Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 705/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę B. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta L. działając na podstawie m. in. art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 53 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 oraz art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012., poz. 647 ze zm., dalej również jako u.p.z.p.) ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie wielofunkcyjnego dworca metropolitarnego na działkach nr ewid. [...], położonych przy ul. [...] w L.. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 108 k.p.a. nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
W piśmie z dnia 10 czerwca 2013 r. B. P. wniósł zażalenie na to postanowienie, zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 108 § 2 k.p.a. Skarżący stwierdził, że zgodnie z art. 28 k.p.a. przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem, ponieważ 24 maja 2013 r. wygrał przetarg na zakup nieruchomości, które objęte są decyzją o lokalizacji celu publicznego podlegającą natychmiastowemu wykonaniu. B. P. podniósł, że jest zainteresowany, aby nieruchomość, którą zamierza nabyć nie była obciążona publicznoprawnym obowiązkiem realizacji celu publicznego w postaci budowy dworca metropolitalnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., wydanym na podstawie art. 144 i art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 i art. 127 § 1 k.p.a., umorzyło postępowanie zażaleniowe.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zażalenie jest niedopuszczalne, bowiem zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Pojęcie strony, jakim posługuje się ten przepis, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Interes prawny to zatem interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego. Tymczasem skarżący nie posiada żadnego tytułu prawnego do terenu realizacji inwestycji lub do nieruchomości sąsiednich. Z pisma Dyrektora Wydziału Geodezji Urzędu Miasta L. z 21 czerwca 2013 r. wynika, że Gmina L. nabyła w dniu 10 czerwca 2013 r. na zasadzie pierwokupu prawo użytkowania wieczystego działek przeznaczonych pod inwestycję (akt notarialny Rep. A Nr [...]).
W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie B. P. zarzucił organowi naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez odmowę przyznania mu przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym dania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o ustaleniu lokalizacji spornej inwestycji celu publicznego – dworca metropolitarnego. Skarżący podniósł, że po wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji dla tej inwestycji wygrał przetarg na zakup nieruchomości przeznaczonych pod tę zabudowę. Następnie (7 czerwca 2013 r.) zawarł z Przedsiębiorstwem Komunikacji Samochodowej "Wschód" S.A. z siedzibą w L. warunkową umowę sprzedaży prawa użytkowania wieczystego działek objętych decyzją z dnia 15 maja 2013 r. (działki są własnością SP – Prezydenta Miasta L.), pod warunkiem, że Prezydent Miasta L. nie wykona prawa pierwokupu przysługującego mu na mocy art. 109 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej jako u.g.n.).
W dniu 7 czerwca 2013 r. notariusz, przed którym zawarto umowę sprzedaży powiadomił o niej Prezydenta Miasta L.. Ten zaś wyraził wolę skorzystania z prawa pierwokupu. Jednak notariusz, przed którym zawarta została umowa sprzedaży warunkowej odmówił przyjęcia oświadczenia o skorzystaniu z prawa pierwokupu. Stwierdził bowiem, że Rada Gminy L. nie podjęła uchwały, która w sposób generalny określałaby zasady nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w drodze pierwokupu i upoważniałaby Prezydenta Miasta L. do nabycia nieruchomości, których dotyczyła umowa sprzedaży z dnia 7 czerwca 2013 r. Oświadczenie o skorzystaniu z prawa pierwokupu powinno być złożone przed tym samym notariuszem, który sporządził umowę o sprzedaży warunkowej. Jeżeli jednak zachodzą okoliczności wyjątkowe oświadczenie to może być złożone przed innym notariuszem. Mimo tego, że w sprawie okoliczności takie nie zachodziły, Prezydent Miasta L. złożył oświadczenie o skorzystaniu z prawa pierwokupu przed innym notariuszem, który oświadczenie to przyjął.
