznaczony jako ZO czyli tereny otwarte takie jak łąki, sady, ogrody, zadrzewienia, pola uprawne itp. W obszarach ZO, zgodnie z zapisami studium, należy wykluczyć zabudowę, a budowa nowej sieci infrastruktury powinna uwzględniać ochronę walorów krajobrazowych.

Wobec powyższego, jak stwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w przytoczonym wyżej wyroku, należy stwierdzić, iż nie naruszono przepisów u.p.z.p., gdyż określenia dotyczące obszarów w planie miejscowym i studium pokrywają się.

Następnie Sąd podkreślił, że w skargach wywodzono, iż z treści uchwały nie wynika, jaki interes ogólnospołeczny sprzeciwiał się innemu przeznaczeniu działek skarżących, który umożliwiłby chociaż w niewielkim stopniu lokalizację inwestycji kubaturowej na tym terenie. Według skarżących analiza zaistniałego stanu faktycznego nie wskazuje na to, że dokonana przez organ planistyczny ingerencja była niezbędna, w tym sensie, że chronić ona będzie określone wartości w sposób bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków.

Skarżący podnieśli też, iż w przedmiotowej sprawie istotne jest, że ich działki sąsiadują bezpośrednio z terenami zabudowanymi. W związku z powyższym, ich zdaniem, budziło to poważne wątpliwości wobec braku uwzględnienia ich słusznego interesu i związany z tym brak oznaczenia chociaż części nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową. Powyższe, zdaniem skarżących, dowodzi, iż należy stwierdzić, że organ gminy, podejmując ww. uchwałę, przekroczył w powyższym zakresie posiadane władztwo planistyczne.

Odnosząc się do powyższego zarzutu Sąd wskazał, że nie budzi wątpliwości, iż prawo własności wywodzone z ustawy zasadniczej oraz z uregulowania art. 140 Kodeksu cywilnego nie podlega bezwzględnej i bezwarunkowej ochronie. W określonych ustawami przypadkach, prawo takie może doznawać ograniczeń, o ile jednak nie godzi w istotę tego prawa. Jedną z takich ustaw jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która daje organom gminy władztwo planistyczne, pozwalające na kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1). Zgodnie z tą regulacją rada gminy może ustalać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego takie przeznaczenie terenów, które może nie odpowiadać ich właścicielom, przy czym jednak przeznaczenie takie nie może być dowolne, ale oparte na racjonalnych przesłankach, wynikających zwłaszcza z art. 1 cyt. ustawy. Wszelka dowolność w tym zakresie oznacza przekroczenie granic władztwa planistycznego i powoduje niezgodność podejmowanej uchwały z prawem.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Świętej Bronisławy II" jest zgodny z zapisami studium odnośnie działek skarżących, a przeznaczenie sąsiednich działek w zaskarżonej uchwale – ze względu na zakres przedmiotowej kontroli, jak podniesiono wyżej - nie może być przedmiotem analizy i oceny w niniejszej sprawie. Sąd zaznaczył, że samo sąsiedztwo działek o innym przeznaczeniu (dopuszczającym np. prawo ich zabudowy) nie może uzasadniać naruszenia zasady równości, skoro ich położenie, kształt, a przede wszystkim kierunki ich zagospodarowania określone w studium są całkiem różne. Sąd uznał, że ograniczenie prawa własności skarżących w zaskarżonym planie nie ma cech dowolności, gdyż Rada Miasta Krakowa wyważyła interesy prywatne z interesem publicznym.

Niewątpliwie, jak wskazał Sąd, działki skarżących znajdują się w jednym z najbardziej atrakcyjnych obszarów Miasta Krakowa, a ich zabudowa byłaby bardzo korzystna dla samych właścicieli, jednakże – jak podkreślił Sąd - obszar ten jest również obszarem o szczególnym znaczeniu w zakresie ochrony środowiska naturalnego. Na tym terenie znajduje się rezerwat przyrody, a cały obszar objęty jest parkiem krajobrazowym. Zgodnie z § 2 rozporządzenia Nr 81/06 Wojewody Małopolskiego z dnia 17 października 2006 r. w sprawie Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. Małop. z 2006 r. Nr 654, poz. 3997), ustalono następujące szczególne cele ochrony parku: 1) ochrona wartości przyrodniczych, 2) ochrona wartości historycznych i kulturowych, 3) ochrona walorów krajobrazowych oraz 4) społeczne cele ochrony. Tylko w tym ostatnim zakresie wśród celów ochronnych parku (społeczne cele ochrony) wymieniono racjonalną gospodarkę przestrzenią oraz hamowanie presji urbanizacyjnej.

