Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 180/12

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Stowarzyszenia Zwykłego M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej K.p.a.) oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, ze zm.) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz z dnia [...] stycznia 2008 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku - zakładu przetwórstwa mięsnego, na działce nr [...] położonej w R. przy ul. B., gmina S. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie nieważnościowe jest jednym z trybów nadzwyczajnych służących do uchylenia decyzji ostatecznej i nieostatecznej. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych wskazanej w art. 16 § 1 K.p.a. Może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

W ocenie organu kluczową kwestią w niniejszym postępowaniu było ustalenie, czy nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego stanowi rażące naruszenie prawa. Organ opisał poglądy literatury i orzecznictwa dotyczącego pojęcia "rażące naruszenie prawa".

Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organ wyjaśnił, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy na dzień wydawania decyzji nie było obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem istniała przesłanka do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Nie ulega wątpliwości, że nie zaznaczono i nie naniesiono na mapę, stanowiącą załącznik do decyzji, obszaru analizowanego wykreślonego w sposób opisany w powołanym rozporządzeniu. Obszar analizowany przedstawiono na mapie w skali 1 do 2000. Skala ta, jak wynika z treści art.52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczy tylko inwestycji liniowych. Organ wskazał, iż nie ulega wątpliwościom, że w trybie odwoławczym tego rodzaju uchybienie oraz nieprawidłowo wyznaczony lub brak obszaru analizowanego skutkowałoby uchyleniem decyzji organu I instancji.

Jednakże okoliczności te, zdaniem Kolegium, nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy w związku z rażącym naruszeniem prawa. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2010 r. (sygn. akt II OSK 600/09), kwalifikowane naruszenie prawa zachodziłoby, gdyby ustalono warunki zabudowy dla obiektu, którego lokalizacja na danym terenie byłaby wyłączona. O rażącym naruszeniu prawa można by zaś mówić, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej. Sam jednak brak dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej.

W ocenie organu kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy została wydana z uchybieniem przepisów procesowych, jednakże nie są to wady kwalifikowane, które można objąć zakresem zastosowania przepisu z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Organ omówił poszczególne przesłanki stwierdzenia nieważności oraz wyjaśnił, iż również żadna z nich nie zaistniała w niniejszej sprawie.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyło Stowarzyszenie M. zarzucając zaskarżonej decyzji, iż została wydana z rażącym naruszeniem bardzo wielu przepisów postępowania jak i prawa materialnego.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy, w ślad za decyzją organu I instancji, wskazał, że kluczową kwestią w niniejszym postępowaniu było ustalenie, czy nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Nie ulega wątpliwości, że nie zaznaczono i nie naniesiono na mapę stanowiącą załącznik do decyzji obszaru analizowanego, wykreślonego w sposób opisany w powołanym rozporządzeniu. Nie ulega wątpliwościom, że w trybie odwoławczym tego rodzaju uchybienie oraz nieprawidłowo wyznaczony lub brak obszaru analizowanego skutkowałoby uchyleniem decyzji organu I instancji. Jednakże okoliczności te, w ocenie organu odwoławczego, nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy w związku z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem organu, istotnie kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy została wydana z uchybieniem przepisów procesowych, jednakże nie są to wady kwalifikowane, szczególne, które można objąć zakresem zastosowania przepisu z art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło Stowarzyszenie M., zarzucając jej naruszenie:

1. - art. 107 § 1 K.p.a. polegające na pominięciu obowiązkowego składnika każdej decyzji tj. daty,
2. - art. 10 K.p.a. polegające na uniemożliwieniu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (brak pouczenia o takiej możliwości),
3. - art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na braku zgodności decyzji o warunkach zabudowy jako surogatu mpzp ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,
4. - art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na nieokreśleniu wszystkich warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz linii rozgraniczających,
5. - § 3 - 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na braku jakiejkolwiek analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu tj. braku kluczowego - obowiązkowego elementu postępowania dowodowego przy podejmowaniu decyzji lokalizacyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 25 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Z uwagi na to, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. może być tylko rażące naruszenie prawa, konieczna jest gradacja wad i odróżnienie wad powodujących wzruszalność decyzji, od takich wad, które przez swoje istnienie lub przez swoje skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego.

