Uzasadnienie
Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] maja 2009 r. odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego prawomocną decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2007 r., która utrzymywała w mocy decyzję Państwowego Inspektora Sanitarnego w Tychach z dnia [...] stycznia 2005 r. w przedmiocie stwierdzenia u M. L. choroby zawodowej.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ wojewódzki prawidłowo ustalił fakt uchybienia przez wnioskodawcę terminowi do złożenia podania o wznowienie postępowania, bowiem o przesłankach wznowienia powziął on wiadomość już w 2007 r. skoro już skarga sądowa z dnia 21 września 2007 r. złożona na decyzję organu sanitarnego stwierdzającą chorobę zawodową, zawierała informację o prowadzeniu od 1998 r. działalności gospodarczej przez M. L. Organ odwoławczy wskazał dalej, że NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1457/08 jednoznacznie orzekł, że były pracodawca nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia choroby zawodowej swojego byłego pracownika, zatem nie można też uznać, aby miał interes we wznowieniu takiego postępowania. W konsekwencji – zdaniem organu odwoławczego – należy przyjąć, że odmowa wznowienia postępowania jest w pełni uzasadniona.
Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka "[...]" E. K. i W., domagając się jej uchylenia. Strona skarżąca zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych, bo wiadomość o okolicznościach uzasadniających wznowienie powzięła w dacie 31 grudnia 2008 r., a także naruszenie zasady prawdy obiektywnej z art. 7 kpa. Skarżąca podkreśliła, że wprawdzie w 2007 r. podnosiła kwestię prowadzenia działalności gospodarczej przez M. L., jednakże była to informacja niesprawdzona i dopiero gdy w postępowaniu sądowym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, iż jest to okoliczność mogąca stanowić przesłankę wznowieniową (a nie mogła być przedmiotem rozważań w tamtym postępowaniu), strona zweryfikowała prawdziwość tej informacji, a po jej uzyskaniu w dacie 31 grudnia 2009 r. wniosła o wznowienie postępowania. Swój interes prawny skarżąca wywodzi z konieczności podjęcia dodatkowych działań i zwiększonych kosztów przy ustalaniu i weryfikacji przyczyn choroby zawodowej u swojego pracownika.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1732/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi "[...]" E. K. i W. S. J. w T. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wznowienie postępowania administracyjnego należy do nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego a jego podstawy zostały wskazane w art. 145 § 1 kpa. Jest to instytucja procesowa stwarzająca prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną a także określonymi postanowieniami jeżeli postępowanie w których one zapadły, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1 lub art. 145a § 1 kpa. Warunkiem niezbędnym do wznowienia postępowania jest zakończenie sprawy ostateczną decyzją lub ostatecznym postanowieniem (wyczerpany tok instancyjny).
Postępowania wznowieniowe w administracji dzieli się na dwie fazy. Pierwsza z nich polega na badaniu podstaw formalnych wznowienia a w efekcie wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kpa) lub decyzji o odmowie wznowienia (art. 149 § 3 kpa). W drugiej fazie prowadzone jest postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
Jeżeli zatem organ w I fazie ustalił, że nie ma podstaw formalnych do wznowienia (niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych), to nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy, tak jak nastąpiło to w przedmiotowej sprawie. Kwestie formalne, tj. uchybienie miesięcznemu terminowi z art. 148 § 1 kpa i brak interesu prawnego wnoszącego podanie stanowiły o braku podstawy formalnej do wznowienia postępowania.
Jak wynika z materiału dowodowego sprawa rozpoznana już była w postępowaniu sądowym odnośnie decyzji zasadniczej stwierdzającej u M. L. chorobę zawodową (decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2007 r. a utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Inspektora Sanitarnego w Tychach z dnia [...] stycznia 2005 r.). Kontrola sądowa decyzji stwierdzającej chorobę zawodową zakończyła się wyrokiem NSA z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1457/08 w którym Sąd stwierdził jednoznacznie, że były pracodawca nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia choroby zawodowej swojego byłego pracownika. Zgodzić się więc należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że nie można w takim razie uznać, aby pracodawca miał interes prawny we wznowieniu takiego postępowania. Trafnie też organ wskazał, iż o przesłankach uzasadniających wniosek, tj. o działalności gospodarczej byłego pracownika strona wiedziała już w 2007 r., skoro informacja ta była zawarta już w skardze z dnia 21 września 2007 r. na decyzję orzekającą o chorobie zawodowej.