Tym samym rozporządzenie w sprawie utworzenia tego parku wyraźnie ogranicza (hamuje) dopuszczalność umiejscawiania na jego obszarze nowych terenów pod zabudowę. Wśród zakazów obowiązujących na terenie Bielańsko -Tynieckiego Parku Krajobrazowego ww. rozporządzenie wskazuje, między innymi, wykonywanie prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, dopuszczając prace związane z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych oraz ziemne prace konieczne w zakresie bezpośrednio związanym z realizacją dopuszczalnych w Parku robót budowlanych (§ 3 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 ww. rozporządzenia).

Tym samym niewątpliwie cele społeczne (interes publiczny) w postaci ochrony tego obszaru (w tym działek skarżących) przed dopuszczeniem nowej zabudowy istnieje. Z opracowania oceny oddziaływania na środowisko wyraźnie wynika, że tylko powstrzymanie dalszej zabudowy ochroni bardzo cenny przyrodniczo teren. Mimo że jest to teren znajdujący się w bliskiej odległości (ok. 2-3 kilometrów) od centrum dużego miasta jakim jest Kraków, to zachowały się na tym obszarze gady i płazy bardzo rzadkie na terenie Polski (np. żmija zygzakowata, gniewosz plamisty), ponad 400 gatunków motyli, inni przedstawiciele świata zwierząt i roślin. Na tym obszarze występuje ponad 1000 stanowisk roślin chronionych (opracowanie ekofizjograficzne, strony 62-63). Na terenie tego planu znajduje się również rezerwat przyrody “Panieńskie Skały", co niewątpliwie dodatkowo determinuje konieczność zapewnienia ochrony wartości przyrodniczych.