Sąd zauważył, że strona skarżąca nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy upatruje m.in. w naruszeniu § 3 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na braku jakiejkolwiek analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. braku kluczowego - obowiązkowego elementu postępowania dowodowego przy podejmowaniu decyzji lokalizacyjnej.

Zdaniem Sądu nie można się zgodzić ze stanowiskiem strony skarżącej, że w przedmiotowej sprawie nie została sporządzona analiza. Po pierwsze z akt sprawy wynika, że zostały przeprowadzone oględziny nieruchomości, co do której toczyło się postępowanie o wydanie warunków zabudowy (protokół oględzin z dnia 8 sierpnia 2007 r.). Ponadto Sąd zauważył, że w aktach administracyjnych znajduje się przygotowana przez mgr inż. E. G. analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również znajduje się mapa zasadnicza w skali 1:1000, na której naniesiono granice inwestycji. Co prawda na mapie tej nie zakreślono granic obszaru analizowanego, to jednakże biorąc pod uwagę znajdującą się w aktach mapę niewiadomego pochodzenia z naniesionymi wektorami i cyframi oraz dołączoną dokumentacją fotograficzną uznać należy, że dokumenty te faktycznie obrazują jaki obszar poddany został analizie.

W ocenie Sądu, nieprawidłowości w sporządzeniu analizy, o ile mają wpływ na wynik sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, co uzasadniałoby uchylenie jej w trybie zwykłym, jednakże nie są naruszeniami uzasadniającymi stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Kwestie dotyczące prawidłowości określenia wymagań dla nowej zabudowy nie powinny być przedmiotem badania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Merytoryczne ich roztrząsanie i badanie prawidłowości ich ustalenia mogło i powinno być przedmiotem zwykłego postępowania administracyjnego, w tym postępowania odwoławczego, a nie postępowania nadzwyczajnego. Ewentualne wadliwości analizy i ewentualna błędna jej ocena przez organ to takie naruszenia, które ze swej istoty nie noszą cech rażącego naruszenia prawa.

Sąd argumentował, że w orzecznictwie wskazuje się, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez przeprowadzenia analizy urbanistycznej nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji w związku z rażącym naruszeniem prawa. Takie kwalifikowane naruszenie prawa zachodziłoby, gdyby ustalono warunki zabudowy dla obiektu, którego lokalizacja na danym terenie byłaby wyłączona.

O rażącym naruszeniu prawa można by mówić w przypadku, gdyby wynik, nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt. II OSK 600/09).

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. polegającego na pominięciu obowiązkowego składnika każdej decyzji tj. daty, Sąd wskazał, że w aktach administracyjnych znajduje się decyzja z datą [...] maja 2011 r. Zatem zarzut skarżącego nie znajduje uzasadnienia w świetle materiału zgromadzonego w aktach sprawy.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegający na nieokreśleniu wszystkich warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz linii rozgraniczających, nie zasługuje na uwzględnienie.

Decyzja o warunkach zabudowy zawiera wszystkie elementy wskazane w wyżej wymienionym przepisie. Określono w niej rodzaj inwestycji, jak również warunki szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy, tj. nieprzekraczalną linię zabudowy, usytuowanie zabudowy, wskaźnik intensywności zabudowy, minimalną powierzchnię terenów zielonych, maksymalną wysokość, maksymalną liczbę kondygnacji. W decyzji tej określono również wymagania dotyczące ochrony interesu publicznego i osób trzecich. Nałożono na inwestora obowiązek uzyskania środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Jedyną kwestią, którą organ pominął, a winien, w ocenie składu orzekającego, zamieścić w decyzji o warunkach zabudowy, jest szerokość elewacji frontowej. Jednakże w ocenie Sądu powyższe uchybienie nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Sąd zwrócił uwagę, iż § 6 rozporządzenia wskazuje, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.