Przysługujące Prezydentowi Miasta L. prawo pierwokupu działek o numerach ewid. [...] kreuje decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] maja 2013 r. Zdaniem skarżącego ma on zatem interes prawny w ustaleniu, że decyzja ta jest bezprawna i powinna być uchylona. Tylko bowiem od rozstrzygnięcia, czy decyzja organu I instancji z dnia [...] maja 2013 r. i postanowienie z [...] czerwca 2013 r. są zgodne z prawem zależy to, czy będzie mógł skutecznie nabyć nieruchomość, której dotyczył przetarg. Skarżący zaznaczył, że pozostawienie w obrocie prawnym decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego z dnia [...] maja 2013 r. pozbawi go prawa własności wspomnianych działek.
Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ zasadnie uznał, że B. P. nie posiada interesu prawnego pozwalającego mu skutecznie wnieść zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta L. [...] czerwca 2013 r. nr [...] o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponieważ nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że pojęcie strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. należy wyprowadzać z przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Tymczasem żaden przepis prawa administracyjnego materialnego nie przyznaje osobie, która nie posiada tytułu prawnego (prawa rzeczowego) do nieruchomości na której ma być lokalizowana inwestycja celu publicznego lub do nieruchomości, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji, legitymacji do udziału w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyjaśnił, że przetarg jest w istocie konkursem ofert, zmierzającym do wyboru najkorzystniejszej oferty dla organizatora przetargu. Wybór najkorzystniejszej oferty w wyniku udzielenia przybicia nie powoduje jednak dojścia do skutku umowy, jeżeli jej ważność zależy od spełnienia szczególnych wymagań np. zachowania formy aktu notarialnego. Zgodnie zaś z art. 158 k.c. umowa zobowiązująca do przeniesienia własności nieruchomości powinna być zawarta w formie aktu notarialnego. W takim wypadku zarówno organizator aukcji, jak i licytant, którego oferta została wybrana mogą przed sądem dochodzić zawarcia umowy (art. 702 § 3 k.c.). W wyniku zakończenia przetargu (przybicia) między wyłonionym nabywcą, a organizatorem przetargu powstaje swoiste wzajemne zobowiązanie do zawarcia umowy w przypisanej formie (por. wyrok SN z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt III CSK 308/06 – Lex nr 457699).
Zatem na skutek zwycięstwa przez skarżącego w przetargu z dnia 24 maja 2013 r. przysługiwało mu względem organizatora przetargu roszczenie o zawarcia umowy sprzedaży i przeniesienia prawa użytkowania wieczystego działek oraz własności znajdujących się na nich nieruchomości w przewidzianej prawem formie. Umowę taką skarżący zawarł w dniu 7 czerwca 2013 r. przy czym była to umowa warunkowa. Jak wynika z jej § 3 sprzedaż prawa użytkowania wieczystego działek o numerach ewid. [...] wraz z własnością posadowionych na nich budynków stanowiących odrębną od nich nieruchomość nastąpiła pod warunkiem, że Prezydent Miasta L. nie wykona prawa pierwokupu przysługującego mu na podstawie art. 109 ust. 1 pkt 3 u.g.n.
W związku z tym, zgodnie z art. 110 ust 1 powołanej ustawy sprzedaż tej nieruchomości oraz prawa użytkowania wieczystego może nastąpić, jeżeli wójt, burmistrz albo prezydent miasta nie wykona prawa pierwokupu. Prawo to może być wykonane w terminie miesiąca od dnia otrzymania przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta informacji o treści umowy sprzedaży (art. 110 ust. 2 u.g.n.).
Ze skargi wynika, że notariusz, który sporządził umowę z dnia 7 czerwca 2013 r. o jej treści zawiadomił Prezydenta Miasta L. tego samego dnia, w którym zawarto umowę. Oświadczenie o wykonaniu prawa pierwokupu Prezydent Miasta L. złożył w dniu 10 czerwca 2013 r. (akt notarialny z dnia 10 czerwca 2013 r., Repetytorium A Nr [...]). Prezydent wykonał więc prawo pierwokupu w terminie przewidzianym w art. 110 ust. 2, co stosownie do unormowania art. 110 ust. 1 powołanej ustawy skutkuje brakiem możliwości sprzedaży na rzecz skarżącego nieruchomości wymienionych w umowie z dnia 7 czerwca 2013 r.
