Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 1058/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 26 października 2022 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.
K. K. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
a) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. (powinno być: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej: Rozporządzenie) przez błędne uznanie, że organy administracyjne właściwie dokonały ustalenia szerokości pasa frontu w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy w sprawie doszło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego i niedostatecznego wyjaśnienia sprawy z uwagi na brak określenia sposobu obliczenia frontu działki objętej wnioskiem wykorzystanej do ustalenia obszaru analizowanego, a tym samym sposobu obliczenia granic obszaru analizowanego, co miało kluczowe znaczenie dla przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co ostatecznie winno skutkować uchyleniem przez Sąd decyzji Organu zarówno II jak i I instancji.
a także z ostrożności zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164 poz. 1588) w zw. z art. 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) przez wadliwą interpretację definicji ustawowej frontu działki, wyrażającą się w uznaniu, że określenie frontu działki wyraża się przez wskazanie z której ulicy przylegającej do inwestycji będzie odbywał się wjazd i wejście na teren inwestycji, w sytuacji, gdy wnioskodawczyni winna była wskazać numer działki oraz część działki stanowiącą część frontową, ponieważ obszar objęty analizą graniczy z ulicą W., z której ma być wjazd/wejście, w dwóch rozłącznych miejscach, co w rezultacie doprowadziło do wadliwego określenia granic obszaru analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 26 października 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 16 września 2022 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażami, budynku usługowego, niezbędnych urządzeń budowlanych i infrastruktury technicznej, przewidzianej do realizacji w Łodzi, przy ul. C....oraz ul. W.... i..., na działkach nr [...] oraz fragmentach działek drogowych nr [...] (ul. W.) i nr [...] (ul. C.), w obrębie [...].
Wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd Wojewódzki, weryfikując zaskarżoną decyzję, kierował się właściwą wykładnią przepisów §3 ust. 1 i 2 oraz §2 pkt 5 Rozporządzenia, a w konsekwencji zasadnie zaakceptował ustalenia organów obu instancji w zakresie określonego frontu działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz wyznaczonego obszaru analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania danego terenu.
Zgodnie z mającym zastosowanie w sprawie przepisem §3 Rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).
Stosownie zaś do §2 pkt 1 Rozporządzenia, przez "front działki" – należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki przyjął prawidłowo, że skoro w toku postępowania inwestor złożył jednoznaczne oświadczenie co do lokalizacji głównego wjazdu i wejścia na teren inwestycji z ulicy W., to uprawnione było określenie przez organ frontu działki budowlanej jako tych części działek o nr ew.... i..., które przylegają do ul. W. i są rozdzielone działką nr... nieobjętą wnioskiem.
Trafnie stwierdził Sąd Wojewódzki, że nie było wadą postępowania brak podania w oświadczeniu inwestora numerów działek ewidencyjnych, do których prowadzić ma główny wjazd i wejście z ulicy W. Jak bowiem wynika z dokumentacji zgromadzonej w aktach, zarówno w treści analizy oraz załączniku graficznym sporządzonym na stosownej kopii mapy oznaczono czytelnie numery działek ewidencyjnych przylegających do ulicy W., z której zaplanowano główny wjazd oraz wejście na działkę.
W szczególności ustalono, że szerokości frontów obu działek nr... i... wynoszą odpowiednio ok. 15 m i 32 m, łączna szerokość 47 m, co pozwoliło na wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości równej trzykrotności frontu działki budowlanej, tj. w odległości 141 m.
Wbrew zarzutom kasacyjnym zasadnie przyjęto w sprawie, że front przedmiotowej działki budowlanej stanowią części obu działek ewidencyjnych nr... i... przylegających do drogi, z której przewidziany główny wjazd i wejście na przedmiotowy teren inwestycji.
W takim stanie sprawy trafnie wywiódł Sąd Wojewódzki, że skoro frontem terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest pas o szerokości 47 m przylegający do drogi publicznej, to prawidłowe było wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości 141 m.
Zaznaczyć również należy, że przyjęta przez Sąd Wojewódzki ocena w zakresie wyznaczonego frontu działki i obszaru analizowanego znajduje oparcie w stanowisku ukształtowanym w orzecznictwie, zgodnie z którym pojęcie frontu działki nie zawsze musi odnosić się do jednej, konkretnej działki, w granicach której ulokowany zostanie zjazd z drogi. Jeżeli więc teren inwestycji składa się z kilku działek, to przez "front działki" należy rozumieć także front działek będący tą ich częścią, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2024 r. II OSK 950/21).
Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 lipca 2023 r. II OSK 67/22, chociaż §2 pkt 5 Rozporządzenia literalnie odnosi się do "działki budowlanej" (pojedynczej działki ewidencyjnej), to jednak nie uprawnia do tak restrykcyjnego podejścia, że pojęcie to zawsze musi być odnoszone do jednej, konkretnej działki, w granicach której ulokowany zostanie zjazd z drogi. W praktyce nierzadko wnioski o ustalenie warunków zabudowy obejmują jednolicie, jako teren inwestycji, dwie lub więcej działek ewidencyjnych, które mają faktycznie wspólny "front". Dlatego w przypadku, gdy inwestycja przylega do drogi na odcinku np. dwóch działek, to front tych działek łącznie stanowi "front działki" w rozumieniu §2 pkt 5 Rozporządzenia.
Przytoczone wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego mają niewątpliwie zastosowanie w niniejszej sprawie, co prowadzić musiało do wniosku, iż kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy wydana została na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej przeprowadzonej na obszarze wyznaczonym stosownie do §3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia.
Tym samym chybiony okazał się także zarzut kasacyjny odnoszący się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz §3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia.
W konsekwencji orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
- - ---------------------- 5