1. Z powyższego przepisu wynika, iż szerokość elewacji frontowej winna co do zasady zostać ustalona na podstawie szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy, co jednakże nie wyklucza jej innego określenia. Zatem szerokość elewacji frontowej nigdy nie będzie wynikać wprost z przepisów prawa, a ustalenie wielkości tej wartości należy do procesu stosowania prawa. Wobec powyższego brak określenia szerokości elewacji frontowej w decyzji, w sytuacji gdy może zostać ona ustalona w sposób odmienny niż wynika to z § 6 ust 1 rozporządzenia, należy traktować jako uchybienie, jednakże nie uzasadniające stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie szerokość elewacji frontowej wynika z wyników analizy, która stanowi integralną część decyzji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na braku zgodności decyzji o warunkach zabudowy jako surogatu mpzp ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Sąd stwierdził, iż jest on nietrafny.

Z art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma charakteru normatywnego, gdyż nie jest aktem prawa miejscowego. Studium nie ma mocy powszechnie obowiązującej i określa jedynie - jako akt planistyczny - politykę przestrzenną gminy. Wskazując na kierunki i sposoby działania organów, jako akt kierownictwa wewnętrznego, nie stanowi normatywnej podstawy do wydawania indywidualnych aktów stosowania prawa, jakimi są decyzje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2008r., sygn. akt II OSK 1294/07, Lex nr 516797).

Powyższe oznacza, że postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący, jedynie przy sporządzaniu projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a dla organów stanowiących gminy - przy ich uchwalaniu. Ustawodawca nie przewidział natomiast sankcji w przypadku, gdy organ administracji wydaje decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, a decyzja ta nie pozostaje w zgodzie z zapisami studium.

Zdaniem Sądu także zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a w szczególności decyzji organu I instancji zawiera wszystkie elementy wskazane w tym przepisie. Organ w uzasadnieniu w sposób obszerny przedstawił stan faktyczny sprawy oraz przytoczył przepisy, na podstawie których orzekał, a następnie omówił je odnosząc do stanu faktycznego sprawy.

Ponadto wskazać należy, iż naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji tylko w sytuacji gdyby miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, nawet uzasadnienie decyzji, nie w pełni odpowiadające wyżej wskazanym wymogom, nie uzasadnia uchylenia decyzji, jeżeli nie ma to wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszania art. 10 K.p.a., polegającego na nie umożliwieniu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, Sąd wskazał, że jest on zasadny, aczkolwiek nie powoduje uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W przedmiotowej sprawie naruszenie art. 10 Kpa nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli w sprawie jest decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym. Organ administracji publicznej orzekający w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia, bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Organ w przedmiotowej sprawie oceniał jedynie decyzję o warunkach zabudowy pod względem istnienia przesłanek z art. 156 Kpa i nie prowadził żadnego dodatkowego postępowania dowodowego, a jedynie oparł się na dokumentach znajdujących się w aktach sprawy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie Zwykłe M. zaskarżając wyrok w całości.

Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano:

1. - art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu tego, iż ochrona gruntów rolnych polega między innymi także na zachowaniu torfowisk i oczek wodnych, jako naturalnych zbiorników wodnych;
2. - art. 174 pkt. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a., tj. naruszenie przepisu postępowania administracyjnego traktowanego w tym przypadku jako przepisu prawa materialnego, polegającego na jego niepełnym zastosowaniu – pominięciu obowiązkowego składnika każdej decyzji – daty;
3. - art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 61 pkt 4 stawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niezbadaniu i rozstrzygnięciu tego, czy działka nr [...] wymagała uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze;
4. - art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., tj. naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przepisów postępowania polegające na nieprzedstawieniu stanu sprawy oraz na nierozważeniu i niewyjaśnieniu wszystkich zarzutów podniesionych w skardze – tj. sporządzeniu uzasadnienia wyroku nie zawierającego opisu istotnych okoliczności rzutujących na stan sprawy oraz na nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów skarżącego Stowarzyszenia, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować nierozpoznaniem jej istoty, w szczególności niewyjaśnienie tego, czy w obrocie prawnym może pozostawać orzeczenie ewidentnie na podstawie nieustalonego stanu faktycznego;
5. - art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., tj. naruszenie przepisu postępowania administracyjnego traktowanego w tym przypadku jako przepisu prawa materialnego, polegającego na uniemożliwieniu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;
6. - art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także art. 10 § 1 K.p.a. i art. 107 § 1 K.p.a., tj. naruszanie przepisów, polegające na nieuwzględnieniu skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Sprawa ta mogła być więc rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy lub nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego, jako pierwszy należało poddać ocenie ten drugi zarzut.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie jako podstawę zarzutów skargi kasacyjnej sprecyzowanych w punkcie 1 i 3 powołał art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Zarzucił jednak naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012.647.t.j) oraz art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. 2004.121.1266)oraz naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonania z urzędu kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności ze wszystkimi przepisami mającymi zastosowanie w procesie jej wydania.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5, art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, skarżący nie podważa oceny prawnej stanu faktycznego i drogi prowadzącej do jego ustalenia, tylko sam stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2012 r., I OSK 2153/11, LEX nr 1145088).