Zdecydowana większość terenu objętego planem miejscowym to tereny bądź o najwyższych walorach środowiska przyrodniczego, bądź tereny cenne pod względem przyrodniczym i to wprost wynika z wszystkich opracowań sporządzanych na potrzeby planu miejscowego obejmujących analizę stanu środowiska. W sytuacji, w której obszary, które dotychczas nie były przeznaczane pod zabudowę, nadal są wyłączone z zabudowy, a podstawy do wyłączenia z takiego zagospodarowania nadal istnieją i są nadal uzasadnione, nie można przyznać, że właściciel takich obszarów ma prawo do dowolnego ich zagospodarowania zgodnie ze swoim celem. Sposób i zakres wykonywania prawa własności musi uwzględniać społeczno-gospodarcze przeznaczenie, a pod tym pojęciem należy rozumieć również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Sąd podzielił stanowisko organu, że zaskarżony plan nie skutkuje całkowitym uszczupleniem uprawnień właścicielskich skarżących, którzy nadal mogą korzystać z przysługującego mu prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także owo prawo zbywać.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 4 pkt 6 ww. rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd podkreślił, że zgodnie z § 4 ust.1 pkt 4 zaskarżonego planu miejscowego ilekroć w uchwale jest mowa o powierzchni zabudowy należy przez to rozumieć powierzchnię zabudowaną budynkami (...), a § 4 ust.1 pkt 10 stanowi, że ilekroć w uchwale jest mowa o dojazdach niewydzielonych – należy przez to rozumieć istniejące i projektowane drogi wewnętrzne, dojazdy i dojścia, nie wydzielone na rysunku planu, lecz niezbędne dla zapewnienia dostępu terenów do dróg publicznych, a których przebieg będzie określany na etapie przygotowania inwestycji i wydawania decyzji administracyjnych, w rozumieniu przepisów odrębnych. Przy wykładni zatem § 25 ust. 2 zaskarżonej uchwały, w którym przewidziano dla terenów przeznaczonych pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym zakaz lokalizacji obiektów budowlanych, za wyjątkiem obiektów wskazanych w § 12, takich jak: dojścia i dojazdy niewydzielone, miejsca postojowe dla samochodów osobowych, zieleń towarzysząca, obiekty małej architektury oraz urządzenia budowlane zapewniające możliwość użytkowania obiektów budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem, należy pamiętać o ww. przepisach ogólnych planu, postanowieniach dotyczących ustaleń w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego określonych w § 7, postanowieniach dotyczących ustaleń w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu określonych w § 8 planu (m.in. zawierającym w ust. 2 pkt 1a) zasadę w zakresie zapewnienia terenu biologicznie czynnego), postanowieniach § 10 dotyczących ustaleń w zakresie infrastruktury technicznej oraz przepisach odrębnych, szczególnie ustawy Prawo budowlane oraz przepisach wykonawczych do tej ustawy, np. rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W § 25 ust. 2 pkt 3) zaskarżony plan wprost nakazuje uwzględnienie przy wszystkich podejmowanych przedsięwzięciach uwzględnienie ustaleń zawartych w rozdziałach I i II planu. Biorąc pod uwagę zapisy planu i obowiązujących przepisów prawa, Sąd uznał zarzut naruszenia indywidualnego interesu skarżących poprzez brak możliwości stwierdzenia jaka zabudowa, o jakich parametrach i wskaźnikach, jest dopuszczalna na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolami ZPo21, ZPo33, ZPo.34, za niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu E. D. i G. D. Sąd podkreślił, że plan nie zakazuje przebudowy istniejących obiektów. W § 6 ust. 2 stanowi, że istniejące obiekty budowlane mogą być użytkowane w sposób dotychczasowy, do czasu realizacji terenu zgodnie z planem. Jedynie zgodnie z § 7 ust. 3 pkt 1d) stanowi, że dla obiektów istniejących – w których wartości powierzchni zabudowy i wysokości są przekroczone w stanie istniejącym w stosunku do odpowiednich wartości wskazanych w ustaleniach planu – prowadzenie robót budowlanych na tych obiektach nie może powodować dalszego zwiększenia tych wartości; w zakresie kształtowania dachów obowiązuje zachowanie dotychczasowych parametrów albo wg lit. c). Zaskarżony plan nie narusza interesu prawnego skarżących również w powyższym zakresie. Mogą bowiem korzystać z zabudowanej działki w dotychczasowy sposób z możliwością przebudowania istniejących obiektów zgodnie z ustaleniami planu.

W związku z powyższymi uwagami, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz ze względu na związanie, w myśl art.170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 3 lutego 2012 r. II SA/Kr 1644/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że uchwalając zaskarżony plan miejscowy organy planistyczne nie naruszyły zasady władztwa planistycznego co do działek skarżących. Dokonały bowiem wyważenia szczególnych elementów, które uwzględnia się w planowaniu przestrzennym i przyznały prymat tym elementom, które służą ochronie środowiska. Prawo własności niewątpliwie stanowi istotny element, który uwzględnia się w planowaniu przestrzennym, niemniej ustawodawca nie przyznał mu wartości nadrzędnej. Istniejące uwarunkowania, jak i zapisy obowiązującego Studium przesądziły, iż dla terenów, o których mowa w rozpoznawanych skargach zostało wybrane przeznaczenie, które przede wszystkim ma służyć ochronie środowiska.

Istniejące uwarunkowania (opisane i przedstawione m.in. w prognozie oddziaływania na środowisko) na terenie obejmującym m.in. działki skarżących, jak i zapisy obowiązującego studium przesądziły, iż dla terenów, o których mowa w skargach, zostało wybrane przeznaczenie, które przede wszystkim ma służyć ochronie środowiska i jest zgodne ze studium. Tym samym wskazany i uzasadniony został interes publiczny, ze względu na który nie dopuszczono na tym terenie możliwości zabudowy, co nie wyklucza korzystania przez skarżących z nieruchomości w dotychczasowy sposób, zgodnie z art.140 k.c.