Niezależnie więc od okoliczności, które nastąpiły po dniu zawarcia umowy sprzedaży warunkowej z dnia 7 czerwca 2013 r., sama ta umowa nie przenosiła prawa użytkowania wieczystego oraz prawa własności objętych nią nieruchomości i budynków. Skarżący nie może więc skutecznie wywodzić z samego faktu jej zawarcia interesu prawnego do zainicjowania zarówno postępowania odwoławczego jak i postępowania zażaleniowego.
Sąd I instancji stwierdził, że niewątpliwie w interesie skarżącego jest usunięcie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] maja 2013 r. z obrotu prawnego. Jak bowiem trafnie zauważył w skardze decyzja ta kreuje w niniejszej sprawie uprawnienie Prezydenta Miasta L. do prawa pierwokupu działek, których dotyczyło postępowanie przetargowe z dnia 24 maja 2013 r. Jak wynika jednak z poczynionych wyżej wywodów nie jest to interes prawny, a faktyczny.
B. P. zaskarżył wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 705/13 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Strona zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest:
- 1) art. 28 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że skarżący nie ma interesu prawnego, a jedynie faktyczny i w związku z tym nie posiada przymiotu strony,
- 2) art. 52 ust. 2 i art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że skarżący nie jest stroną, podczas gdy lokalizacja spornej inwestycji oddziaływane na sferę jego praw i obowiązków.
Skarżący, powołując się na ww. podstawę kasacyjną, postawił również zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu społecznego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że stroną postępowania w sprawach dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego są obok właściciela i użytkownika wieczystego gruntu objętego zainwestowaniem, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością, na której ma być zlokalizowana planowana inwestycja oraz właściciele, użytkownicy działek położonych w dalszej odległości, jeżeli znajdują się one w obszarze oddziaływania inwestycji. Status strony przysługuje również osobom, które mają jakiekolwiek prawo podmiotowe do tych nieruchomości i odczują efekty planowanej inwestycji. Wskazał także, że zgodnie z art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać m. in. wskazanie obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać. Podniósł również, że w postępowaniu tym strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości.
W konsekwencji wywiódł, że ustawa wyraźnie rozróżnia strony, na które inwestycja oddziałuje i nie są to wyłącznie właściciele i użytkownicy wieczyści, których należy zawiadomić na piśmie. Zdaniem skarżącego posiada on interes prawny w niniejszym postępowaniu, ponieważ decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego nałożyła na niego obowiązek wycofania się z całego przedsięwzięcia i respektowania decyzji organów administracji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. nie skorzystało z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona i dlatego podlega oddaleniu.
W rozpoznawanej sprawie skarżący powołując się na podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. sformułował zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że nie ma interesu prawnego, a jedynie faktyczny w postępowaniu dotyczącym nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] maja 2013 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także art. 52 ust. 2 i art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu społecznego. Zdaniem skarżącego przysługuje mu legitymacja procesowa do wniesienia zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego.
Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na jego sytuację prawną. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny.
Od interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.
Jak wskazano wyżej, interes prawny powinien być aktualny, a jego istnienie należy oceniać według chwili badania dopuszczalności określonego działania prawnego. Z akt sprawy wynika niewątpliwie, że w dniu rozpoznawania zażalenia (26 czerwca 2013 r.) skarżący nie posiadał żadnego tytułu prawnego do terenu realizacji inwestycji lub do nieruchomości sąsiednich. Wprawdzie w dniu 24 maja 2013 r. skarżący wygrał przetarg na zakup nieruchomości, w stosunku do której wydano decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w związku z czym skarżący uzyskał prawo do warunkowego zakupu tej nieruchomości (art. 702 § 3 w związku z art. 703 § 3 k.c), jednakże w dniu 10 czerwca 2013 r. Prezydent Miasta L. złożył oświadczenie o wykonaniu prawa pierwokupu (akt notarialny z dnia 10 czerwca 2013 r., Repetytorium A Nr [...]). W tej sytuacji skarżący utracił roszczenie do zawarcia umowy sprzedaży spornych nieruchomości.