Za chybioną w świetle powyższego należy uznać argumentację skargi, że organ nieprawidłowo zinterpretował przepis art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powołując się na ocenę dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, a także ograniczył się do przypisania stronie uchybienia terminowi i brak interesu prawnego.
Nie znajdując podstaw do kwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
"[...]" E. K. i W. S. J. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów o postępowaniu w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), tj. art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, co polegało na nieuzasadnionym ustaleniu, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu z uwagi na brak interesu i na oddaleniu skargi z tej przyczyny.
Na tej podstawie spółka wnosiła:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
- 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Postawiony zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego jest przepisem prawa materialnego, przepisem prawa, który nie stanowi jednak samoistnej podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego jednostki. Przepis ten może być podstawą do ustalenia interesu prawnego wyłącznie w związku z przepisami ustaw materialnoprawnych.
Zarzut ten nie jest zasadny też w związku z art. 170 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1457/08 oddalił skargę kasacyjną [...] E. K. i W. S. J. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 1057/07 w sprawie ze skargi [...] E. K. i W. S. J. w T. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej na podstawie ustalenia braku interesu prawnego [...] E. K. i W. S. J. w T.. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "spółka jest byłym pracodawcą M. L. i w dacie prowadzenia postępowania administracyjnego po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 listopada 2006 r. przez organ odwoławczy jak i następnie sądowoadministracyjnego stron tych nie wiązał żaden stosunek prawny (jak wynika z akt administracyjnych stosunek pracy trwał do 31 lipca 2005 r.).
Wobec tego przede wszystkim trzeba zauważyć, że w poprzednim okresie, tj. pod rządami ustawy z dnia 12 czerwca 1975 r. o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (tj. Dz. U. z 1983 r. Nr 30, poz. 144 ze zm.) interes prawny pracodawców (zakładów pracy) w uczestniczeniu w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej wyrażał się w tym, że byli oni zobowiązani do wypłaty jednorazowych odszkodowań poszkodowanym pracownikom, niezależnie od świadczeń wypłacanych z tego tytułu przez ZUS. Ten system świadczeń ustąpił jednak obecnej regulacji zawartej w ustawie z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. Nr 199, poz. 1673 ze zm.), zgodnie z którą wyłącznie od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przysługują świadczenia z tytułu choroby zawodowej.
Tym samym doszło do zerwania z obowiązującym poprzednio dualizmem podmiotów zobowiązanych do wypłaty jednorazowych odszkodowań dla poszkodowanych pracowników. W związku z tym, że pracodawca nie jest już zobowiązany do wypłacenia pracownikowi jednorazowego odszkodowania z tytułu choroby zawodowej, odpadła materialnoprawna podstawa do udziału byłego pracodawcy w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie choroby zawodowej. Za taką materialnoprawną podstawę nie może być uważany przepis art. 444 k.c., na podstawie którego pracownik mógłby ewentualnie dochodzić od pracodawcy (względnie wszystkich pracodawców, u których był zatrudniony) renty uzupełniającej. Jest to kwestia odpowiedzialności cywilnoprawnej pracodawcy, z którą nie ma bezpośredniego związku interes prawny wymagany do udziału w sprawie administracyjnej, której przedmiotem jest stwierdzenie choroby zawodowej.
Należy wskazać, że w postępowaniu przed sądem powszechnym sąd ten nie jest związany decyzją stwierdzającą chorobę zawodową, jak i wydanym w takiej sprawie wyrokiem sądu administracyjnego. Takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 czerwca 1994 r., sygn. akt II PZP 4/94 (OSNP 1994/11/170) oraz w uchwale z dnia 29 czerwca 1995 r., sygn. akt II PZP 2/95 (OSNP 1996/4/57). Zdaniem Sądu Najwyższego z perspektywy odpowiedzialności cywilnej decyzja inspektora sanitarnego (pozytywna jak i negatywna) ma charakter deklaratoryjny. Nie tworzy ona nowego stanu prawnego, lecz wręcz jest tylko dowodem zaistnienia określonego stanu faktycznego.
Zatem skoro decyzja inspektora sanitarnego w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej nie wpływa w żaden sposób na ewentualną odpowiedzialność cywilną byłego pracodawcy, w podstawie prawnej tej odpowiedzialności nie można upatrywać materialnoprawnej podstawy kreującej interes prawny byłego pracodawcy uprawniający do wniesienia skargi kasacyjnej". Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego związane były zarówno organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej – Wojewódzki i Główny Inspektor Sanitarny, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.