Ponadto Sąd podkreślił, że skarżący nie posiadali – przed uchwaleniem planu miejscowego – nieruchomości przeznaczonych "na cele budowlane". Nawet bowiem uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie przyznaje żadnego prawa do zagospodarowania danej nieruchomości a zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Oznacza to, że ustawodawca przyjął bezwzględny prymat ustaleń planu miejscowego. Tylko wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i na jej podstawie pozwolenia na budowę uniemożliwia wygaszanie decyzji ustalającej warunki zabudowy (art. 65 ust. 2 u.p.z.p.).

Uznając, iż brak jest uzasadnionych zarzutów dowolności i braku racjonalnego uzasadnienia dla przyjętego przeznaczenia działek skarżących Sąd nie stwierdził, aby granice władztwa planistycznego zostały przekroczone. Wobec powyższego zarzuty rozpoznawanych skarg uznano za bezzasadne, a skargi oddalono na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli, reprezentowani przez tego samego radcę prawnego, T. F. i E. F., E. i G.D., M. M.-B., J.S., M.K..

W skargach kasacyjnych zostały podniesione jednakowe zarzuty, a to:

1. I. naruszenie prawa materialnego, tj.:
2. - art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7, oraz art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na uznaniu, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń niezgodnych z postanowieniami tych przepisów,
3. - art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że w planie miejscowym zawarte zostały odpowiednie regulacje dotyczące powierzchni zabudowy w stosunku do niektórych przeznaczonych pod zabudowę terenów położonych na obszarze planu miejscowego,
4. - § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że w planie miejscowym zawarte zostały odpowiednie regulacje dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej,
5. - art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organy planistyczne nie naruszyły władztwa planistycznego względem skarżących;
6. II. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
7. - art. 170 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuzasadnione uznanie, że ze względu na rzekome związanie Sądu wyrokiem z dnia 3 lutego 2012 r. brak było w sprawie podstaw do rozpoznania zarzutów skarżącej dotyczących innych kwestii niż naruszenie władztwa planistycznego gminy,
8. - art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów, jakimi kierował się Sad uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa oraz poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżących,
9. - art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego,
10. - art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały pomimo zaistnienia wskazywanego przez skarżących naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7, art. 6 ust. 2, art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 i 8, art. 17 pkt 6 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 7 pkt 9 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz pkt 5.4 załącznika do tego rozporządzenia, art. 8 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych,
11. - art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub części, ze względu na naruszenie przez organ planistyczny art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7, art. 6 ust. 2, art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 i 8, art. 17 pkt 6 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 4 pkt 9 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz pkt 5.4 załącznika do tego rozporządzenia, art. 8 ustawy o ogrodach działkowych.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne Rada Miejska Kraków wniosła o oddalenie tych skarg z powodu ich bezzasadności oraz zasądzenie od każdej ze skarżących kosztów postępowania – kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Skargi kasacyjne nie posiadają uzasadnionych podstaw, a tym samym nie mogły zostać uwzględnione.

Przede wszystkim zauważyć należy, że dla rozpoznania niniejszej sprawy istotne znaczenie ma, wbrew twierdzeniom autora skarg kasacyjnych, okoliczność rozpoznawania już przez sądy administracyjne obu instancji sprawy ze skargi na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r., nr XXI/234/11 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Świętej Bronisławy II". Wyrokiem z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1644/11 WSA w Krakowie oddalił bowiem skargę W. H. s. J., W. H. s. W., J. L., K. B.-L. i B. B. na powyższą uchwałę, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1405/12 oddalił wniesioną od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną. Powyższy prawomocny wyrok na zasadzie określonej przepisem art. 170 p.p.s.a. wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Warto przy tym zauważyć, że przepisy prawa nie wykluczają możliwości skargi kolejnego podmiotu na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo dokonanej przez sąd oceny legalności tego aktu w wyniku rozpoznania wcześniej złożonej skargi przez inny podmiot. Taki stan wynika z szerokiego zakresu przedmiotowego aktów prawa miejscowego, które w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego regulują kompleksowo problematykę przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania na obszarach, obejmujących nieruchomości wielu podmiotów.