Podkreślić należy, że o naruszeniu prawa materialnego można mówić wówczas, gdy stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany. Zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie w istocie pod zarzutem nieskontrolowania przez sąd z urzędu przepisów prawa materialnego, stawia zarzut niedokonania przez Sąd I instancji oceny prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji.

Skarżący kasacyjnie twierdzi bowiem, nie dokonano ustaleń faktycznych między innymi w zakresie ustalenia jaką powierzchnię ma działka [...], której dotyczą warunki zabudowy, jakiej klasy grunty się na niej znajdują, czy są to gleby pochodzenia organicznego i torfowiska, a w konsekwencji ustalenia czy działka ta wymagała zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze.

Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł ocenić tego rodzaju zarzut, to w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. winien być powiązany nie z naruszeniem prawa materialnego, ale z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a., te bowiem przepisy normują kwestie ustalenia stanu faktycznego przed organami administracji.

Tymczasem, tego rodzaju zarzut w skardze kasacyjnej nie został podniesiony, co przesądza o niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej określonych w pkt 1 i 3.

Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie sporządzone w sprawie odpowiada wszystkim wymaganiom zakreślonym w tym artykule. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji odniósł się do wszystkich zarzutów skargi. Odnośnie zaś do kwestii dotyczących analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w jego ocenie analiza taka została w sprawie sporządzona, a jej wady nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Mogłyby być kwestionowane jedynie w zwykłym trybie zainicjowanym wniesieniem odwołania. Przesądza to o nieskuteczności poniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 107 § 1 K.p.a., a dotyczący pominięcia daty wydania decyzji. Niekwestionowanym jest, że decyzja doręczona stronie skarżącej nie była opatrzona datą. W decyzji znajdującej się w aktach sprawy – co zostało podkreślone przez Sąd I instancji – określona jest data wydania tego orzeczenia, co czyni stawiany zarzut bezpodstawnym.

Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. polegający na uniemożliwieniu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że naruszenie powyższego przepisu miało w sprawie miejsce, jednak nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem organ administracji nie przeprowadzał postępowania dowodowego.

Skarżąca kasacyjnie nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem, stwierdziła, że organ w ten sposób uniemożliwił Stowarzyszeniu zapoznanie się z aktami sprawy, gdyby zaś strona miała taką możliwość być może nie byłoby sporu np. co do daty wydania decyzji, analizy i jej wyników.

Przedstawiona argumentacja nie przesądza o zasadności zarzutu odnoszącego się do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a.

Podkreślić należy, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1490/11, LEX nr 1286271).

Skarżący kasacyjnie nie wykazał jakiej konkretnej czynności procesowej nie mógł dokonać oraz jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także art. 10 § 1 i art. 107 § 1 K.p.a. nie może zostać uwzględniony.

Wskazując na naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, autor skargi kasacyjnej nie wskazał konkretnych jednostek redakcyjnych (paragrafów, punktów), do których zarzut ten się odnosi. Wymóg skutecznego wniesienia skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 7 września 2011 r., II GSK 843/10, LEX nr 965128). Kasacja nie odpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z 11 września 2012 r., II OSK 151/12, LEX nr 1219250).

Powyższe okoliczności uniemożliwiły uwzględnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny powyższego zarzutu.

Nie znajduje również uzasadnienia podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala. Przepis ten ma w istocie charakter "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być więc naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją.

W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.