Z przepisu art. 110 ust. 1 u.g.n. wynika bowiem, że sprzedaż nieruchomości, o której mowa w art. 109 ust. 1 oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości może nastąpić, jeżeli wójt, burmistrz albo prezydent miasta nie wykona prawa pierwokupu. Prawo to może być wykonane w terminie miesiąca od dnia otrzymania przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta informacji o treści umowy sprzedaży (art. 110 ust. 2 u.g.n.). Nawet zatem gdyby przyjąć, że skarżący upatruje swój interes prawny w roszczeniu o zawarcie umowy sprzedaży i przeniesienia prawa użytkowania wieczystego działek oraz własności znajdujących się na nich nieruchomości, na skutek wygrania przetargu z dnia 24 maja 2013 r., to interes ten całkowicie się zdezaktualizował w dniu 10 czerwca 2013 r. W konsekwencji w dniu 26 czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. prawidłowo orzekło o umorzeniu postępowania zażaleniowego od postanowienia organu I instancji dotyczącego nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jako bezprzedmiotowego w odniesieniu do skarżącego.
W rezultacie również prawidłowa jest ocena legalności tej decyzji dokonana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Argumentacja, na której skoncentrował się B. P. w skardze do Sądu, a odnosząca się do wadliwości złożenia przez Prezydenta Miasta L. w dniu 10 czerwca 2013 r. oświadczenia o wykonaniu prawa pierwokupu (akt notarialny z dnia 10 czerwca 2013 r., Repetytorium A Nr [...]) mogłaby odnieść skutek wyłącznie w przed sądem powszechnym, w postępowaniu dotyczącym podważenia ważności aktu notarialnego, ewentualnie w postępowaniu o przyznanie odszkodowania.
W związku z powyższym nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący nie ma interesu prawnego, a jedynie faktyczny i w związku z tym nie posiada przymiotu strony.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia art. 52 ust. 2 i art. 53 ust. 1 u.p.z.p. Przede wszystkim należy zauważyć należy, że zarzuty te nie mogą być ocenione jako uzasadnione, skoro przedmiotem oceny Sądu I instancji nie było zastosowanie ww. przepisów dotyczących w istocie zawartości wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz sposobu zawiadamiania stron w takim postępowaniu. Tym bardziej nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia tych przepisów w powiązaniu z zarzutem błędnego uznania, że skarżący kasacyjnie nie był stroną postępowania administracyjnego.
Analogicznie niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu społecznego. Z uwagi na sposób sformułowania tego zarzutu stwierdzić należy, że skarżący powołał jako naruszenie prawa materialnego jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, co powinno być oparte raczej o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i w dodatku w powiązaniu z przepisami regulującymi postępowanie sądowoadministracyjne. Dodatkowo przypomnieć należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego są stosowane przez organ administracji publicznej, a nie sąd administracyjny, który prowadzi postępowanie w oparciu o przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Adresatem zarzutu naruszenia przepisów postępowania może być tylko Sąd pierwszej instancji, a w postępowaniu kasacyjnym przedmiotem kontroli jest wyrok sądu, a nie decyzja administracyjna.
Nawet gdyby przyjąć, że autor skargi kasacyjnej zamierzał wywieźć zarzut naruszenia przepisu postępowania (co nie może być przedmiotem domysłów rozpatrującego skargę kasacyjną Naczelnego Sądu Administracyjnego), to podkreślenia wymaga, iż o skuteczności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.