W konsekwencji, z przepisu art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, przy uwzględnieniu charakteru skargi określonej przepisem art. 101 ust. 1 pow. ustawy, w doktrynie i orzecznictwie wywodzi się, że nie można wyłączyć skargi na akt prawa miejscowego mimo dokonanej już wcześniej oceny legalności tego aktu ze skargi innego podmiotu, powaga zaś rzeczy osądzonej, o której stanowi norma z art. 101 ust. 2 ww. ustawy dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. pod red. prof. R.Hausera i prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. BECK, Warszawa 2011, s. 815). Powyższe oznacza, że w sytuacji gdy o legalności danego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później ze skargi innego podmiotu jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów.

Kolejną zatem skargę sąd może ograniczyć do kwestii naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W orzecznictwie za ugruntowane należy uznać stanowisko, że ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego (por. wyroki NSA z 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1087/08 i z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07, dostępne na stronie internetowej http//:orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skoro w powołanym wyroku Sąd dokonał oceny ustaleń planu dotyczących praw i obowiązków ogółu adresatów w zakresie w jakim ustalenia przyjętego planu zostały podjęte z uwzględnieniem zasad sporządzania planu, trybu jego sporządzania, jak również czy nie doszło do naruszenia kompetencji właściwych organów, czyli przesłanek nieważności planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to wymienione okoliczności pozostawać musiały poza rozważaniami, jakie zobowiązany był poczynić Sąd I instancji rozpoznając złożone w niniejszej sprawie skargi T. F., E. F., S. F.-K., E. D., G. D., M. M.-B., J. S. i M.K. W uzasadnieniu wyroku z dnia 3 lutego 212 r. Sąd wskazał bowiem, iż zaskarżony plan miejscowy został sporządzony zgodnie zasadami sporządzania planu i nie naruszono trybu jego sporządzania, jak również nie zostały naruszone przepisy kompetencyjne.

Tym samym za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. opierający się na stwierdzeniu, że błędnym jest przyjęcie, iż z uwagi na "rzekome związanie" Sądu wyrokiem z dnia 3 lutego 2012 r. brak było podstaw do rozpoznania zarzutów skarżących dotyczących innych kwestii niż naruszenie władztwa planistycznego gminy.

Dokonując oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, uznać je należało za chybione. Przede wszystkim zauważyć należy, że ich sformułowanie jest bardzo ogólne, nie znajdując odniesienia do konkretnej, indywidualnej sytuacji każdego ze skarżących, a przecież ich sytuacja nie jest jednakowa. Naczelny Sąd Administracyjny będąc zaś związany granicami skargi kasacyjnej oraz powołaną argumentacją w jej uzasadnieniu nie jest uprawniony do poszukiwania odpowiednich motywów, które mogłyby umożliwić rozważenie wadliwości zaskarżonego wyroku opartej na twierdzeniu o niewłaściwej ocenie indywidualnego interesu skarżących.

Zauważyć zatem należy, że powołany jako naruszony art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa katalog ustawowo określonych wartości, jakie powinny zostać przez organ planistyczny w sposób szczególny uwzględnione. Użyte jednakże sformułowania dla określenia wymienionych tam wartości mają charakter nieostry, nie pozwalając na ocenę ich dochowania bez odniesienia się do konkretnej sytuacji faktycznej. Co więcej, autor skarg kasacyjnych przywołuje jedynie wartości wymienione w pkt 1-5 i 7 art. 1 ust. 2 ww. ustawy, pomijając pozostałe, w tym choćby dotyczące potrzeb interesu publicznego (pkt 9). Tymczasem rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych. Jak zauważył Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 marca 1993 r. (III ARN 49/93; OSN 1994/9/181), w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym.

Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Jak wywodzi pełnomocnik skarżących w uzasadnieniu skarg kasacyjnych, Sąd przy dokonywaniu oceny zapisów zaskarżonej uchwały pominął, iż ustalenia planu miejscowego w sposób nieuprawniony naruszają przysługujące skarżącym prawo własności poprzez nieuzasadnione przeznaczenie ich działek pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, bez umożliwienia choćby w części zabudowy działek stanowiących ich własność. Jak wywodzono, organ planistyczny nie wykazał, by budowa choć na części tych nieruchomości niewielkiego budynku mogła wpłynąć w istotny sposób negatywnie na środowisko naturalne. Wskazano również na okoliczność istnienia już w tym obszarze budynków mieszkalnych i innych obiektów budowlanych. Teren ten zaś nie znajduje się w centrum obszaru, który podlegałby ścisłej ochronie z punktu widzenia przepisów o ochronie środowiska.

Przytoczona argumentacja, w świetle okoliczności wynikających z akt sprawy, nie pozwala na przyjęcie, by Sąd w sposób dowolny dokonał oceny postanowień zaskarżonej uchwały odnoszących się do sposobu zagospodarowania działek należących do skarżących. Wskazać bowiem należy, że zakaz zabudowy na tym terenie uzasadniony został potrzebą zapewnienia ochrony wartości przyrodniczych i kulturowych tego obszaru, który w historycznym ujęciu nigdy nie był przeznaczony do zabudowy. Fakt zabudowy pojedynczych działek na tym terenie, których przeznaczenie w sytuacji okresowego braku planu miejscowego określono w drodze decyzji o warunkach zabudowy, nie może świadczyć o wadliwości przyjętych w planie dla działek skarżących ustaleń, które – jak wyjaśniono - odpowiadają w pełni przyjętym założeniom. Wyjaśnić należy, że prawo własności nie ma charakteru absolutnego, może podlegać ograniczeniom a jego treść kształtuje m.in. właśnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Odmawiając słuszności zarzutowi naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazać należy, że przepis ten stanowi o obowiązku określenia w planie miejscowym zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Nie sposób zgodzić się z przytoczoną w tej kwestii argumentacją pełnomocnika skarżących, który podnosi, że z punktu widzenia indywidualnego interesu skarżących istotne jest, że zaskarżony plan zapewnia możliwość budowy m.in. dróg wewnętrznych, czy też miejsc postojowych dla samochodów osobowych, nie wskazując parametru wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Zgodzić się w tej kwestii należy z Sądem I instancji, który zauważył, że ustaleń parametrów i wskaźników zabudowy na terenie oznaczonym symbolami ZPo21, ZPo33, ZPo34 należy poszukiwać w postanowieniach zawartych m.in. w § 4 ust. 1 pkt 10, § 25 ust. 2 zaskarżonej uchwały.

Nie sposób również przyjąć, że Sąd I instancji naruszył przepis § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak określenia w części pisemnej planu wymaganych parametrów dróg, co – w ocenie pełnomocnika skarżących – stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Przede wszystkim zauważyć należy, że powyższa kwestia została już wyjaśniona w wyroku WSA w Krakowie z dnia 3 litego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1644/11. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem przyjętym przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie, że poprzez wyraźne nawiązanie do klasy dróg publicznych możliwym jest ustalenie minimalnych szerokości zaplanowanych dróg.

Nie sposób wreszcie dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wykładni przepisów zaskarżonej uchwały w kontekście naruszeń indywidualnych uprawnień przysługujących skarżącym, zarzucić dowolności i braku wszechstronnego rozważenia zgromadzonego w aktach materiału. Powyższe stwierdzenie wyklucza uznanie za uzasadniony zarzut naruszenia art. 233 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. Brak zatem możliwości przyjęcia, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargi dopuścił się naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a. uznając, iż zapisy zaskarżonego aktu nie naruszają w sposób nieuprawniony interesu prawnego skarżących. Powyższe stwierdzenie czyni nieuzasadnionym zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Uznając natomiast za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada normie zawartej w powołanym przepisie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zawarł wszelkie istotne elementy, przedstawiając w sposób prawidłowy ustalony w sprawie stan faktyczny oraz dokonując jego oceny. Zawarta w uzasadnieniu argumentacja została sformułowana w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości.

Z uwagi na powyższe, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu a zarzuty skarg kasacyjnych nie mogły być uznane za usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 pow. ustawy. Na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie 3 wyroku sprostował oczywistą omyłkę w wyroku Sądu I instancji.